PPP推广仍制约于财政政策后劲不足

　　在我们的专题报告《3-4季度我国财政政策可能后劲不足》的报告里，我们指出由于PPP项目推进的不确定性，社会资本进入基础设施和公用事业的投资意愿受到影响，这些致使PPP项目签约率低，3-4季度我国财政政策可能面临后劲不足的风险。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（后文简称《办法》）的推出似乎为PPP项目的大力推进扫清了障碍，财政政策持续性会因此而改善吗？但我们对此仍有担忧。《办法》在一定程度上解决了一些PPP项目推进过程中存在的制度障碍，但是项目收益率低，不能有效吸引社会资本的核心问题仍然未能解决，而且在当前反腐的环境下面临官员不作为的问题，这些都有可能制约PPP项目的大力推进。我们认为，马上改善的可能性不大，政策的落地需要时间，3-4季度财政政策仍然有可能后劲不足。下面我们给出详细分析。

　　一、PPP对3-4季度财政政策可持续性很重要

　　融资平台剥离融资功能后，基础设施和公用事业投资留下一个巨大的缺口。根据2013年6月份的政府性债务审计报告，在地方政府的债务中，融资平台举债7万亿（负有偿还责任债务：4.08万亿；负有担保责任债务：0.88万亿；承担一定救助责任债务：2.0万亿），占地方政府三类债务总和的39.0%。融资平台剥离融资功能后，融资平台不再为基础设施和公用事业投资融资，基础设施和公用事业投融资存在一个巨大的资金渠口。
公共财政收入增速下降和国有土地使用权转让收入下滑又导致了预算内资金的不足。公共财政收入和GDP增速密切相关，当GDP增速下滑时，公共财政收入增速比如下滑。随着1季度我国经济的下滑，1-3月份公共财政收入累计增长3.9%，比2014年同期回落5.4个百分点，在2015年经济增速下滑的同时，公共财政收入增速也出现了回落。国有土地使用权转让收入与房地产市场的景气密切相关，当房地产市场低迷时，国有土地使用权转让收入通常会负增长或者低增长。2015年1季度国有土地使用权转让收入下跌36.1%。这2个因素共同导致2015年预算内资金投资基础设施和公用事业资金肯定不足。
如何填补融资平台的缺口和预算内的不足？中国政府主要推出了两项举措，一方面是进行地方政府债务置换，目前债务置换的规模是1万亿，但是1万亿的债务置换规模都不足以冲销掉2015年当年的到期债务，更谈不上新增债务。根据2013年6月份的审计结果，2015年负有偿还责任到期债务是1.9万亿，实际上由于2014年债务重新甄别和2013年6月份以后的新增债务，这个数值还会更大。因此，目前的1万亿债务置换只能解决一小部分的问题，不能解决根本问题。另一方面是大力推进PPP项目，PPP通过引进社会资本参与基础设施和公用事业投资，可以起到弥补上述2项资金不足的问题。根据我们统计，目前财政部、各个省和市已经推出2.2万亿的PPP项目，随着后续省份不断推出PPP项目，总的PPP项目规模有望达到3万亿以上。从PPP项目的规模来看，PPP是有可能填补上述2项资金不足的主力军，因此从目前来看，2015年PPP对财政政策可持续性非常重要，决定了3-4季度财政政策的可持续。

　　二、PPP项目大力推广还受到很多制约

　　我们对于《办法》推出后PPP项目签约率能否大幅上升仍然有很大的顾虑，主要原因如下：
第一，《办法》仅仅是一个部门规章，并不是法律。PPP项目的实施需要一个法律来进行保障，《办法》仍然有很多局限性。国家发改委官员李亢指出，《办法》作为部门规章，在效力层级和规范内容上存在一定局限，有些症结还是需要通过更高层次的立法来加以解决。此外，《办法》在很多方面都是给出了原则性的办法，缺乏一个法律层面的解决方案。这对于打消社会资本的顾虑还有些不足。
第二，《办法》更多体现为顶层设计，缺少细则和具体的解决办法。《办法》尽管从审批、融资等很多方面给出了解决办法，但是其仅仅是解决原则，很难说是一个具体的解决办法。在实施上，可能存在无从下手的弊端。我们认为，在这个《办法》的顶层设计下，还需要各个省市县各级政府出台更具体的方案或者办法来支持PPP项目的实施。
第三，支持政策可能滋生腐败，与当前大力反腐相矛盾，官员可能不作为。一方面，PPP项目的顺利实施需要政府出台财政补贴、融资便利等很多优惠政策，这可能带来政策上的寻租空间，滋生更多的腐败，这与当前中国政府大力反腐的立场相左；另一方面，在反腐的背景下，可能会产生官员不作为的行为，即使有好的政策出台，官员不作为，PPP项目仍然无法顺利实施。
第四，《办法》不能解决PPP项目实施的核心问题：项目收益率是否有吸引力。PPP项目能否签约最核心的问题时，项目收益率是否有吸引力，能否吸引社会资本，这是问题的根本。这要求在PPP项目的诞生起，就要有一个科学的可行性分析和良好的项目设计。目前在国际上PPP项目还缺乏大规模推广的成功案例，要想使几万亿规模的PPP项目顺利推进，必须扎实推进PPP项目的科学设计和可行性分析，提高项目收益率，增加PPP项目本身对社会资本的吸引力。

　　三、3-4季度财政政策仍有可能后劲不足

　　《办法》的出台应该说为PPP项目的实施扫清了一些障碍，为PPP项目的推广初步建立了一个比较健康的制度环境。但是如我们所述，《办法》仅仅是一个部门规章，长远来看还需要政府为PPP立法，同时也需要县级以上政府出台PPP项目的具体实施办法。PPP项目的大力推广需要从根上，即从项目的设计起步，就要有很好的根基，目前一些项目存在先天不足的问题，即项目收益率缺乏对市场的吸引力。同时，国际上没有这么大规模PPP项目推广的成功案例，我们是在摸着石头过河。这些都注定了PPP项目的大力推广不会一帆风顺。由于《办法》的实施和落地需要有一个时间差，而后续保障措施和具体实施方案的出台也需要时间。我们仍然保持谨慎的看法，我们认为，PPP项目签约率低的局面不会马上改善，3-4季度财政政策仍然有可能后劲不足。


(转自财经网，来源华泰宏观研究，原标题《华泰：PPP签约率低局面不会改善 财政政策仍可能有劲不足》，俞平康、王宇鹏，PPP资讯整理)