PPP(Public-Private Partnership) ，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
PPP模式可以应用在哪些领域？
PPP已经成为发达国家，包括发展中国家最广泛应用的一种项目融资方式，既可以应用在基础设施投资领域，也能应用在社会公共服务领域，一些国家像英国，还将其应用在监狱、国防等领域。
基础设施的重要性已经为全世界各国所共认。基础设施项目多是建设周期长、投资巨大的公益性项目，因而政府在其中发挥着不可或缺的作用。但随着社会的发展和人口的增多，单靠国家财政已远不能满足巨大的投资需求，同时政府在基础设施建设中的高投入、低效率和资源的高消耗，已经成为一个世界性问题。在这样的背景下，一种基础设施建设的新模式——PPP产生了。
PPP模式从其产生便受到世界各国的青睐，被不断应用于基础设施建设项目中：英国是较早采用PPP模式开展基础设施建设的国家，于1992年首次提出私人融资计划。智利于1994年引进了PPP模式用于提高基础设施的现代化程度。1997年，葡萄牙引入该模式，应用于公路网、医院、铁路及地铁的建设。1998年，法国世界杯的体育馆建设也采用了PPP模式。2004年12月，巴西引入PPP模式用于公路、铁路及港口灌溉工程的建设。2005年2月，我国首次运用PPP模式进行北京地铁四号线的建设。
目前PPP模式在各国的运用私人资本进行基础设施建设中的作用越来越显著，秦虹介绍， PPP已经成为发达国家，包括发展中国家最广泛应用的一种项目融资方式，既可以应用在基础设施投资领域，比如我们今天所关心的城乡污水处理、供水、垃圾处理等等这些领域，也能应用在社会公共服务领域，比如教育、医疗等领域，甚至一些国家像英国，还将其应用在监狱、国防等领域。目前在英国，PPP已经被列为政府提供优质现代服务以及提升国家竞争能力的关键因素，在英国的公共投资里面，PPP模式占11%左右，在美国占13%左右。
PPP模式主要有哪些优势？
PPP模式的优势主要有六个：一是可以发挥融资作用，减轻政府的财政压力；二是可以实现优势互补，提高项目建设和运行效率；三是可以有效地控制项目风险；四是有利于刺激创新；五是有利于促进竞争，控制价格；六是有利于政府转变职能，提高服务水平。
PPP模式已经成为各国政府建设城市公共基础设施的主要方式，那么，这种模式到底有哪些优势？何以得到一些国家的高度重视？秦虹认为，PPP模式的优势主要有六个：
第一个是可以发挥融资作用，减轻政府的财政压力。基础设施建设都是一次性投资较大、回收期又长的一些项目，这些项目完全靠政府的税收来建设，显然是不太现实的，如果让政府负债搞建设，会大大增加政府的财政风险。而让社会资本投入到基础设施建设，让政府少投资甚至不投资也能提供一些公共服务，能大大减轻政府当前的财政压力。而且， PPP项目的持续时间一般都比较长，可以有效实现成本的代际分担，减轻当代人承担未来基础设施的建设成本负担。所以，PPP常常被作为一种很重要的融资方式。
“PPP的作用和优势远不止如此，除了融资，PPP的第二个优势就是可以实现优势互补，弥补政府专业能力的不足，提高项目建设和运行效率”，秦虹表示，PPP项目的实施涉及众多的技术、法律、财务、环保等方面的专业知识；同时，由于PPP项目周期长达几十年，其间经历项目甑别、可行性研究、采购招标、合同签订、监督、再谈判等多个环节，均需要高度专业化的技能。虽然政府部门人员有很强的政策能力、法律研究能力，但是，在不同专业领域的知识、能力往往有限，也缺乏项目实践经验。而社会资本则通常具备强大的经营能力、项目管理能力和市场营销能力，双方合作各尽所能、优势互补，有利于解决当前政府投资领域存在的一些低效、低质的问题。对此，她举例说明，根据英国的调研资料，在1989年到2001年期间，政府的投资项目里面，70%的非PPP项目延期完成，73%的项目超出预算。而在2004年，英国财政部对已经完成的主要PPP项目的调查显示，88%的项目能够按时或提前完成，22%延期完成的项目里面，有8%的项目工期只超了两个月，超预算的PPP项目仅占24%。“实施与推进PPP项目需要大量的专业知识和技能，而这又正是许多政府机构所欠缺的。借助于社会力量，借助于专业化的力量，可以提高效率、降低成本”。
PPP的第三个优势就是可以有效地控制风险。任何投资都是有风险的，那么PPP为何能有效地控制风险？秦虹解释，首先是因为政府与企业合作建设公共基础设施，可以将项目的一部分风险分散和转移给企业。第二，PPP项目在启动前期需要进行可行性分析和风险评估，风险评估前置比过去“拍脑袋上项目”更有利于控制风险。第三，PPP有一个基本原则，就是根据政府和企业的能力和责任，决定风险分担方式，由更有承担风险能力的一方来承担风险，这样就能减少风险发生的概率和风险发生时的损失。
PPP的第四个优势是有利于刺激创新。“企业是市场经济最活泼的细胞，企业是创新的主体，同时企业具有逐利性，为降低成本、增加利润，企业通常会采用新技术、新工艺”，通过引入社会资本，可以把现在最先进的技术运用到传统的社会服务和基础设施建设领域中来，发挥社会资本的优势。
PPP的第五个优势是有利于促进竞争，控制价格。PPP模式下，政府部门应当综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等，通过公开竞争的方式择优选择管理水平高、信用高的合作伙伴，有利于打破行业垄断，减少政府或付费者负担，同时有利于发现价格，促进企业控制成本。
PPP的第六个优势是有利于政府转变职能，提高公共服务的水平。秦虹说：“当政府把更多的精力放到做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务等方面，能保证公共服务的供给效率和质量。”
如何将PPP模式引入城乡基础设施建设?
多元化是PPP实现的效果；共赢是本质要求；风险是必须考虑的重要因素；竞争是重要的环节；监管是PPP能否走得更远的一个决定性因素。
城乡一体化发展和城镇化建设正催生巨大的基础设施投资需求，如何通过财政资金的杠杆作用带动社会资本共同参与，成为时下各地破解发展资金难题的突破口。国家相关部门连续发文，力推PPP模式。
PPP模式的引进和运用，能够有效缓解我国城乡基础设施建设领域存在的供给不足、低效管理、维护不足等问题。但多年来我国基础设施建设都是采用由政府为主导的单一投资模式，缺少与社会资本合作的相关实践经验。因此，PPP模式在一些项目运用中存在诸多问题：政府角色难以转变；社会资本参与项目的积极性不高；风险分摊机制不完善，风险管理困难；缺乏专业化的机构和人才等。针对以上问题，结合国内的客观条件和现实因素，秦虹提出，将PPP模式引入城乡基础设施建设，以下几点值得重视：
第一、多元化是PPP实现的效果。“鼓励和引导民间资本进入垄断行业”已经成为共识，但目前民间资本进入垄断行业的状况依然不太理想。在城乡基础设施建设领域，有些地方政府对国资与民资 、内资与外资区别对待 ，没有一个公平统一的政策，还有的地方只许国资进入，使得民资遭遇“玻璃门”、“弹簧门”、“国进民退”等障碍。“无论国企、民企和外企，都各有优势和劣势”，秦虹说：“推行PPP模式，政府应提供一个公平、公正、有序的竞争环境，打破政府干预、企业垄断以及准入限制的坚冰，选择有实力、专业化的企业参与城乡基础设施的建设、运营与管理，而不能仅仅以身份来选择”。
第二、共赢是PPP的本质要求。基础设施建设投资大、回报周期长、影响项目收益的因素多，社会资本通常不愿意进入。再加上有些地方政府往往将PPP视为投融资渠道，在合作中抱有“政府利益至上”和“官本位管理”等观念，不考虑企业的合理权益，“共赢”意识匮乏。甚至有的地方政府仍将能源、通讯等高收益项目垄断在政府国企手里，把一些回报低、投资周期长的公益项目视为“包袱”甩给民企，致使PPP项目“叫好不叫座”。对于如何调动社会资本的积极性，秦虹认为，关键是政府要有契约精神和“共赢”意识，要科学合理制定好收益分配规则，均衡各方收益。同时通过建立动态调整的定价或政府补贴机制，形成长期稳定的投资回报，让企业“有钱可赚、有利可图”，才能吸引更多的社会资本参与城乡基础设施建设。如果政府继续让企业在合作中处于不利地位，我认为PPP的推进是非常困难的。
第三、竞争是一个重要的环节。“在城乡基础设施领域运用PPP模式一定要引入竞争机制，有竞争才能取得更好的服务和水平”，秦虹说：“要把门开得大一点，要让包括民企、国企和外企在内的各种企业、各种技术都能够有机会参与到市场竞争中去，进行广泛的比较，择优选择合作伙伴，而不能仅靠政府‘拍脑袋’决定由哪个企业进入。”
第四、风险是PPP能否成功必须考虑的一个重要因素。基础设施PPP项目面临的风险远远多于一般的工程项目，而且风险错综复杂。因此，项目协议拟定过程中，要充分考虑、反复斟酌，把各种风险都尽可能考虑到，然后设计合理的风险分配机制，让最有能力化解风险的一方来承担风险或各方共同分担合适的风险，比如政府部门可主要承担政治、法律、土地取得与监管体制风险，社会资本可主要承担设计、建造、运营与财务等风险。
最后，监管是PPP能否走得更远的一个决定性因素。“PPP能够走多远，取决于政府有没有形成科学、规范、专业、合理的监管能力”。秦虹说，过去城乡基础设施建设领域都是以政府资金和国企投资为主导，政府对项目管理相对容易，有时候打个电话、发个通知就最能实现政府的管理目标。但是现在不同了，现在我们引入了社会资本，政府过去采用的那种管理手段，不能够适应未来监管的需要。政府必须创新监管理念，转变管理方式和重点，要从参与提供基础设施的全过程，变成对该过程进行规制，严格监管产品质量、服务水平和价格等，如此才能让PPP走得更稳、更远。（采访、文/周发玲）
