小秘书：

 

本文来自厦门规划局局长赵燕菁7月5日在上海金融与法律研究院和北京鸿儒基金会主办的“鸿儒论道”上的发言。

从中，我们可以了解官员如何看待土地财政，更重要的是，我们也可以看到，城市规划学科怎样看待城市，对城市经济来源有怎样的思考。赵局长还引用了若干有趣的史料，耐人寻味。

总之，是值得深读的内容，分上下两期发出。

 

城镇化、信用和土地财政，这是我原先一篇文章的题目。这几点可以代表我对“土地财政”和城市化关系的理解。

 

改革就是一系列选择，但哪个选择真正改变了历史，当时不一定看得清楚。土地财政就是如此，从诞生到形成，它并没有一个完整的设计。但正是这个来路不明、没人负责，甚至没有严格定义的“土地财政”，前所未有地改变了中国城市的面貌。

 

这里，我把我的观点讲一下。我想先简单讲一下城市的本质是什么。说了半天城市化，其实大家对城市本质的认识有很大分歧。

 

我写了那篇文章后，周其仁专门跑到厦门来。我们俩从晚上九点说到晚上十二点，第二天从上午十点又说到下午三点，一直到他上飞机，我们都在讨论。最后就连城市是怎么产生的，都没讨论清楚，后来大家没有办法讨论了。

 

他认为城市是自发的，是无数人不自觉活动的产物，是随机产生的，最后就做大了。我的观点正好相反，我说城市是人设计的，只是有人设计失败，有人设计成功，就跟企业经营一样，是人主动的行为。

 

在各种学科中，比如社会学、经济学、地理学科等，对城市的解释都非常类似。简明不列颠百科全书和维基百科的说法是，人比较多就是城市。社会学的解释是，工业、商业、信贷集中的地方，这也近似于说空间上有一个人多的地方。城市是相对较高密度的区域，这就是经济学的角度，也是从人口密度来说。用规模定义，人多就叫城市，人少就不叫城市。咱们国家也是这样，大城市与小城市，是根据空间上有多少人口定义的。

 

尽管城市形成需要很长的历史，但从何时起，古代定居点可以算作城市？界线切到哪里？这一直没有说清楚。农耕和城市的差别在哪里，没有定义。但我们学城市规划的，毕业了，人家问城市的定义是什么，我们就说没有？不行，没有也得有。我从制度经济学角度来提，我们看好不好用。

 

我的定义就是，城市是一个交易公共服务的空间。公共服务总要在一个地方卖，在农村卖不了，一定要在城市里卖。根据这个定义，我们就可以说清楚城市是什么。就看这个地方有没有公共服务。有公共服务的地方，就是城市；没有公共服务，自给自足，自己家打井自己做饭，这就是农村。什么时候开始，需要修路、修围墙，需要集市，只要有机体行动，开始共享这些服务，比如消防、排水、电力、电信，还有道路、管线，这就变成城市。所以城市和农村的分水岭就在于有没有公共服务。

 

只要没有公共产品的地方，无论规模多大，都不是城市，美国两千多人的地方，也算城市，中国有上万人的地方，可能还是居民点。我在英国时住在小镇里，那里的公共服务比北京还好，比如教育、社会管理等等，他们是城市，我们农民居民点几千人上万人都不是城市。所以规模并不重要。

 

这样，城市化的质量就可以度量了。原来，我们做城市化最大的问题，就是城市化的质量不知怎么比较。北京是100%城市化，纽约是100%城市化，新加坡也是100%城市化，我们能说这三个城市都是同样的水平吗？肯定不一样，我们找更差的城市，也是100%城市化，因为它也是城市。

 

如果把城市化质量定义为公共服务水平的高低，就能比较了。纽约提供什么公共服务，北京提供什么公共服务，上海、厦门提供什么公共服务，差别就能比较出来。

 

厦门也是城市，但和北京就没法比。小孩上大学，北京有多少学校可以选，福建又有多少学校可以选？北京有地铁，厦门就没有。城市之间可以比较公共服务的质量。

 

在这个最好用的定义之下看，城市的政府是干什么的？从这个角度看，政府就是一个企业，只是它不生产电脑、汽车，生产的是公共服务。政府的本质就是以行政区域为产权边界，以提供公共产品为目的的“企业”。

 

城市的本质搞清楚之后，政府的本质就可以说清楚了。政府的本质如果没说清楚，我们就会陷在错误的语境里，天天讨论政府多一点还是市场多一点。斯蒂格利茨曾经写过一篇文章，分析了第一次大战之后欧洲国家的政府开支占总经济的比重。他发现，虽然经济学和所有政府报告都说，要政府少一点，市场多一点，但实际上，美国私人公共开支原来是百分之七八十，现在降到一半都不到，欧洲的国家更可怕，比如北欧的国家，支出大部分都是公共支出。

 

把政府本质搞清楚后，我们就知道，政府和企业、市场是一回事。政府本身是市场的一部分，要多一点还是少一点，要看公共产品是由私人提供有效率，还是公家提供有效率。

 

如果政府提供有效率，让私人进去也不行。厦门公共汽车就是典型的例子，原来说政府不要经营这个，公共汽车能赚钱。政府就退出来了。现在可好，要改回去非常困难。因为公共汽车企业只经营赚钱的这条线。但政府要全覆盖，公共服务要覆盖所有人，因为那些人也是交税的，私人的公司就坚决不去做，要去你自己去。包括供电供水，都有类似问题。所以现在厦门要想把公共服务拿回来，政府来提供补贴，都是非常困难的。

 

我想讲土地财政和城市化。公共产品和普通的产品一样，需要成本。我分析一下提供公共产品的成本。公共产品的成本，和其他所有工业化生产、传统生产最大的不同，就是由两部分组成。一部分是固定成本，一部分是可变成本。

 

以城市道路、桥梁这些公共设施为例。桥梁需要一百米，建九十九米没有用，必须全部修好。只要固定成本没有投够，资产就是没有价值的东西，所以一定要有固定成本。桥梁建成了以后，就是可变成本，即维护桥梁的成本。走的人越多，每个人摊的成本就越低。公共产品的特点就是规模经济。这就是为什么在城市里我们可以享受这么多公共服务。

 

我以前看过一本书叫《富饶的贫困》。这本书提了一个观点，其实中国牧区的农民并不穷。作者把牧区老百姓的牛、羊、牦牛全折算成香港的市价，发现他们全都是万元户，当时万元户还很少。由此作者提出，我们援助扶持他们，但他们之所以穷，其实是因为他们观念差。我当时非常接受这个观点。人穷，你给他多少东西，他都不当东西用，还不是穷人么。

 

后来我就觉得这个观点有问题。有钱和没钱，在不同地方不一样。作者当时举了一个例子，牧民把牛羊换成人民币，捐给寺庙了，把剩下的人民币贴在墙上当墙纸，作者说这是愚昧。现在想想，一点都不愚昧，他要这个有什么用呢？

 

在我们的城市里，为什么钱有用？我们买电视，首先要有电视台，牧区没有电视台，他自己弄一个电视台？可以买摩托车，还需要加油站，你自己弄一个炼油厂？所以说，没有城市化、没有公共服务的地方，钱是没有用的。

 

城市中，大量的人共同使用基础设施，才把成本摊下来了。我们现在不用自己去修电厂，盖医院，修道路，和很多人共享，用低成本享受公共服务。这就是城市和农村最大的差别。

 

公共服务的投入收益，必须大于成本。这些城市要提供公共服务，就看谁能支付起固定成本。比如修一个院子和围墙，就是一次性公共服务。围墙修一半没有用，必须一口气修下来。所以固定成本是非常大的。

 

这就要说到城市化的启动。

 

我们现在是城市化的初期，和城市化完成、没有展开的阶段都不一样，这是特殊的发展阶段。固定成本非常高，大量的路、大量的桥梁需要建设。这与完全建设好了之后怎样管理，是不同的概念。城市化的启动，关键是怎样去获得建设桥梁的资本，然后才能考虑怎样用这个桥梁收费，把钱收回来。

 

要通过一种制度设计把桥给建起来，把道路建起来。很多国家过不了这个槛，有一些国家通过制度设计，过了这个槛，城市化就启动了。

 

我们上大学时，很多教科书对城市化的解释是：工业化干着干着，就脱离农业，可以不依靠空间，不一定在家门口种地，城市化是工业化的副产品。但我的观点是，城市化和工业化都是工业化，城市化是工业化的一种类型，就像生产汽车一样，城市是生产公共产品。原来是小农经济的方法生产公共产品，现在用工业化的方法生产公共产品。工业化生产和其他方法有什么差别？最主要的是，能筹集一大笔资产，负担这笔固定成本。所以，工业化之后，桥可以修得很大。

 

在传统的经济中，这笔固定成本要靠以前的收益积累。如果经济规模非常大，像埃及、中国古代的封建社会，在很大的范围里搜集老百姓的钱，可以建很大的基础设施工程。而工业化能将未来收益贴现到今天，来支持建设，再把收益分年度还过去。

 

所以，第一个创新的制度和模式，就是把未来的收益贴现到今天。在这之前，传统经济规模有限，如果一定要硬干的话，就有很多例证。比如修大运河，隋朝这么强大的王朝也完蛋，修长城，秦朝完蛋，明朝修城墙，最后明朝也完蛋了。他们不能把未来的贴现转化为现实的收益，但资本主义制度创造了这种模式。比如修桥梁，先借债，然后在道路上收费，再还回来。

 

我在英国的时候，发现英国的基础设施建设启动时，就采用这种模式。英国保留下来的马车收费站，全写着当年的价格，什么马车、几个轮子、多重、多大，相应收费都写得很清楚，跟高速公路的收费站一样。这家人就修这一条路，供大家走，通过这样把马路的钱给收回来。英国的运河也是，一段一段的，全部属于不同所有人，分段收费。所以英国的基础设施是通过这种方法来运作的。

 

第二是，有了这种模式以后，要有一个资本循环积累的过程。上海非常典型。

 

我们国家的工业化、城市化，最早是从上海启动的。前不久，我看到一个资料，是上海复旦大学一篇博士论文，里面写了租界和华界的差别。我们国家传统历史上，对土地不征税，只对上面的房子征税。而租界对土地征税。当时上海华界和租界地价差异非常大。上海的租界对土地征税，每三年评估一次，评估后就再加税。所以他们修一条路，房子就升值了，升值后再加税，之后他再拿这个钱修自来水管，修了自来水管后房子又会升值，升值之后再去加税，然后再修电话等各种东西。英国人没有拿钱来建上海租界里的公共设施，建设全部依靠土地升值。

 

相反，华界不对土地征税，所以土地升值的所有好处都归了地主。两边发展下来后，很有意思，跟深圳特区内和特区外一样。租界和华界，岩本都一样，但到了1933年，租界里的地租为一亩三万三千七百六十两，然后华界平均租金是一亩一千零二十八两白银。差的不是一点点，租界里的公共服务和租界外的公共服务不一样。租界地价几天翻一倍，70年内翻了140倍，增长很快。而我们的传统城市中，多少年之后地价还是这么多，这是当时城市化的差别。我的观点就是，城市化和工业化，就是把未来的收益贴现过来，然后不断循环积累，去改善公共服务的模式。

 

周其仁和我的观点不一样。他说，原始资本是马克思的观点，这个观点和费雪的观点不一样。我说，观点一样不一样有什么重要，好用就行。为什么好用，就是原始资本积累，城市化的初期阶段，要有大量的固定资产投资。这和城市化完成的阶段完全不一样。

 

这个阶段中，中国很多东西都和发达国家不一样，这实际上是正常的，我们现在把它当做反常。比如说中国的固投比例这么高，我们天天自己谴责自己，然后说固投要降下来，把消费提上去。但处在这个发展阶段，固投当然要高一点。美国已经建成了房子，你还在建；美国铁路都有了，你还没建设。你的固投怎么和别人比呢？

 

实际上，在城市化初始阶段，原始资本积累超乎寻常地重要。发达国家可以不考虑原始积累。他可以慢慢来，你不行，就因为你现在才刚开始。你不能学人家那个阶段，不能直接去吃最后一个包子。

 

原始资本的积累是信用经济启动的关键。早期原始资本积累起来很痛苦。发达国家原始资本都是依靠外部掠夺完成，没有说真依靠自己发展起来的。

 

因为，原始资本依靠自己积累完成，非常痛苦。隋炀帝修大运河，就是一个例子，运河使用了几千年，但他被视为千古罪人。中国文化大革命之前，都是计划经济，那个积累多痛苦，我们没有侵犯别人，自己把自己大腿上的肉割下来，然后喂自己，但这个自我循环很难成功，基本上到一个槛就下来了。所以，中国城市化的水平，在战国时是16%，宋朝是百分之二十几，改革开放时是17.9%。几千年下来，城市化率都没有变，很早的时候，中国城市化就很发达了，但到了1983年时，只有17.9%。

 

这里想回顾一下，中国为什么一定要采用土地财政。不是不想采用别的财政模式，是因为我们不具备人家的条件。传统中国，信用在非常小的范围内存在，熟人之间才能借钱。发达一点的地区，会形成宗族，他们会有信用，不发达的地方，只认识亲戚朋友，其他人都不认。所以中国农村信用的规模很小，时间也很短，钱两三天可以借，两三年就不借。

 

近代的时候，中国有一次直接从土地私有的制度上增长现代化、发展现代化的实践。这也是欧洲国家发展的起点，就是我刚才举的上海的例子。

 

上海隐藏了很多中国城市化的缩影，上海的租界和华界就是两个城市，一个发展起来，一个发展不起来。后来华人也开始学习人家，开始对土地评估了，原来我们不相信土地财政，觉得对土地哪能征税，只对房子征税，后来也对土地征税。上海是中国最早引入现代化制度的，都是跟租界学的，有样学样。上海当时是中国发展速度最快的，到了1936年大概是540多万人口，1911年时还是100万人口不到。我们对中国现在的城市化增长速度很自豪，那个时候上海一点儿也不慢，就是因为引进这个制度，一下和中国传统城市拉开了。

 

这里也不光是上海。我剪辑了一段习总书记在厦门时的视频，他给我讲厦门当时是怎么发展起来的，这是很难得。那个时候他还是副总书记。

 

在厦门规划馆，本来是我给他介绍，但后来他就给我介绍了，因为他在厦门当过副市长。他说的是三十年代的事，陈炯明手下的一个人，当时在厦门当市长，这个老兄对厦门贡献很大。习总书记把几个阶段讲得很清楚，中国有这么一段安定的时候，那个时候什么都没有，他画了一张规划图，拿着图就到东南亚去了。在这张厦门的图上，我们看到地块都切好了，都是标上号的。他问东南亚的华侨，各自要哪块，那帮华侨就把钱给他了。所以，厦门百分之七八十的房子都是华侨出钱建的。他拿着钱回来，第一笔钱就有了。这就等于借钱。跟农民说，得把房子拆了，然后把地块建起来了。大概三到五年的时间，当时厦门增长率也很高，这样就形成厦门老的中山路这一带。其实这都是跟上海学过来的。

 

所以，在三十年代的时候，中国城市化有一个高峰。后来被日本侵华打断了，紧接着是内战，蒋介石走了之后，我们就另来一套。到了解放以后，我们这条路就断了。到了计划经济，工商业改造完成，土地不能交易了。那时中国的城市化就进入了另一个阶段，靠工农业剪刀差的积累，这就又回到了隋朝的积累模式。大家勒紧裤腰带，把农业积累下的钱，都投到工业上。公共服务方面，80年代时，还用几十年前英国人建的东西。长春用的都是日本、德国建的基础设施。所以公共服务产品、投入欠帐累累，没钱。

 

讲到城市化启动，我们现在是统一财政的启动，是因为我们在独特的起点上。和上海、欧洲当时的城市化启动相比，我们处在不一样的阶段。你学不了人家，私有产权没有，你找谁抽税呢？当时的上海，是找私人财产征税，找土地征税，用征税投入建设，土地升值，然后再征税。我们没有办法运用这个途径。

 

那时，我们虽然个人没有财产，但土地是公有的。这是其他国家没有的，印度学不了，欧洲国家估计也学不了。这时我们独创了财政政策，以土地为信用基础，积累原始投资。政府手上的地就是资本。从80后期一直到90年代初期，土地有偿使用这一个政策，把地方政府屁股下的土地都变成了资产。现成的地，政府可以拿去抵押、招拍挂，征地拆迁。这就是中国宪法包括土地法一路下来的政策。就是因为土地法，中国才有可能采用这个政策。

 

这个突破特别是从深圳特区开始。深圳是抄香港，香港就是土地财政。英国的殖民地大部分都是土地财政，这就是英国殖民地和其他国家殖民地发展的差异所在。到1998年房改，再到2003年的土地拍卖，一路下来，这就是土地财政。土地财政这个名字都是后起的，当时谁都不知那叫做“土地财政”。政府只要有钱就行了，还管什么财政。

 

90年代后，相当于地方政府利用土地来发行债务。当时大学毕业后搞规划，地方政府穷，没钱，但他有地。当时基础设施建设都是这样的，记得当时厦门的工业区建设，政府说没钱，就把铁路十七局找去了，十七局说，我们垫钱，但是地给我们。当时十七局工人下岗，活都没有。政府就把地给十七局了，十七局拿到地以后就找下家出手了。

 

实际上，这就等于地方政府单独发行了货币：中央政府的钱，人民币，没有，自己印刷的土地币，流通了。只要有下家接手，土地就和发行货币一样，可以流动。所以上面控制货币，底下的地方政府，另发土地的信用。这时地方政府一下就强了。土地财政的效果，就是开始了中国城市化的大发展。开始都是将就的，没钱先拿土地抵押。不成想，就是通过这个思路，十几年、二十几年，中国就发展了。所以中国原始资本积累的速度之快、之巨，超过了改革之初。

 

其实美国和我们很类似。美国从建国时到1862年，将近100年时间，没有征地拆迁，直接没收了印第安人的土地。当时联邦法律规定，除了创始的这13个州，新拓展的地，当时都有主了。所有新征的地，都是抢过来的地，有的是从墨西哥和法国买来的，全部是联邦政府的财产。到今天，联邦政府出让了这么多地，转让给地方，但现在还是全美国最大的地主，有30%的土地。所以，当时公共土地的收入和关税构成联邦政府最主要的收入。土地收入最高的年份，占到48%。2012年，中国是11万亿的税收，按48%算是五万亿，但实际上是两万七。所以，我们的土地财政，按比例来讲，比当时的美国差多了。

 

我们所说的固定成本里，真正建设的成本不多。我们在城市中修一条路，比如广州的二环，60%的钱全部是征地拆迁的钱，剩下建设用的钱连40%都不到。

 

土地财政的效率，和其他的税收财政相比非常之高。因为征税是非常曲折的路径，而且征税你拿来还要再去抵押。比如美国政府要建设基础设施，会抵押几十年的税收，但没有70年这么多。

 

为什么我们土地价格这么高，是70年的收益折现到今年。不能简单地认为政府收钱多，我们管70年，人家管20年、30年。70年都要伺候老百姓，不能再加税了，所以这个钱一定要多。但效率很高，国家很少能把70年的钱贴现到今天，所以中国的土地财政效率远高于税收财政。我的观点就是正确理解土地财政。
 

（根据发言录音整理，未经本人审订）