排水系统雨天溢流控制目标制定和治理路径现状及发展趋势行业研究报告
报告期：2026年。
摘要：排水系统雨天溢流控制正在成为中国城市水环境治理中最具结构性张力的领域之一。这种张力来自一个基本事实：**溢流污染是旱天治理成就的“剩余项”，但它的控制逻辑与旱天治理截然不同**。当污水直排和黑臭水体在多数城市得到有效控制后，溢流污染在剩余入河负荷中的占比急剧上升——某城市湖泊流域治理后，合流制溢流（CSO）占比从治理前的次要位置跃升至97%。上海中心城区泵站放江污染负荷约占入河污染负荷量的60.8%，入河CODCr占86.6%。这些数字意味着，溢流控制不再是“锦上添花”的补充措施，而是决定城市水体能否稳定达标的关键变量。
**政策框架在2026年出现了标志性突破。** 2026年3月1日实施的GB18918-2002修改单首次在国家层面建立了雨季溢流污染的**三级管控策略**：第一级，充分发挥污水处理厂潜力，雨天超量运行30%—50%；第二级，当来水超出污水厂超量能力且降雨量小于本地溢流控制目标时，采用快速净化设施；第三级，当降雨量大于控制目标时，在环境效益充分发挥的前提下允许溢流，优先保障生命财产安全。这一框架的制度含义是深远的：它承认了“零溢流”在经济和技术上不可行，将政策目标从“消除溢流”修正为“在可接受的频率和负荷内管理溢流”，从而为地方制定差异化的控制目标和选择成本有效的技术路线提供了合法性。
**然而，目标制定的方法论远未成熟。** 国际经验呈现出发散的目标谱系：美国EPA通过九项最低控制措施（NMC）和长期控制计划（LTCP）框架，以受纳水体水质为导向，允许各社区在年均溢流频次、体积控制率和污染物总量之间选择；欧盟2024年修订的《城市污水处理指令》（UWWTD）设定了“溢流负荷不超过旱天收集负荷的2%”的**指示性非约束目标**，并强制10万人口当量以上的聚集区制定综合城市废水管理计划；英国以事件持续时间监测（EDM）全覆盖为基础，用公开的溢流次数和时长数据驱动问责和投资，2025年溢流次数较2024年下降35%，但绝对量仍达29.1万次，且下降中相当部分归因于异常干旱的天气；日本则以“未处理放流回数半减”和“夹杂物流出防止”为全国统一底线，通过紧急改善事业在约二十年内完成了集中攻坚。中国的地方标准同样分化：武汉以“年溢流次数”为核心考核指标，分四级控制（1级为年溢流≤6—10次）；云南以“年溢流场次控制率”分8档（60%—95%）管控；重庆则以“溢流污染控制后加权平均排放浓度不高于分流制水平（CODcr约65 mg/L）”为原则。这些指标之间缺乏通约性，使得跨城市的绩效比较和行业基准的建立变得困难。
**技术路径的经济学正在被重新校准。** 调蓄池的建设成本在800—2000元/m³，武汉黄孝河、机场河流域3座调蓄池总库容45万m³，仅工程费用约6.75亿元。但上海F系统的试验揭示了调蓄池的结构性局限：12,500m³调蓄池在15分钟内蓄满，收水范围仅约1200米，“哪怕将调蓄池放大30倍，也不敢保证就一定能实现‘收集全系统内初期雨水’的功能”。分流制改造的片区级投资动辄数亿元，沈阳某老城区30km²合流区翻建为分流制约需12.7亿元，而保留合流制+8万m³调蓄池+截流管改造约5.3亿元，溢流频次从年均45次压至8次。快速净化被定位为“立竿见影”的末端补充，其投资强度约为传统方案的十分之一。镇江以25.85亿元实现CSO削减92.5%，单位成本约0.28亿元/百分点，提供了一个在中等城市量级上“灰色—绿色混合”路径的成本—效果参照点。这些数据共同指向一个判断：**现阶段不存在单一的“最优技术路线”，成本有效的策略是在“存量挖潜（污水厂超量运行+管网调控）—快速净化—调蓄/分流”之间建立与本地降雨特征、管网条件和受纳水体敏感性相匹配的组合**。
**一个容易被忽视但具有根本重要性的结构性变化是：中国合流制占比已低于8%，当前溢流治理的主战场正在从CSO向分流制系统中的雨污混接溢流（SSO）转移。** 调查显示，东部城市23个分流制排水系统中，非法排入雨水管道的污水量占服务范围总污水量的平均比例约26.2%，最高达70%。这意味着“假分流”造成的雨天溢流在负荷贡献上可能超过残余的合流制溢流，而SSO的治理逻辑与CSO有本质不同：它不需要大规模调蓄池或深隧，核心是混接排查、管道修复和末端截流的精细化。将CSO时代的工程思维机械地迁移到SSO场景，可能导致投资的严重错配。
**监测透明化和按效付费正在重塑行业生态。** 英国的EDM全覆盖和实时数据公开制度，使溢流从“不可见的工程问题”转变为“可问责的公共服务绩效问题”，并直接撬动了102亿英镑的溢流设施升级投资和未来五年1040亿英镑的水基础设施投资计划。中国鄂州的管网特许经营项目以40年合作期、“使用者付费+按效付费”模式，将长效管护的责任和收益内部化，为溢流控制的可持续运维提供了制度实验。这些机制的意义在于，它们试图解决溢流治理中最顽固的激励问题：溢流控制的效益是弥散的、滞后的和难以精确计量的，而设施的长效运维恰恰需要稳定的、与绩效挂钩的现金流。
**趋势判断**：第一，控制目标将从单一的“次数”或“浓度”指标向“频率—体积—负荷”的多维框架演进，并与受纳水体的敏感性分级挂钩；第二，技术重心将从“建大池、挖深隧”向“存量挖潜+智能调度+分布式快速净化”迁移，RTC和模型预测控制的研究表明CSO体积可削减18%—25%；第三，SSO的混接治理和管网修复将成为比CSO调蓄更大的增量市场，但其项目形态更分散、更依赖制度化的长效管护机制；第四，监测、数据和公开披露将从“合规附属品”上升为治理体系的基础设施；第五，气候变暖导致的设计暴雨公式失效和溢流频率上升，将对现行以历史降雨统计为基础的目标制定方法构成系统性挑战。
第一章 研究背景与分析框架
1.1 溢流污染为何成为“剩余难题”
中国城市水环境治理在过去十年经历了深刻的范式转换。黑臭水体整治、污水处理提质增效、管网普查与修复的大规模推进，使旱天污水直排和点源污染在多数城市得到了实质性控制。但雨季溢流污染的性质不同：它不是某一个排污口的恒定排放，而是**在降雨这一随机事件驱动下、通过分散的溢流口在短时间内集中释放的高浓度污染负荷**。据研究，溢流污染排放的废水量虽仅占全年废水排放总量的8%—10%，但其污染负荷在短时间内可呈数量级增长，合流制溢流在常规水质污染中的负荷贡献率通常可高达50%以上。当旱天负荷被削减后，溢流这一“脉冲式”来源在剩余负荷中的占比自然上升，成为水体水质波动和黑臭反弹的首要原因。
这一“剩余难题”的治理逻辑与旱天治理有三重根本差异。**第一，控制目标的选择本身就是一种价值判断。** 旱天污水处理的目标是明确的（达到排放标准），而溢流控制的目标必须在“溢流频率”“溢流体积”“污染物负荷”“受纳水体敏感度”和“经济可承受性”之间做出权衡。选择“年溢流≤10次”还是“溢流负荷不超过旱天负荷的2%”，意味着完全不同的投资规模、工程组合和可接受的环境风险。**第二，技术措施的边际效益结构不同。** 旱天治理中，管网和污水厂的投入与污染削减大致呈线性关系；溢流控制中，从“高频溢流”压缩到“中频”可能相对经济，但从“中频”压缩到“极低频”的边际成本急剧上升，而边际环境收益可能很小（因为最敏感的受纳水体状况可能已经由其他因素决定）。**第三，效果的可观测性和可归因性差。** 溢流是间歇性的、空间分散的，其环境影响取决于受纳水体的稀释能力、温度、光照和生态状态。将水质改善或恶化归因于溢流控制措施，在方法论上远难于归因于污水厂提标。
这三个差异决定了本报告的分析不能停留在技术清单的罗列上。核心任务是：**理解不同目标制定逻辑背后的制度假设，评估不同治理路径在真实约束下的成本有效性，并识别市场结构正在发生的变化**。
1.2 分析框架与章节逻辑
报告以“目标—路径—经济—制度—趋势”为骨架展开。
**第二章**考察中国溢流污染的结构性特征，重点辨析CSO与SSO的负荷贡献和治理逻辑差异。这一辨析是后续所有讨论的前提，因为误判主战场将导致系统性的投资错配。
**第三章**系统比较中国控制目标制定的现状，包括国家层面三级管控框架的形成、地方标准的四种典型口径（年溢流次数、场次控制率、浓度当量、截流倍数），以及目标指标之间缺乏通约性所导致的绩效比较困难。
**第四章**梳理治理路径的技术谱系，从源头减排、管渠调控、截流、调蓄、快速净化到深隧，分析各路径的适用条件、效果边界和组合逻辑。
**第五章**进行经济性分析，以可获得的成本数据为基础，比较调蓄池、分流制改造、快速净化+存量挖潜三条路线的投资强度和成本有效性，并讨论运维成本的“长期负债”属性。
**第六章**考察国际经验，覆盖美国、欧盟、英国、日本和德国的制度设计，提炼可迁移和不可迁移的要素。
**第七章**分析市场结构与商业模式，包括参与主体、投融资机制、按效付费和特许经营在溢流控制领域的适用性，以及监测和数据服务市场的兴起。
**第八章**讨论气候变化对溢流控制的系统性冲击，以及由此产生的目标制定方法论危机。
**第九章**给出趋势研判和结论。
1.3 数据口径与核心局限
本报告面临的首要数据约束是：**溢流污染没有全国性的系统统计**。溢流口数量、溢流事件频率、溢流体积和负荷，在大多数城市尚未建立完整的监测和报告体系。报告引用的负荷占比数据来自特定城市或特定流域的研究（上海、某湖泊流域、巢湖支流等），不能简单外推为全国平均值。成本数据来自公开的项目概算、学术文献和行业分析，不同来源的口径（是否含征地、是否含运维、是否含间接费用）不完全可比。国际比较中的制度数据（如欧盟2%目标、英国EDM统计）来自官方文件和学术分析，但其制度环境与中国存在根本差异，比较的目的是提取逻辑而非移植指标。
一个需要特别说明的判断是：**本报告不试图给出一个“中国溢流治理市场规模”的精确数字。** 这一数字的可靠性取决于两个未知量——各城市实际需要控制的溢流口数量和负荷，以及地方财政在多重约束下愿意分配给溢流控制的预算份额——两者都无法从公开信息中可靠推导。报告将通过对技术路线成本结构的分析和对制度激励的讨论，为读者提供自行估算的框架。
第二章 溢流污染的结构性特征：CSO与SSO的辨析
2.1 一个被广泛误判的主战场
中国排水系统的主流叙事长期以“合流制溢流（CSO）”为核心。这一叙事有其历史合理性：老城区普遍采用合流制，雨天混合污水直排是黑臭反弹的直观原因。但这一叙事在当下已经滞后于结构变化。中国人民大学教授王洪臣明确指出，我国在城镇化进程中较早确立了以分流制为目标的建设方针，**当前合流制占比已低于8%**，因此“当前治理的主战场并非CSOs，而是分流制系统中的分流制溢流污染（SSOs）”。
这一判断的政策含义是深远的。如果主战场是SSO，那么以调蓄池和深隧为核心的CSO工程范式就不应成为资源配置的中心。SSO的成因是**雨污管道错接混接、管道破损和“假分流”** ：新城区理论上没有CSO，但实际中雨污混接和管道破损导致15%—25%的雨水管中混入了污水。东部城市23个分流制排水系统的调查显示，非法排入雨水管道的污水量占服务范围总污水量的平均比例约26.2%，最高达70%。上海中心城区50%以上的分流制泵站存在雨污混接现象。这些混接的污水在旱天进入雨水管，最终在雨天随径流一起溢流排河，其污染负荷可能超过残余的合流制溢流。
但CSO与SSO并非互斥的两种问题，它们在**城市尺度上叠加**。一个城市可能同时存在：老城区残余的合流制系统产生CSO，新城区分流制系统的混接产生SSO，以及合流制与分流制交界处的管网水力联系导致的交叉污染。溢流治理的选型必须基于对**本地溢流负荷来源的解析**，而非基于“合流制占比”这一单一指标。上海泵站放江的案例说明了这种复杂性：放江水量可达服务区理论径流量的近7倍，说明地下水入渗、管道沉积物和混接污水的贡献可能超过降雨径流本身。
2.2 CSO的负荷特征与控制逻辑
CSO的污染负荷由三个部分组成：**旱天污水**（在合流管中与雨水混合）、**管道沉积物**（旱天沉积、雨天冲刷）和**地表径流污染物**（初期冲刷）。三者的相对贡献取决于管网条件、降雨特征和旱天污水量。管道沉积物在降雨期间的污染贡献率可达TN 20.9%—44.6%、TP 35.76%—47.3%、COD 46.2%—48.8%，说明**沉积物管理是CSO控制中一个被低估的环节**。这也解释了为什么单纯的调蓄池在缺乏管网清淤和调度的情况下效果不佳：蓄入的是被沉积物和入渗水“稀释”或“加浓”的混合液，而非设计预期的初期高浓度径流。
CSO控制的核心工程逻辑是**增加系统的“缓冲容量”** ：通过截流（提高截流倍数，将更多混合水送入污水厂）、调蓄（将高峰流量暂存，雨后处理）和处理（快速净化或一级强化处理）来削减溢流的发生频率和负荷。这三者之间存在替代和互补关系。截流倍数的提高受限于污水厂的处理能力和管网的水力容量；调蓄池的容积受限于地下空间和征地；快速净化受限于出水标准和运维复杂性。一个在文献中反复出现的发现是：截流倍数从1提高到5，雨水截留率仅从35%—50%升至60%—80%，污染物负荷截留率从26%升至53%，边际效益递减明显，而干管设计流量的增幅比例大于管径增幅的比例。这意味着**单纯追求高截流倍数在经济上是不明智的**，需要与调蓄和处理设施形成组合。
2.3 SSO的负荷特征与治理逻辑
SSO的治理逻辑与CSO有本质区别。SSO的核心问题不是“容量不足”，而是**污染源（混接污水）进入了错误的管道**。因此，其首要措施是**混接排查与修复**，而非调蓄或处理。在混接无法在短期内全面消除的现实下，末端截流（将雨水管中的混接污水截流至污水厂）是一种过渡性措施，但它会产生与CSO相似的溢流问题：降雨时一旦雨污混合水量超过截流和处理能力，溢流仍然发生。
SSO治理的经济学与CSO不同。混接改造的成本主要是**排查成本和施工成本**，而非大型构筑物投资。其效果在很大程度上取决于排查的覆盖率和修复的彻底性。这意味着SSO市场的特征更接近“ distributed services ”（分布式服务），而非“lumpy infrastructure”（块状基础设施）。具备管道检测、非开挖修复和智慧排查能力的企业在这一赛道中具有结构性优势，而大型工程承包商在SSO项目中的角色可能更多是片区打包和总承包管理。SSO治理的另一个特征是**效果的渐进性**：每消除一处混接，溢流负荷就减少一部分，但只有当混接率降到很低水平时，溢流频率才会出现显著下降。这与CSO“建一个大池子可能立即消除大部分溢流”的体验不同，对绩效评价的耐心和精细化提出了更高要求。
2.4 结构性判断的含义
综合CSO和SSO的分析，可以得出三个对治理路径选择具有指导意义的判断。**第一，溢流治理不能以“合流制占比”作为规划的主要依据**，而应基于本地溢流负荷的来源解析，识别CSO和SSO的相对贡献，并据此配置资源。**第二，SSO的治理在大多数中国城市应被置于优先位置**，因为其成因（混接）是可控的、治理措施的成本相对较低、且效果直接。**第三，CSO的工程措施（调蓄、深隧）应被 reserved 给那些合流制系统仍然保留、且受纳水体敏感性高、其他措施无法满足控制目标的特定区域**，而非作为普适性的解决方案。这一判断与本报告第五章的经济性分析结论是一致的：存量挖潜和快速净化的成本有效性在现阶段优于大规模调蓄和分流制改造。
第三章 控制目标制定的现状与内在张力
3.1 国家框架：三级管控的确立及其制度含义
2026年GB18918-2002修改单的核心贡献，不是设定了一个统一的溢流控制标准，而是建立了一个**分级的、承认约束的管理框架**。这一框架的逻辑可以概括为“能处理的处理、能净化的净化、超出能力的允许溢流但必须保障安全”。
第一级要求充分发挥污水厂潜力，雨天超量运行30%—50%，尾水仍需达标排放（如一级A）。生态环境部在答记者问中明确指出，部分建设运行水平较高的污水厂“雨天可多处理30%—50%的来水”。第二级允许在降雨量小于本地溢流控制目标时采用快速净化设施，并达到相应的出水标准。第三级在降雨量大于控制目标时，允许溢流以保障生命财产安全，同时避免将“正常”溢流误判为直排。
这一框架的制度含义有三层。**第一，它将“溢流控制目标”的设定权下放给了地方**，由地方生态环境部门商城镇排水主管部门确定。这承认了中国降雨特征、管网条件和受纳水体敏感性的巨大空间差异，但也带来了目标设定能力的不均衡问题：并非所有地方都具备制定科学目标所需的数据、模型和技术能力。**第二，它确立了一个隐含的优先级**：存量设施潜力的挖掘排在新建工程之前。这与第五章的经济性结论一致，但它在实践中可能面临“超量运行”的合规风险和技术障碍（污水厂的水力容量、生化系统的稳定性、消毒效果等）。**第三，“允许溢流”的合法性在基层执行中可能被误读**。如何区分“环境效益充分发挥后的允许溢流”与“管理不善导致的直排”，需要监测证据和监管能力的支撑，否则这一条款可能在实践中成为不作为的借口。
3.2 地方标准的四种口径
在国家框架之下，地方标准呈现出显著的多样性，大致可归纳为四种目标口径。
**口径一：年溢流次数。** 武汉的《城市排水系统溢流污染控制技术规程》（DB4201/T 666—2022）首次将“年溢流次数”作为核心量化考核指标，分为四个控制级别（1级为年溢流≤6—10次），并建立了“设计截流倍数”与“设计截流前调蓄量”的组合参数设计体系。年溢流次数的优势是直观、易考核、与公众感知（“一年溢流几次”）直接对应；其局限是它只度量频率，不度量每次溢流的体积和浓度，因此可能激励“少次多量”的溢流模式，而非真正的最小化环境负荷。此外，溢流次数的统计依赖于降雨事件的划分规则（如“间隔2小时以内合记为1次独立溢流事件”），不同规则下的可比性有限。
**口径二：年溢流场次控制率。** 云南（昆明）的《城镇排水系统溢流污染控制技术指南》（DB5301/T 91—2023）将控制区划分为合流制、山洪冲击、雨污混流和分流制改造四类，核心控制指标为“年溢流场次控制率”，分8档（60%—95%）管控，并明确了不同控制率对应的最大降雨强度、日降雨量及年均溢流频次。场次控制率的优势是它将控制目标与**降雨场的统计分布**挂钩，使目标具有概率含义（“控制多少比例的降雨场次不产生溢流”），比单纯的“次数”更具工程可操作性。其局限是它同样不直接反映负荷，且“场次”的划分和“溢流”的判定标准需要精细的监测支撑。
**口径三：浓度当量。** 重庆的征求意见稿以“溢流污染控制后，雨污水加权平均排放浓度（以CODcr计）不高于该区域采用分流制时的水平”为原则，Cf值可取65 mg/L，并规定调蓄雨污混合液就地处理的排放限值CODcr≤70 mg/L，截流倍数宜为3—4倍。浓度当量的优势是它直接与受纳水体的水质影响挂钩，且与现行排放标准的语言兼容；其局限是“加权平均”的计算方法（如何加权、在什么时间尺度上平均）可能掩盖溢流事件的峰值冲击，而峰值恰恰是生态影响最大的部分。
**口径四：截流倍数。** 这是最传统的设计参数，GB50014—2021推荐的截流倍数n₀为2—5。截流倍数本质上是一个**设计参数而非绩效指标**：它规定了旱天污水量多少倍的混合水被截流，但不规定溢流发生的频率或负荷。在SSO成为主战场的背景下，截流倍数的局限性更加明显，因为SSO的截流对象是混接污水而非合流混合水，其合理取值取决于混接率和降雨特征，而非一个统一的推荐范围。
3.3 目标指标的通约性危机
四种口径并存带来的核心问题是**绩效的通约性缺失**。一个城市报告“年溢流10次”，另一个城市报告“场次控制率85%”，第三个城市报告“溢流COD当量65 mg/L”，这三者之间无法直接比较，也无法判断哪一个城市的控制水平更高或治理投入更有效率。这种通约性的缺失，使得行业层面的基准建立、最佳实践识别和投资效率评估变得困难。
更深层的问题是，**没有任何单一指标能够完整刻画溢流的环境影响**。溢流的环境效应取决于负荷（浓度×体积）、受纳水体的稀释和自净能力、以及发生的时间（水温、光照、生态敏感期）。一个年溢流20次但每次体积很小、发生在水量充沛的河流上的排放口，其环境影响可能小于一个年溢流5次但每次释放高浓度混合污水、发生在封闭湖泊或水源保护区附近的排放口。因此，一个成熟的目体系需要在**排放口层面**（而非城市平均层面）建立“频率—体积—负荷”的多维描述，并与受纳水体的敏感性分级挂钩。欧盟UWWTD的2%负荷目标之所以采用“指示性非约束”的形式，正是因为负荷指标虽然科学上合理，但在操作上需要大量的监测和建模投入，且不同水体的“可接受负荷”差异很大，难以设定统一的约束值。
3.4 目标制定的方法论缺口
中国当前目标制定的一个关键缺口是**降雨统计基础与设计标准之间的脱节**。溢流控制目标通常以“设计降雨量（毫米）”或“年溢流次数”表达，但其背后的降雨统计依赖于历史降雨序列。在气候变暖导致极端降水频率和强度增加的背景下，基于历史序列的设计暴雨强度公式可能已经无法满足未来的设计使用要求。武汉的研究表明，2年、3年、4年和5年重现期的设计降雨增幅显著大于10年和20年重现期，这意味着**低重现期降雨（正是溢流控制的主要目标区间）对气候变化更为敏感**。如果目标制定仍然基于平稳性假设下的历史降雨统计，那么今天设定的“年溢流10次”在未来十年可能对应实际更频繁的溢流，目标将在无声中失效。
另一个方法论缺口是**模型工具的透明度和标准化不足**。溢流控制目标的设计需要降雨—径流—管网水力—污染负荷的耦合模型，而中国大多数城市缺乏经过率定和验证的本地模型。模型的参数不确定性（管道粗糙度、沉积物输移、入渗量）可能远大于不同技术路线之间的理论差异。这意味着，基于未经验证的模型做出的目标设定和方案比选，其精确性可能是一种幻觉。优先投资于**监测网络和模型率定**，而非直接跳到工程方案，可能是更理性的资源配置顺序。
第四章 治理路径的技术谱系与组合逻辑
4.1 源头减排：海绵城市与“减量”的边界
源头减排（海绵城市、绿色基础设施）在溢流控制中的角色需要被精确界定。它的核心功能是**削减进入管网的雨水径流量和初期污染负荷**，从而降低溢流发生的概率和强度。在CSO场景中，源头减排可以减少合流管的雨水入流量，等效于增加了截流和调蓄的“余量”。在SSO场景中，源头减排可以减少雨水管的径流量，从而降低混接污水被冲刷溢流的频率。
但源头减排的局限性同样明确。**它对高频率、小降雨事件的效果较好，对大降雨事件的峰值削减有限**。溢流控制的目标区间通常涵盖从“一年几遇”到“一年十几次”的降雨事件，其中较大事件的径流量主要由不透水面面积和土壤饱和状态决定，绿色基础设施的渗透和滞蓄容量在其面前可能是杯水车薪。海绵城市的投资量级在百亿级（以城市为单位），而其对CSO的边际贡献在大型降雨事件中可能很小。因此，源头减排的合理定位是**溢流控制的“基础层”** ，它应被纳入城市规划和新区建设标准，但不应被期待为溢流问题的独立解决方案。将海绵城市投资作为溢流控制的主要“成效”来论证，可能导致成本—效果分析的失真。
4.2 管渠调控与存量挖潜：被低估的“第一级”
GB18918修改单将“充分发挥污水厂潜力”列在第一级，这一制度信号与技术经济分析是一致的。存量挖潜包括三个层面：**污水厂超量运行**（通过工艺调控和水力优化，在处理能力上限之上多处理30%—50%）、**管网调度**（通过闸门、泵站和智能分流井的实时调控，将混合水导向有剩余容量的处理设施或调蓄空间）、以及**管道沉积物管理**（清淤以减少雨天冲刷污染）。
污水厂超量运行的技术可行性取决于工艺类型和出水标准。对于有深度处理（过滤、消毒）的污水厂，超量运行的水力负荷可能超过滤池和消毒单元的设计能力，导致出水水质下降。因此，“超量30%—50%且尾水达标”需要具体的工艺评估，而非普遍适用的承诺。管网调度的潜力则取决于系统的互联互通程度和实时控制能力。RTC和模型预测控制的研究显示，通过优化管网和污水厂的联合调度，CSO体积可削减18%—25%，洪水体积可削减82.5%。这些数字来自特定的模拟或试验条件，不应被直接外推为通用绩效，但它们说明**调度优化的边际收益可能是显著的，且投资强度远低于新建调蓄设施**。
存量挖潜的深层障碍不是技术，而是**制度激励**。污水厂超量运行的能耗和药剂成本由运营者承担，而溢流削减的效益是外部的；管网调度的跨部门协调（排水、污水、水利）成本高；管道清淤的投入在旱天看不见成效，容易被预算削减。鄂州的按效付费特许经营模式之所以值得关注，正是因为它试图通过合同结构将“系统绩效”而非“单项设施运行”作为付费依据，从而内部化这些外部性。
4.3 调蓄：有用但有限的“中间层”
调蓄池是CSO控制中最广泛采用的工程措施，其成本区间为800—2000元/m³，武汉45万m³库容的工程费用约6.75亿元。调蓄池的功能是在降雨高峰时将超出处理能力的混合水暂存，雨后送至污水厂处理，从而削减溢流频率和体积。
但调蓄池的效能受到三重结构性限制，上海F系统的试验提供了最清晰的揭示。**收水范围有限**：12,500m³调蓄池的收水范围仅约1200米，6.82km²服务面积的大部分径流到不了调蓄池。**雨型的随机性**：调蓄池在15分钟内蓄满，此后所有溢流直排，意味着它对长历时、低强度降雨可能有效，但对短历时、高强度降雨几乎无效。**蓄入的不一定是最脏的水**：管道沉积物和地下水入渗占用了有效容积，稀释了调蓄池对真正高浓度初期径流的捕获效率。这些限制的普遍含义是：**调蓄池的效能高度依赖于管网条件（清淤、入渗控制、收水范围优化）和调度策略（雨前腾库、智慧调度）** 。武汉3座CSO调蓄池在2026年4月暴雨中累计处理溢流污水76.5万m³，但其关键前提正是“智慧调度+雨前腾库”。没有这些配套，调蓄池的表现可能更接近上海F系统试验的结果。
调蓄池的运维成本是一个容易被低估的“长期负债”。迁安市滨湖东路调蓄池每立方米清淤442元/次，每年两次清淤加检修；调蓄池建于地下，征地难、运维难、升级也难。这意味着调蓄池的全生命周期成本远高于建设成本，而中国现行的项目评估和预算制度往往对运维成本的考虑不足。
4.4 快速净化：末端处理的“立竿见影”与经济性
快速净化（高速过滤、磁混凝、加药沉淀等）被定位为溢流控制的“末端补充”，其核心优势是**投资强度低、建设周期短、对SS和TP的去除效果直接**。行业分析指出，快速净化被认为是削减污染物总量“立竿见影”的经济有效措施，其投资强度约为传统方案（调蓄+分流）的十分之一。GB18918修改单第二级明确允许在特定条件下采用快速净化设施，并达到相应的出水标准，为这一技术路线提供了制度合法性。
快速净化的局限性在于：它处理的是已经进入管网并到达溢流口的混合水，因此其效果受制于溢流的水质和水量；它对溶解性污染物（如氨氮、溶解性COD）的去除能力有限，主要针对SS、TP和颗粒态有机物；它的运维需要持续的药剂供应和污泥处理，在分散的溢流口部署大量快速净化设施可能带来可观的运维复杂性和成本。因此，快速净化的合理定位是**在调蓄和分流措施无法覆盖或成本过高的排放口，作为“负荷削减的最后一公里”** ，而非替代源头和过程控制。
4.5 深隧：高成本、长周期、特定场景的工具
深层调蓄隧道是溢流控制中投资强度最高的工具。上海苏州河段深层排水调蓄管道系统规划主隧长15.3公里、管径8—10米、埋深40—60米，工程总费用估算约348.6亿元，试验段概算21.855亿元。广州东濠涌深隧试验段全长1.77公里，试验段造价约7亿元，而据测算，东濠涌流域实施雨污分流的投资约为16.13亿元，深隧方案的投资反而更低。芝加哥TARP系统隧道总长约176公里，埋深45—106米，总调蓄能力约6600万m³（另有资料显示870万m³），1975年开工建设，2006年建成。
深隧的经济逻辑不是“比调蓄池便宜”，而是**在高密度、高资产暴露的城市核心区，地下深部空间是唯一可用的调蓄空间**。当地面征地成本极高、地下浅层空间已被地铁和管线占用、且受纳水体（如苏州河、黄浦江）的敏感性要求大幅度削减溢流时，深隧的战略合理性才能成立。将深隧作为普适性方案推广，在大多数城市是不经济的。深隧的另一个特征是**长周期和不可逆性**：从规划到建成往往跨越十年以上，投资决策一旦做出，技术路线就被锁定，难以根据新的认识（如SSO治理的优先性）进行调整。因此，深隧应被 reserved 给那些经过系统论证、确认其他方案无法满足控制目标的特定流域。
4.6 组合逻辑：从“选路线”到“配比例”
技术谱系分析的核心结论是：**不存在单一的“最优路线”，有效的策略是根据本地条件配置措施的“组合比例”** 。一个合理的配置逻辑是：
**第一层（优先）** ：SSO混接排查与修复 + 存量污水厂超量运行 + 管网清淤与智能调度。这一层的投资强度最低，效果直接，应作为所有城市的起点。**第二层（补充）** ：在溢流负荷仍然显著的排放口，部署快速净化设施或小型调蓄池，以较低的增量投资削减剩余负荷。**第三层（选择性）** ：在合流制系统仍然保留、受纳水体高度敏感、且前两层措施无法满足目标的特定区域，考虑分流制改造或深隧/大型调蓄。**贯穿层**：监测网络和模型工具，用于解析负荷来源、评估措施效果和动态调整组合比例。
镇江的案例提供了一个组合逻辑的实证参照：以25.85亿元实现CSO削减92.5%，单位成本约0.28亿元/百分点，其路径被描述为“灰色—绿色混合”。这一成本—效果点介于“纯快速净化”（低投资、中等削减）和“纯分流制改造”（高投资、高削减）之间，说明混合策略在中等城市量级上可能是成本有效的。但镇江的具体组合比例和边界条件需要详细拆解，不能简单复制。
第五章 经济性分析：三条路线的成本—效果比较
5.1 调蓄池：中等投资、条件依赖、运维负担
调蓄池的单位建设成本在800—2000元/m³，取中值1500元/m³估算，一座10万m³调蓄池的工程费用约1.5亿元。其溢流削减效果高度依赖于服务面积的管网条件、调蓄池的收水范围和调度策略。在理想条件下（管网清淤到位、雨前腾空、收水范围覆盖主要溢流口），调蓄池可以显著削减中小降雨事件的溢流；在不利条件下（沉积物占用容积、收水范围有限、无智能调度），其有效容积可能远低于设计值，效果大打折扣。运维成本（清淤、检修、设备维护）是持续性的，迁安案例的清淤成本442元/m³/次提示，一座10万m³调蓄池的年运维成本可能在数百万元量级。
5.2 分流制改造：高投资、效果最好、实施条件苛刻
分流制改造在污染物削减方面效果最好，但其投资量级远高于其他方案。沈阳30km²老合流区翻建为分流制约需12.7亿元，湘潭大埠桥片区3.16亿元，化州城区21条主次干道1.86亿元。分流制改造的“效果最好”有一个关键前提：**改造必须是彻底的**。如果改造后仍然存在混接、错接和管道破损，那么“分流制”只是名义上的，SSO问题依然存在。而彻底改造的难度在于：它不仅涉及道路开挖和管道铺设，还涉及**建筑排水立管的改造**（这是混接的主要来源之一），后者需要进入私有产权空间，协调成本极高。因此，分流制改造的实际效果往往低于理论效果，其成本—效果比在已建成的高密度城区可能并不优于“合流制+调蓄+处理”的组合。
5.3 快速净化+存量挖潜：低投资、快速见效、适合作为起点
快速净化的投资强度约为传统方案的十分之一。以一个中等城市为例，如果调蓄+分流的方案需要数十亿元，快速净化+存量挖潜可能在数亿元量级实现相当比例的负荷削减。其优势不仅是投资低，还有**部署速度快**（模块化设备，建设周期短）和**效果可测量**（出水SS、TP可直接监测）。其局限是运维的分散性和药剂/污泥处理的持续性成本，以及对溶解性污染物去除能力有限。快速净化最适合的场景是：溢流负荷已经通过SSO治理和存量挖潜大幅削减，剩余溢流集中在少数排放口，且受纳水体对SS和TP敏感（如湖泊、封闭河道）。
5.4 成本—效果的综合判断与“投资顺序”含义
将三条路线的成本—效果数据并置，可以得出一个对资源配置具有直接含义的判断：**现阶段成本最优的方案是“存量挖潜为主、快速净化补位、调蓄和分流选择性使用”** 。这一判断与GB18918修改单的三级管控策略在方向上一致，但政策框架并未明确给出“投资顺序”的经济学依据。地方在实践中面临的诱惑是：调蓄池和深隧是“可见的政绩工程”，容易获得专项债和关注；存量挖潜和SSO混接治理是“看不见的地下工作”，难以在短期内展示成果。这种激励错配可能导致资金流向成本有效性较低的工程，而真正边际效益最高的环节得不到足够资源。
镇江的单位成本（0.28亿元/百分点）提供了一个有用的基准，但它不应被当作“行业平均”。不同城市的降雨特征、管网条件、受纳水体敏感性和既有设施水平差异巨大，成本—效果曲线可能相差数倍。理性的规划过程应该是：**先用监测和模型解析本地溢流负荷的来源和时空分布，再对候选措施组合进行全生命周期成本—效果比较，最后根据受纳水体的敏感性确定控制目标**，而不是先定目标、再选技术、最后算账。
第六章 国际经验与制度镜鉴
6.1 美国：以受纳水体水质为导向的弹性框架
美国EPA 1994年的CSO控制政策建立了**两阶段框架**：第一阶段要求实施九项最低控制措施（NMC），包括管网和CSO设施的正常运行与维护、最大限度利用收集系统进行储存、审查和修改预处理要求、最大化送往污水处理厂的流量、禁止旱天CSO、控制固体和漂浮物、污染预防、公众通知和监测。第二阶段要求制定长期控制计划（LTCP），其九项最低要素包括系统表征、监测和建模、公众参与、敏感区域考虑、替代方案评估、成本/性能考虑、运营计划、最大化污水处理厂处理量，以及受纳水体水质标准的达标论证。
美国框架的核心特征是**弹性**：它不设定全国统一的溢流次数或负荷标准，而是要求各社区根据受纳水体的水质目标，在NMC的基础上制定成本有效的LTCP。这一框架的优势是适应性强，允许社区根据本地条件和支付能力选择控制水平；其劣势是**执行的不均衡和长期的诉讼驱动**。一些社区在NMC阶段停留多年，LTCP的制定和实施被拖延，导致溢流问题长期得不到实质性解决。美国经验对中国的启示不在于其具体的NMC清单，而在于**将“受纳水体水质”作为目标设定的最终锚点**，以及**将公众通知和监测作为最低要求的一部分**——这两点在中国现行框架中仍然薄弱。
6.2 欧盟：2%负荷目标的雄心与软化
2024年修订的UWWTD（Directive (EU) 2024/3019）在溢流控制上采取了一个在环境雄心与政治可行性之间精心平衡的立场。它设定了“溢流负荷不超过旱天收集城市废水负荷的2%”的目标，但明确将其定性为**指示性非约束目标（indicative non-binding objective）** 。同时，它要求10万人口当量以上的聚集区制定**综合城市废水管理计划**，将溢流控制纳入更广泛的流域和城市水管理框架，并新增了公开数据义务（Article 24）和微污染物去除的第四级处理要求。
2%目标的制度智慧在于：它提供了一个**科学上可辩护的、跨城市可比较的负荷基准**，但通过“指示性非约束”的定性，避免了为所有成员国设定一个统一的、可能在经济上不可行的合规期限。这与美国框架的弹性有相似之处，但2%的量化锚点为政策讨论和公众监督提供了一个共同的参照系。中国的目标体系目前缺乏这样一个**跨城市可比较的负荷锚点**：年溢流次数和场次控制率在不同降雨特征的城市之间不可比，浓度当量不反映体积，截流倍数不反映绩效。探索一个适合中国国情的“负荷当量”指标——例如“溢流COD负荷占旱天入河COD负荷的比例”——可能是提升目标通约性的一个方向。
6.3 英国：监测透明化作为治理基础设施
英国的经验是本次比较中最具“制度创新”意义的案例。其核心不是设定了某个溢流标准，而是建立了**事件持续时间监测（EDM）的全覆盖和公开披露制度**。截至2025年，英格兰所有暴雨溢流设施都安装了EDM，提供了“迄今为止最全面的国家层面现状”。2025年的数据显示，溢流次数较2024年下降35%，总时长下降48%，设施平均溢流次数从31.8次降至20.5次。但报告同时坦承，这一改善在很大程度上归因于2024年多雨之后2025年异常干燥的天气条件。
EDM制度的真正价值不在于年度数字的升降，而在于它**将溢流从一个“工程运维的内部事项”转变为“可公开问责的公共服务绩效”** 。EDM分析已经撬动了102亿英镑的溢流设施升级投资，并嵌入未来五年1040亿英镑的水基础设施投资计划。水公司被要求发布排水和废水管理计划（DWMPs），说明服务水平、环境绩效和韧性选择及其对客户成本的影响。2025年起，水公司还通过API向第三方提供实时EDM数据，使公众和研究者能够实时了解溢流状态。
英国经验对中国的启示是：**监测和公开披露本身就是一种治理工具**，其效力可能超过一个设计不佳的工程标准。当溢流次数和时长被系统地测量、公开并与投资决策挂钩时，管理者、投资者和公众之间的信息不对称被显著压缩，问责的压力会自发地推动改进。中国当前在溢流监测方面的短板——溢流口数量不清、事件记录不完整、数据不公开——是目标制定和绩效评价诸多困难的根源之一。
6.4 日本：全国统一底线与集中攻坚
日本的合流式下水道紧急改善事业提供了一个“底线公平”的范本。2002年创立的事业设定了三个全国统一的目标：**未处理放流回数半减**（所有雨水吐口）、**夹杂物流出防止**、以及**放流水质达到与分流制同等的水平**（BOD 20 mg/L等）。事业期限原则上到平成25年度（2013年度），处理区域面积较大的可延至平成35年度（2023年度）。截至令和5年度（2023年度），所有城市均完成了对策，所有雨水吐口均实施了夹杂物防止措施，放流水质达到了一定水平。
日本经验的核心特征是**以“减半”而非“绝对标准”作为目标**。这一设计的务实性在于：它承认不同城市的起点差异，将目标定义为“相对改善”而非“绝对达标”，从而避免了为所有城市设定一个统一的、可能对某些城市不可行的终点。同时，全国统一的底线（夹杂物防止、放流水质）确保了基本的公共卫生和环境安全，不因地方财政能力而分化。日本的经验也揭示了这种“运动式集中攻坚”的局限：紧急改善事业结束后，进一步的改善需要新的制度动力，而“减半”目标的达成可能产生“任务已完成”的政治满足感，延缓了对更深层问题（如SSO混接、气候变化影响）的回应。
6.5 德国：工程标准传统与合流制的“合法存在”
德国的溢流控制嵌入在其悠久的排水工程标准传统中。ATV-A 128（1992年）是合流制系统中雨水溢流设施设计和 sizing 的核心技术规则，其关键参数是**临界降雨强度（r_krit）** ，用于判断何时允许溢流以及需要多大的调蓄/处理能力。巴伐利亚州的环境资料显示，在评估混合水排放时，将r_krit从ATV-A 128的15 L/(s·ha)提高到30 L/(s·ha)可以减少进入水体的污染负荷。德国的规制框架以**排放导向**为主（基于COD负荷的许可），部分联邦州辅以受纳水体敏感性标准。
德国经验的一个值得注意之处是：**合流制在德国被视为一种合法的、在特定条件下环境可接受的排水系统形式**，而非必须被淘汰的“落后”系统。这与德国排水工程界对“合流制的污染负荷在受纳水体可承受范围内”的技术判断有关，也与分流制系统自身的问题（混接、初期雨水污染）被充分认识有关。这一立场对中国的启示是：**“合流制 vs 分流制”的二元对立是一个伪命题**。真正的问题不是系统的名义类型，而是它在特定降雨和受纳水体条件下是否能够将污染负荷控制在可接受水平。将“雨污分流率”作为核心政绩指标，可能导致对SSO问题和合流制系统优化潜力的忽视。
6.6 可迁移性的审慎评估
国际经验的比较必须避免“指标移植”的陷阱。欧盟的2%负荷目标建立在其成员国普遍具备较高监测能力和建模能力的基础上；英国的EDM制度依赖于私有化水公司的监管框架和信息公开传统；日本的“减半”目标是在其特定的财政和行政动员体系下实现的；美国的LTCP框架则与联邦—州—地方的分权结构和诉讼文化紧密相关。中国可迁移的不是这些具体的指标或组织形式，而是若干**制度原则**：**以受纳水体水质为最终锚点**（而非以工程量为目标）、**建立跨城市可比较的负荷基准**（哪怕是指示性的）、**将监测和公开作为治理的基础设施**、以及**在承认约束的前提下设定差异化的、可动态调整的目标**。
第七章 市场结构、商业模式与投融资
7.1 参与主体与竞争格局
溢流控制相关市场的参与者可以大致分为五类。**第一类是大型央企和省级环保/水务平台**（长江生态环保集团、中国能建等），它们在“厂网河湖一体化”打包项目中占据主导，优势是资金成本、政府关系和全产业链整合能力。六安市城区水环境综合治理一期PPP项目总投资46.58亿元，是这类模式的典型。**第二类是专业技术装备企业**，聚焦快速净化一体机、智能分流井、调蓄池冲洗设备、RTC调度系统等细分产品。这一赛道技术壁垒较高，但市场容量受项目释放节奏和标准化程度约束。**第三类是管网检测与非开挖修复企业**，它们是SSO治理主战场的直接受益者，需求分散但持续性强。**第四类是设计咨询和模型服务企业**，提供溢流负荷解析、目标制定、方案比选和绩效评估服务，其增长取决于地方对精细化规划的需求是否从“可选项”变为“必选项”。**第五类是监测设备与数据服务企业**，受益于EDM式全覆盖监测和实时数据公开的趋势。
当前竞争格局的一个显著特征是**分散化和区域化**。溢流控制项目通常嵌入在更大的水环境治理或管网改造项目中，独立招标的溢流专项项目较少。这导致市场统计困难，也使专业技术企业难以获得规模化的独立需求。鄂州管网特许经营项目由6家企业联合中标，反映了**联合体模式**在系统性项目中的必要性：单一企业难以同时具备投资、排查、设计、施工和运营能力。
7.2 投融资：专项债、特许经营与按效付费
溢流控制的资金来源与城市水环境治理的整体资金结构一致：中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债、政策性银行贷款和地方财政。鄂州管网项目总投资12.19亿元中，60%来自超长期国债和中央预算内资金，其余通过特许经营模式由社会资本和污水费覆盖。这一结构说明，**溢流控制项目在现阶段仍然高度依赖公共资金**，其“市场化”主要体现在运营环节的效率和风险分担，而非建设资金的市场化募集。
鄂州模式的核心创新是**“使用者付费+按效付费”** ：项目合作期40年（5年建设+35年运营），投资回报来源于污水处理费，同时对运营单位实行按效付费，倒逼其常态化巡检和长效管护。污水收集服务费为0.501元/吨，覆盖45平方公里，改造89条主干道管网，整治千余处混错接点。这一模式的制度意义在于，它将溢流控制的**长效运维责任和收益内部化**，试图解决“建完就走、反复治、治反复”的顽疾。其风险在于：35年的运营期跨越多个政治和经济周期，按效付费的“效”如何定义和计量、基线数据如何认定、以及气候变异导致绩效波动的风险如何分担，都需要在合同中精细设计。
漳州台商投资区厂网河湖一体化项目采用EPC+O模式，整体结算毛利率约13%，提供了另一个参照：**溢流控制相关运营服务的利润率是中等偏低的**，其吸引力主要来自长期稳定性和与政府信用的绑定，而非高回报。对于社会资本而言，这类项目的关键风险不是技术，而是**付费的及时性和绩效计量的争议**。
7.3 监测与数据服务：正在形成的基础设施市场
英国的EDM经验提示，监测和公开披露一旦成为制度要求，就会创造持续的设备、安装、运维和数据服务市场。中国的溢流监测目前仍处于早期阶段：溢流口数量不清、事件记录不完整、数据标准不统一。如果中国沿着“可问责的绩效管理”方向演进——这是本报告认为的确定性趋势之一——那么溢流监测将成为城市排水系统中最具增长潜力的细分市场之一。
这一市场的特征与传统的工程市场不同。**它更接近“基础设施即服务”** ：设备是入口，持续的数据质量保障、模型率定、预警服务和绩效报告才是长期收入来源。客户不仅是排水主管部门，还可能包括生态环境部门（用于入河负荷核算）、审计部门（用于项目绩效评价）和公众（通过公开平台）。技术壁垒在于**低功耗、抗淤积、免维护的溢流监测设备**，以及**将海量事件数据转化为可决策信息的数据平台**。当前这一市场的主要障碍是制度需求的不确定性：如果地方仍然以“工程完成量”而非“溢流绩效”作为考核依据，监测的市场需求就缺乏刚性。
7.4 “源网厂河”一体化的商业逻辑与边界
“源网厂河”一体化被广泛倡导为溢流控制的系统性解决方案。泰兴经开区的案例投入超20亿元，采用“源头管控、管网分时分类收集、污水厂深度处理、河道水质净化提升”的全链条方案，据称最高可节省约80%的污水处理设施投资和运维成本。这一数字需要审慎解读：80%的节省可能是在特定条件下（如将分散的高标准处理转化为集中预处理+集中处理）的比较结果，而非普适性的效率提升。
一体化模式的商业逻辑在于**将外部性内部化**：当同一主体负责源头、管网、污水厂和河道时，它有动力优化全系统的成本，而不是将成本转嫁给下游环节。但其边界在于**合同边界与行政边界的匹配**。溢流控制涉及排水、污水、水利、生态环境等多个部门，一体化项目通常由地方政府授权一个主体，但授权范围往往不能覆盖所有相关设施和职能。鄂州项目覆盖的是管网（源和网），而非河道和污水厂的完整链条。真正意义上的“源网厂河”一体化需要**流域或汇水区尺度上的统一规划权和调度权**，这超出了单个项目合同所能解决的范围。
7.5 市场规模的推断性讨论
如1.3节所述，本报告不给出精确的市场规模数字，但可以提供一个**结构性的推断框架**。溢流控制的市场容量大致等于：**需要控制的溢流口数量 × 单位溢流口的平均控制成本**。单位成本取决于所选技术路线：快速净化+存量挖潜可能在百万元/溢流口量级，调蓄池在千万元/溢流口量级（取决于服务面积和调蓄容积），深隧在数十亿元/流域量级。由于中国当前溢流治理的重心正在从CSO向SSO转移，而SSO的单位治理成本（混接排查+修复+末端截流）显著低于CSO的调蓄/深隧方案，**全行业的平均单位成本可能呈下降趋势，但项目数量的增长可能抵消这一下降**。市场的主要增量将来自SSO混接治理、快速净化设备、监测与数据服务，而非大型调蓄和深隧工程。这一判断对企业的战略含义是：**在SSO和监测服务领域建立能力，比在大型CSO工程领域追逐项目，具有更可持续的增长前景**。
第八章 气候变化：目标制定方法论的深层危机
8.1 设计暴雨的平稳性假设正在失效
溢流控制目标的制定，在方法论上依赖于**降雨事件的概率分布**。“年溢流10次”或“场次控制率85%”这样的目标，隐含地假设未来的降雨统计与历史观测序列同分布。气候变暖正在使这一假设失效。研究表明，描述极端降水强度—持续时间—频率曲线的平稳性假设已逐渐失效，已有的城市历史设计暴雨强度公式可能无法满足未来的设计使用要求。武汉的案例进一步显示，2年、3年、4年和5年重现期的设计降雨增幅显著大于10年和20年重现期。这意味着**溢流控制的主要目标区间（中小降雨事件）恰恰是对气候变化最敏感的部分**。
这一发现的政策含义是直接的：如果一个城市在2025年基于1950—2020年的降雨序列设定了“年溢流10次”的目标，并据此设计了调蓄池或快速净化设施的规模，那么到2040年，同样的设施可能在“年溢流15次”的条件下运行，而城市并未意识到目标已经悄然失守。目标制定如果不纳入气候变化的非平稳性，就会产生一种**虚假的安全感**。
8.2 应对路径：从“历史基线”到“情景—韧性”框架
应对这一危机，目标制定的方法论需要从“基于历史基线的确定性设计”转向“基于情景的韧性框架”。这意味着：**不再追求一个固定的“年溢流次数”目标，而是设定一个在多种气候情景下评估的“可接受绩效区间”** ，并要求设施和调度方案在该区间内保持可接受的性能。具体而言：使用区域气候模型的下行scaling结果生成未来降雨情景，而非仅依赖历史观测；对候选方案进行**跨情景的鲁棒性检验**，优先选择在不利情景下性能下降最小的方案（而非在平均情景下成本最低的方案）；将**可调整性**作为方案评价的一个维度——例如，快速净化设施的模块化扩展、调蓄池的预留扩容空间、管网的互联互通，使系统能够在气候信号变得更清晰时以较低成本升级。
这一转向的困难不仅是技术的，也是制度的。它要求规划者接受**不确定性作为决策的固有条件**，而不是等待“更准确的数据”再做决策。它要求预算制度允许“预留容量”和“可升级设计”的初期溢价，而现行的工程概算和审计逻辑往往将“为未来预留”视为浪费。它要求绩效评价不再以“是否达到某个固定目标”作为唯一标准，而是考察“在变化条件下是否维持了可接受的服务水平”。
8.3 溢流控制与防洪排涝的边界再协商
气候变化还迫使溢流控制与城市防洪排涝之间的边界被重新协商。GB18918修改单第三级明确规定，当降雨量大于溢流控制目标时，“在污水处理厂、快速净化等设施环境效益充分发挥的前提下，优先保障人民群众生命财产安全”。这一条款在原则上是正确的，但其操作含义需要细化：**“环境效益充分发挥”如何判定？** 在极端降雨事件中，排水系统的首要功能是防止内涝，此时溢流是安全阀，而非污染事故。但“安全阀”的开启不应成为管网长期高水位运行、沉积物长期积累或污水厂超量能力长期闲置的遮羞布。将溢流控制目标与内涝防治标准**在规划层面明确区分、在运行层面协调调度**，是气候适应型排水系统的基本要求。溢流控制的目标是“在非极端降雨下最小化污染负荷”，内涝防治的目标是“在极端降雨下保障安全”；两者的设施可以共享（如调蓄池在旱天储水、雨天蓄洪），但绩效评价必须分开，否则任何一方都可能被另一方的失败所掩盖。
第九章 趋势研判与结论
9.1 七个趋势性判断
**判断一：SSO将取代CSO成为溢流治理的主战场，但CSO工程惯性可能造成投资错配。** 中国合流制占比已低于8%，SSO的混接和“假分流”问题在负荷贡献上可能超过残余CSO。然而，政策话语和工程实践仍然在很大程度上被CSO时代的调蓄池和深隧范式所主导。未来五年的关键博弈是：资源能否从“可见的大型工程”向“分散的混接治理和存量挖潜”迁移。
**判断二：控制目标将从单一指标向“频率—体积—负荷”多维框架演进，负荷当量指标的探索将加速。** 年溢流次数、场次控制率和浓度当量各有局限，跨城市不可比。欧盟2%负荷目标的“指示性非约束”设计提供了一个可参考的中间路径。中国可能在一个区域性试点的基础上，逐步形成“以受纳水体敏感性分级为基础、以负荷削减为核心、以频率和体积为辅助”的目标体系。
**判断三：技术重心向“存量挖潜+智能调度+分布式快速净化”迁移，RTC和模型预测控制的渗透率将上升。** 污水厂超量运行和管网联合调度的边际投资回报高于新建调蓄设施，而RTC和MARL研究显示的CSO削减潜力（18%—25%）在成本上具有吸引力。这一迁移的瓶颈不是算法，而是**监测基础设施的密度和数据质量**。
**判断四：监测、数据和公开披露将从“合规附属品”上升为治理体系的基础设施。** 英国EDM经验表明，全覆盖监测和公开披露可以撬动投资、强化问责并改变行业行为。中国的溢流监测目前处于“补欠账”阶段，但一旦制度需求确立（如按效付费的推广），这一市场将具有持续性和扩展性。
**判断五：按效付费和长效特许经营将在溢流控制领域扩散，但合同设计的精细化程度决定成败。** 鄂州的40年特许经营是一个重要的制度实验。其可复制性取决于三个条件：绩效指标的科学性（如何定义“效”）、基线数据的可靠性（如何认定“改善”）、以及气候变异风险的分担机制。
**判断六：气候变化的非平稳性将使“基于历史降雨的目标制定”逐渐失效，情景—韧性框架将进入主流。** 这一转向的速度取决于极端事件的发生频率和烈度，以及规划体系对不确定性的容纳能力。短期内，更现实的变化是在设计中引入**安全余量**和**可调整性**，而非全面替代现有的确定性框架。
**判断七：市场结构将从“工程主导”向“工程+服务”分化，技术装备和监测服务企业的战略地位上升。** 大型调蓄和深隧项目仍将存在，但其数量有限且高度集中于少数超大城市的核心区域。更广泛的市场增量在于SSO混接治理、快速净化设备、智能分流井、RTC调度系统和监测数据服务。这一分化对企业的能力要求是不同的：工程主导市场拼的是资质、资金和成本控制，服务主导市场拼的是技术迭代、数据积累和客户粘性。
9.2 对政策制定者的建议
**第一，将“溢流负荷解析”作为所有目标制定和方案比选的前置条件。** 在没有本地CSO/SSO负荷来源解析的情况下设定的目标和选择的工程方案，其有效性是未经检验的。建议将监测网络布设和模型率定纳入溢流控制项目的前期工作，其投入占比应显著高于现行做法。
**第二，在国家层面探索“溢流负荷当量”的指示性指标，作为跨城市比较和行业基准的参照。** 借鉴欧盟2%目标的“指示性非约束”设计，避免设定统一的约束性合规期限，但提供一个科学上可辩护的共同语言。
**第三，将SSO混接治理置于溢流控制的优先投资序列。** 混接排查和修复的成本有效性高于调蓄和分流，且其效果具有累积性和不可逆性。建议在中央预算内投资和专项债的投向中，明确将SSO治理作为独立类别予以支持。
**第四，改革项目评估和预算制度，使全生命周期成本和“可调整性”成为决策变量。** 调蓄池的运维“长期负债”和深隧的技术锁定效应，在现行以建设成本为中心的评估框架中得不到充分反映。建议在溢流控制项目中强制要求运维成本估算和气候情景下的鲁棒性检验。
**第五，推动溢流监测的标准化和适度公开。** 监测的标准化是数据可比性的前提，适度公开是问责和公众参与的基础。可以从“溢流事件记录”（时间、时长、大致体积）的标准化和年度汇总公开起步，逐步扩展到实时数据。
9.3 结语
排水系统雨天溢流控制的本质，是一个**在随机性、分散性和经济约束下管理环境风险**的问题。它没有“一劳永逸”的解决方案，也没有普遍适用的“最优技术”。中国在2026年建立的GB18918三级管控框架，标志着政策认识的一次重要成熟：从追求“零溢流”的工程浪漫主义，转向承认约束、分级管理、成本有效的现实主义。但框架的成熟不等于能力的成熟。目标制定的方法论、监测的基础设施、负荷解析的技术能力、以及按效付费的制度设计，仍然处于早期阶段。
最具战略意义的判断或许是：**溢流治理的“工程红利”正在收窄，而“信息红利”和“制度红利”正在打开。** 谁能够以更低的成本获取更高质量的溢流数据，谁能够将数据转化为可信的绩效证据，谁就能够在从“建工程”向“管绩效”的转型中占据有利位置。气候变化则在这一转型之上叠加了一层紧迫性：基于历史降雨的目标正在无声地失效，而承认不确定性、保留可调整性，可能是比追求精确目标更明智的选择。
**数据口径与局限说明**：本报告引用的溢流负荷占比数据来自特定城市或流域的研究（上海泵站放江、某湖泊流域、巢湖支流等），不代表全国平均值。成本数据来自公开项目概算、学术文献和行业分析，不同来源的口径（是否含征地、运维、间接费用）不完全可比。国际制度数据来自官方文件和学术分析，其制度环境与中国存在根本差异，比较的目的是提取逻辑而非移植指标。关于“合流制占比低于8%”的判断引自公开的专家访谈，该数据的具体统计口径和时效性需以原始来源为准。市场规模的分析属于结构性推断，不构成精确的量化预测。气候变化对设计暴雨影响的研究结论具有区域依赖性，不同城市的气候敏感性和暴露度需具体评估。本报告的核心结论——SSO应成为优先主战场、存量挖潜和快速净化的成本有效性优于大规模调蓄和分流、监测透明化是治理体系的基础设施——是基于公开信息的分析性判断，供决策参考和进一步讨论。
免责声明：本报告基于公开信息和行业研究数据编制，仅供行业参考，不构成投资建议，投资有风险，风险自己承担。
中国给水排水2027年大会主办协办技术报告邀请
欢迎来自各部委行业管理单位、各大高校、科研机构、设计院所、工程总承包（EPC）公司、水务集团、水务（排水）管理、城市更新技术及典型案例、污水处理厂设备更新及提标改造工程技术及典型案例、水务环境科技创新、转型升级、新技术、新材料、新场景应用、智慧绿色低碳水厂建设及运行、废水及污水处理绿色低碳标杆厂建设及运行、水务降本增效技术及实践、污泥处理处置及资源化利用、工业（园区）污泥处理处置、绿色零碳园区建设及运营、固废处理及资源化利用、垃圾渗滤液处理、污水处理厂、水环境综合治理、黑臭水体治理、溢流污染治理、工业企业的水处理技术/管理专家等申请发言，作与会议主题相关的优秀报告。（王领全 13752275003 主办、协办、报告、展览展示等）
新兴产业水务发展：超纯水供应技术，冷却系统运维管理，新兴产业废水处理，新兴产业废水污染监测，废旧汽车电池处置废水处理技术，废弃太阳能、风能组件处置废水处理技术。（王领全 13752275003 主办、协办、报告、展览展示等）
中国给水排水智慧水务大会 会议主题：
1、城乡水务数字化转型政策方向与行业发展新趋势
2、智慧水务顶层设计与数字孪生平台建设实践
3、供排水管网漏损智能监测与精准管控技术
4、AI大模型在水务调度、水质预警、运维巡检中的应用
5、水务数据中台建设、数据治理与数据安全
6、污水处理厂智能化升级、智能加药、工艺数字调控
7、二次供水智慧化改造、水质在线监测与风险管控
8、智慧水务项目建设模式、投资管控与运维长效机制
9、物联网感知、新一代传感设备在水务场景落地应用
10、智慧水务建设难点复盘、典型项目经验与教训
（王领全 13752275003 主办、协办、报告、展览展示等）
