从构建现代国家治理体系看PPP模式
文章来源：证券时报
近期，政府与社会资本合作供给公共产品和服务（PPP）模式，受到了管理层前所未有的重视，发改委牵头的PPP立法（特许经营法）工作正在推进、国家PPP的管理机构——财政部PPP中心已经成立，而各地正在如火如荼地梳理即将推进的PPP项目。对此，业内很多人士认为，我国地方政府去杠杆化进程正式开启，地方政府的公共财政支出数额和范围在未来将受到严格限制，在债台高筑、存量债务进入偿债高峰、预算吃紧、而未来城镇化融资压力巨大的情况下，PPP的推进目的在于解决地方政府融资问题。
PPP是西方的新公共管理创新
地方政府具有供给公共产品和服务的职能，政府财政资金联合社会资本来供给，毫无疑问，解决公共产品和服务的融资问题是题中之义。但是，推进PPP不能只站在融资这一狭义的角度来看待。首先要从PPP的本源入手来分析。PPP的本质是一种包括基础设施在内的公共产品或服务的供给方式，通过引入市场竞争和激励约束机制，提高公共产品或服务的质量和供给效率。
实际上，PPP是西方实践中伴随新公共管理做出的创新。上世纪八九十年代以来，由于政府财政支出压力巨大，英国撒切尔夫人执政以后，积极推行公共事业的私有化，PPP从而得到快速发展。这里涉及公共服务和产品的供给模式，尽管政府具有供给公共产品和服务的义务，但政府不掌握千姿百态、千变万化的民间需求，政府供给的效率较低，这在世界各国、古往今来概莫能外。另外，政府也是经济人，由一个个官员和利益团体构成，即便以“守夜人”的角色供给公共产品，也可能会存在“以权谋私”，特别是环节多、不透明、专业性强的大型公共工程项目，更是如此。因此，只要符合经济效益原则，即PPP项目应比政府自行投资建设交付同样服务，使用更低的成本或获得更大的价值，就应该采取PPP的供应模式。
我国采取PPP模式是债务倒逼的结果
具体到我国来说，公共品供给采取PPP的模式，既是倒逼的结果，也是寻求建立现代市场体系和现代财政制度（也就是现代国家治理能力）的一条可行的路径。事实上，我国地方政府举债也大多用在了公共产品的供给上，但由于国内生产总值（GDP）导向的政绩考核体制，再加上历次大规模公共工程建设，往往发生在应对各种经济危机（如90年代亚洲金融危机、2003年SARS和2008年金融危机等），被“工具化”特征很明显，公共工程上马前的可行性论证、相关规划根据实际需求调整往往被忽视，造成公共产品和服务供给的效率不高，突出的就是2008年“4万亿”期间的公共项目建设。
而且，公共产品传统供给模式造成地方政府债务失控。截至2013年6月份，地方政府负有偿还责任的债务20.7万亿，比2008年前增长50%，负有担保和救助责任的债务也有政府的背书，若出现无法兑付的问题，必然也要由政府来买单。未来，政府债务不仅进入偿债高峰，而且外来人口城镇化、老龄化、公共服务欠账弥补（如地下管网、社保空账、国土整备、环境治理等）等对政府支出形成倒逼。在预算制度改革、地方政府债务去杠杆和紧缩的背景下，亟待降低政府债务，也亟待寻求新的公共产品投资资金。
当前，老百姓之所以对“幸福感”有抱怨，如上学难、看病难、交通拥挤、背负高房价压力、空气质量恶化、环境污染，之所以在收入普遍增长的情况下出现社会焦虑等等，事实上是对公共服务供给不到位的反应。也就是说，政府花了钱但事情办得不好，而且还惹来了一屁股难以偿还的债务，以及贪腐、社会矛盾等负面问题。因此，即便我们为地方政府找到了新的财源如房产税、资源税等，但也无法克服公共服务供给缺陷的问题。
宏观管理的体制机制变革
更值得重视的是，未来我国发展的特征与过去30年完全不同。目前，我国人均GDP已经达到5000美元，在国际上看是中等发达国家，在国内看是“进入小康社会”。从这一阶段向更高收入迈进的过程中，老百姓对于充足的、高质量的、多样化的公共服务和产品的需求与日俱增，就如年年黄金周拥挤，但年年火爆不断。因此，未来将进入“人本”为主的公共产品和服务供给模式，延续“物本”（强调政府投资和建设）为主的公共产品供给模式已经难以为继。
因此，构建国家治理体系，实现治理能力的现代化，就需要顺应“老百姓已经被激活的对美好生活向往”这一无法扭转的趋势。用习近平主席上任之初的讲话来说，就是“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。如果能够满足普通老百姓超常规增长的，甚至成倍增长的公共服务需求，不仅能够化解地方政府的债务，而且能够解决目前民间存在的社会矛盾，从而顺利地跨越中等收入陷阱。
采取PPP的模式，社会资本与国有资本以平等的主体进入公共品供给过程，双方权利义务关系白纸黑字。可行性论证通不过，社会资本就不会进入，项目上马不会盲目；遵循《合同法》的契约关系很透明，地方政府此前借助项目“浑水摸鱼”捞油水难以存在；公共品供应遵循VFM原则，地方政府财政可承受，支出无法控制的局面可改变，地方政府债务问题的解决水到渠成。在现代市场经济国家，都存在国有资本，国有资本和社会资本在“依法治国”的大框架内平等相处、和谐共赢，这是现代国家治理的产权基石。因此，国家高度重视PPP已经超出了PPP本身的内涵。用楼继伟的话来讲，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。
