小秘书：

 

这是刘岱宗先生为市政厅撰写的第二篇文章。我们可以看到，交通规划是一种寄托着理想的工具。交通进步推动着城市发展，而在城市发展过程中，又出现关于交通的各种问题。

交通发展促进区域一体化，而在区域一体化的进程中，关键是要解决交通规划的衔接问题。当下，中国各大城市群的发展成为新型城镇化一项重点。看看美国如何协调区域之间的交通规划，又如何将交通规划与其他部门的规划作衔接，实在是很有必要的。

 

 

说到“新型城镇化”是我国下一阶段经济和社会发展的龙头，很少人会持不同意见。但具体到要如何应对新型城镇化的几个主要挑战，如城镇规模、城镇布局、城乡二元化、旧城改造、城市病等棘手问题，可参考的经验、行之有效的解决方案，却实在少之又少。

 

近年来，为了建设新型城镇化，行业内往往以“城市群”、“产业-空间-交通融合”等概念作为推荐方案。但是，我们可能忽略了一些重要和困难的部分。

 

与已建立成熟的编制体系、规划许可制度、法律体系的城市规划相比，在交通规划方面，我们目前还缺乏足以支撑一套让交通规划完善运作的法律体系及地方协调机制。这正是当前所迫切需要的。在城市群一体化发展进程中，尤其有必要搭建一个机构，对区域交通规划进行协调，对其机制统一负责。

 

我们能从很多交通规划的案例中看到这样做的意义。比如，B市与Z市之间要修建一条高速公路，相关市交委和省交通厅两边一拍即合。但实施的时候问题来了，B市某个区县极力反对，认为过境交通离县城太近。

 

又如，S市建交委以前说过，周边省份的城市，特别积极地修建高速公路与S市对接，8-10车道的高速公路从四面八方向S市修建过来，但在S市自己的规划里，市区哪有那么多能跟这些高速公路对接的8-10车道大路呢？

 

还有，早在本次某区域一体化战略之前，H省就曾出台自己的规划：围绕B市建设14个新城。说白了，就是要建卫星城，H省希望把人口转移到B市周边，以承接其经济红利。但B市对此就急了，因为市区交通本来就拥堵，再把小半个H省的人口集中过来，面对每天的潮汐式交通，B市非瘫痪不可。

 

再比如说，某个城市自己想做拥堵限行的措施，但得不到周边城市的配合，也是无用的。例如南方某市限行限号，其所在省份以及相邻城市就对其持保留态度，等等。这些都说明，建设交通协调机制，管理整合交通、用地规划的重要性。

 

同时，交通部门与其他部门的协调一致，也是当下一项重要工作。比如，交通规划应与环保部门的规定协调一致。交通事业近年来发展迅猛，其造成的环境负担需要受到更多重视。以碳排放为例，前些年，碳排放前三名依次是工业、建筑、交通；而目前交通的碳排放量已超过建筑。相应地，诸多城市的数据显示，交通对PM2.5的贡献占到三分之一。

 

对此，设立节能减排基金可谓势所应当，但需要基于环保部与交通、住建、发改、工业信息、国土资源等一系列部委合作，开展各自领域的节能减排规划，来确定资金规模、使用评价机制等。因此，如能有协调机构出面，在与交通有关的环保法规、减排规划等方面与环保部门进行协调，环保的要求就至少能在交通规划中被更好地落实。

 

设立一个交通规划协调机构很有必要。这里，美国交通规划的跨区域协调组织MPO，以及支撑这一协调框架的法规“美国联邦道路资金管理规定”，或能为我国提供镜鉴。

 

美国的MPO，全称是大都市规划组织（Metropolitan Planning Organization, MPO），它首先是一个交通规划决策机构，但其管理职能和范畴，差不多相当于我国发改委、交通运输部、住建部在交通领域内的功能集合。

 

美国联邦法律规定，人口大于5万人的城市化区域，必须建立MPO。根据城市具体情况，美国人口较多的区域通常会单独成立MPO局，人口较少的区域则将MPO部门放在地方规划局或交通局中。

 

MPO不仅负责单个行政城市的交通决策，还负责由多个毗邻城市组成的城市群的交通决策。这里都市群的概念，和我国目前的城市群类似，就是地理位置靠近的一组城市，可分属不同的州（省）。

 

1）MPO的职能和地位由美国联邦法律确立。如上所述，人口大于5万人的城市化区域，必须建立MPO。MPO所管理城市群的区域与范围，由联邦政府界定。MPO的交通项目资金支出流程，基于联邦法律规定。联邦政府资金须通过MPO渠道向下分配，并做管理评估。

 

万变不离其宗。若中国要进行相关创新，也应首先结合法制法规建设，选取地区，进行法制法规改革试点。鉴于中央财政在交通基础设施的规划建设、场站枢纽节点、燃油补贴、节能减排方面具有巨大影响力，在中国，改革创新试点的基础是存在的。

 

2）法规的首要任务，是确立MPO的组织职能。在美国，其5项主要法定职能是：

 

a.建立起一个决策平台，整合多方利益相关者，是MPO最重要的功能；

 

b.确定方案（包括近期优化方案与远期规划方案，见c、d）评价评估机制，包括前评估和后评估机制；

 

c.制定近期交通优化方案。这与中国在五年规划的时间周期内，制定交通优化方案类似。制定这一方案的过程，也是制定目标和财务预算的过程；

 

d.制定远期交通规划方案。远期方案一般至少是该区域20年的总体交通规划其时间周期类似于我国城市用地布局总体规划。其规定，由MPO一个机构来制定城市群区域的交通一体化规划。

 

它是真正的一体化交通总体规划，包括区域内的城市和城际交通规划、客运和货运的交通规划及各种交通方式的交通规划，相当于交通规划领域的总体规划。

 

结合总体交通规划内容，MPO还负责制定具体的专项、分项或控制性规划。由于MPO的总体交通规划具有法律地位，因此必须和城市的整体用地规划、控制性详细规划等内容一致。在我国的实践里，这一做法常被称为“多规合一”；

 

e.公众参与。MPO主要负责邀请广大市民和其他受影响选区参与规划工作。

 

3）除上述5大法定职能外，随着社会不断发展进步，美国的MPO也整合了一些新的非法定职能。它们包括：

 

a.如果该MPO管理区域被认定为空气质量不达标区域（NAA），MPO的交通规划就需要增加额外的交通节能减排规划，并由MPO负责协调交通规划和美国国家空气质量规划。

 

移植到中国的情境，即一旦某个城市区被我国环保部认定为空气质量不达标，该地区就需在交通方面制定额外的节能减排规划，并由MPO协调，以保证与环保部的环境保护规划一致。

 

b.人口超过20万的地区，被指定为交通运输管理区（TMAs）。TMAs必须制定交通拥堵管理流程或系统（CMS/CMP），制定减少交通拥堵和增加交通流动性的战略与法案，如限号、限行、拍卖牌照等。TMAs通常与州政府磋商，并制定路面交通方案（STP）资助的项目。

 

中国的城市群都在人口规模较大的地区。这意味着，中国如果选择城市群进行试点，相应交通规划协调机构的级别则相当于TMAs，具备治理交通拥堵这项职能，需要负责制定交通拥堵治理方案，并交由交警、物价等执法部门执行。

 

c.美国部分地区的MPO，还经常履行法律规定之外的工作。加利福尼亚州的MPO负责为区域内城市分配非联邦交通资金（如在区域内分配相关省、市交通机构的资金预算）。一些地区还赋予MPO用地规划、街道规划、TOD规划以及城市边界和精明增长等管理职能，基本覆盖了用地规划中与交通、街道相关的内容。

 

4）讲完了职能，再来看组织形式和组织架构：

 

a.美国的MPO没有固定的组织机构，但作为决策机构， MPO一般包括：

i.政策或执行董事会（Policy or Executive Board）

ii.技术与公民咨询委员会（Technical and Citizen Advisory Committees）

iii.主任及员工（Directors or Staff）

 

b.政策或执行董事会是MPO的最高决策机构，形式上类似我国的人民代表大会制度，于固定周期召集并召开会议（可以一年2-3次），审议MPO的重要内容。原则上，政策或执行董事会应广泛包括各利益相关方。

 

从美国经验看，在中国，交通规划协调机构的最高决策机构，至少应涉及区域内以下机构：各省交通厅、住建厅、发改委、环保厅、地方各市政府、地方执法机构，还包括公共交通运营企业代表。

 

c.技术咨询委员会向最高决策机构（如董事会），负责提供具体战略或项目的建议，从体制看，类似我国的政协会议制度。咨询委员会可作为专业第三方机构，提供技术分析、专业知识，并就具体事项答复公民疑问。一般MPO都会有一个技术咨询委员会和公民咨询委员会，并就具体问题，如环境、自行车、出行需求模型等，成立小组委员会进行讨论。

 

d.MPO还应下设常设机构，由主任及员工组成，负责召集董事会、准备文件、促进机构间协调、听取公众意见并反馈，以及管理规划流程。MPO员工也可直接为委员会提供交通项目、规划和活动的技术评估和评价建议。MPO员工也可聘请第三方咨询顾问，来收集分析所需的数据。

 

5）MPO的决策工具：

 

a.MPO内存在各种利益相关者，要对其进行协调，使利益再平衡，会比较复杂。因此，美国MPO的主要决策工具，是以量化基础建立的数学模型。这能有效帮助MPO做出更好的决策，并预知其决策对交通系统、自然和人文环境产生的影响。交通规划工具可帮助他们应对土地使用、社会发展、经济发展和环境保护方面的挑战，其主要工具包括模型、地理信息系统（GIS）以及信息可视化工具。其中，模型是最重要的规划工具。

 

b.交通模型可用来分析用地、经济发展、燃料和停车费用、新的公路或新的公交系统对交通系统产生的影响。交通四阶段模型就是这类交通需求预测与分析模型中最常用的。当然，交通规划师、工程师也可使用其他类型的模型，来分析和评估交通系统产生的影响。一般而言，任何模型都基于以下要素：

i.模型基底，或现状年出行和交通系统属性，用量化变量来表达（如，高速公路行车道数、公交线路、家庭规模和收入、车辆保有量、岗位等）。

ii.变量和交通行为之间的函数关系（如，家庭小汽车保有量和出行次数的函数关系），这些函数是最常用的数学表达式。

iii.对出行和交通系统属性的未来年预测。

iv.函数关系对所有相同属性的个体都是一致的，在任何时间内都保持一致。

 

6）MPO、州交通厅及其它参与交通规划和项目实施的机构之间的关系：

 

a.首先，交通规划必须合作完成。因为，没有任何一个机构具有对整个交通系统负责的能力。例如，有些道路是州际公路系统（IHS）的一部分，需要根据其相关标准修建，通常由州交通厅负责维护。其他县郡主干道或城市街道的设计、运营，是通过县郡或当地市政府进行的。而公共交通系统往往由独立的实体建设并运营。

 

b.在都市区，MPO负责积极寻求规划过程中所有相关机构和利益相关者的共同参与；同样，州交通厅负责大都市区域以外的类似工作。而MPO和州交通厅也一起工作。例如，州交通厅的工作人员也可参与MPO的董事会。

 

c.大都市区域以外的地方政府官员，州交通厅对其咨询文件的制定流程还有特殊要求。它为地方官员参与全州远期交通规划和全州交通优化规划（ STIP ）制定的机会。

 

d.有图有真相，下图是MPO和州交通厅负责制定的政策文件以及与文件相关的5个关键要素：

 

简单做些解释：

•统一规划工作方案(The Unified Planning Work Program , UPWP)：规定未来1-2年MPO所有的工作

•市区交通规划(The Metropolitan Transportation Plan, MTP)或远期交通规划(Long-Range Transportation Plan, LRTP)：本规划奠定TIP的项目基础，还需要初步概算项目费用，大致基于财政可行性制定。

•交通改进计划(Transportation Improvement Program, TIP)：在LRTP 项目基础上制定的短期实施规划，其中列入项目准确的资金支出数目和来源（联邦、州、城市）。

•全州交通规划与研究项目(The State Planning and Research Program, SPR)

•全州远期交通规划(The Long-Range Statewide Transportation Plan, LRSTP)

•全州交通改进计划(Statewide Transportation Improvement Program, STIP)

 

7）最后，需要谈最重要的问题，即财政和资金：

 

a.联邦政府的道路建设财源，来自“道路信托基金”，该基金来源于以使用者为基础的税收（其中大部分是汽油税)，道路基金只能用于公路建设和重大重建项目。2010 年，美国联邦陆路交通项目资金共约500亿美元。

 

b.1964 年，美国国会通过《城市公共交通法》，联邦公共交通项目管理职能由住房和城市发展部转移到美国运输部。公共交通项目逐步由贷款变为赠款项目。随着上世纪70年代美国联邦《公共交通法》出台，公共交通项目资金逐年增加，从最初的10亿美元，到如今每年超过100亿美元。

 

c.1973 年开始，联邦公路和公共交通项目的建设运营，都遵循MPO的交通规划和实施计划。联邦道路(7a)和公共交通项目资金(7b)各自拿出1.25% 的固定比例(2010财年超过8亿美元) 用于支持该规划。这是MPO的联邦机构的直接资金来源。另外，根据MPO的管理职能不同，还配以地方相关配套资金及一些临时性可变资金。这两者构成了MPO财政资金的主要来源。

 

总结：

 

美国MPO是基于美国的发展需要及其国家管理体系产生的，我们无法照搬照抄。但它对我国未来的城镇化发展仍能提供诸多借鉴意义。

 

例如，MPO不仅依据法律确立了其机构职能，同时也确立了其所做的交通规划的法律地位。

 

反过来，具有法律保障的交通规划职能，能确保MPO成为地区多方利益的协调者，并使其获得了一笔固定的工作资金。

 

MPO重视数据、量化、信息体系的建设，经常承担大型入户调查，大型数据模型的搭建工作。这是最理想的协调手段和决策工具。

 

推进体制机制的改革，是中国城市可持续发展过程中无法回避的重要内容。但改革总需要先行者的勇气和探索精神，随着中国城市发展进入攻关阶段，我们可能无法承担固步自封、不改革、安于现状等带来的后果。我愿意协助各方机构共同探索体制机制改革的发展之路，欢迎来信探讨。

 

（作者系能源基金会宇恒可持续交通研究中心高级项目专员。文章系作者本人观点，不代表机构）