【大声】黄奇帆：企业如何参与地方PPP盛宴？ 去年重庆搞了1300亿PPP，国有资本按五种路径的混合所有制搞了1000亿

“去年重庆搞了1300亿PPP，国有资本按五种路径的混合所有制搞了1000亿，本来这2000多亿是需要重庆政府自己用资源或土地抵押了去融资，然后来搞这些项目；现在卸掉了包袱，吸引民营、国有、外地、外国的企业进来了，他们当然也需要融资，金融系统这时候支持他，给他融资，也就是支持了重庆政府的改革，这是一个互动的。去年因为我们搞了这些改革，重庆政府的债务从6000多亿降到5000多亿，降了1000亿，但是我们的基础设施投资增长了18%，没有出现说要减债了、该搞的项目不搞了。”

PPP(Public-Private-Partnership，即“公共部门-私人企业-合作”的模式)本来是一种比较成熟的投融资模式。国外搞PPP，政府一般不举债，而是由私人企业举债，政府与私人通过契约关系，明确各自责任、风险和利益分配。过去30多年，我囯各地推行的PPP，很多都被“异化了”，风险由政府兜底，私人资本却坐享无风险的固定高回报，这就变成了比政府直接负债还恶心的变相高利贷、风险更大的或有债务。我们必须搞清PPP的本质意义和操作原则。如果把控不好，好事也会变坏事，“天使”会变成“魔鬼”，“播下龙种、长出跳蚤”。

PPP并非放之四海而皆准，它有必要的前提条件。如果前提不成立，搞PPP就会是瞎搞，会念歪了经。推进模式，政府要厘清五个操作边界：

一是对于具备完全市场化条件的，要放开市场。有些公共服务和基础设施发展到一定阶段，已经完全可以市场化定价。凡是能够真正实现市场化收费的，都可以搞PPP，甚至完全可以放给市场干。

二是对于不具备完全市场化条件，但存在调价空间的，要逐步调整价格。近年来，为鼓励支持民营经济发展，全国先后出台了两个“36条”，向全社会开放基础设施领域，但为什么始终落实不了？价格不调整，怎么做都亏，谁敢来啊？

比如。重庆水务从1996年起，就在寻找合作者，谈了六七年都谈不下来，原因在于重庆自来水价格长期是每方1元，而成本却要2元，谁合作谁亏损。2002年，我们通过听证、征求群众意见等法定程序，把水价提高到每方2元，合资企业立马办起来，从北部水厂合作到全市范围，现在成了中国水务行业最大的上市公司之一。由此看，调价对搞PPP非常重要，该调价的不调，又要“马儿跑”，又要“马儿不吃草”，让社会投资者干赔本的买卖，是不可能的。如果改革意识不到位，政府部门自己不转身，不把边界条件转过来，是不可能吸引社会资本来槁PPP的。

三是对于调价不能一步到位的，要政府购买。调价，老百姓也有一个承受能力的问题，有些价格只能调一部分，不可能一步到位。这就需要通过政府采购的方式出钱，补上这个缺口。比如改由100亿元社会投资，需要政府每年掏几亿或十来亿补贴投资利息和运营成本。这是通过政府购买，以“时间换空间”，减轻债务负担的一种手段。

四是对于大投资低收费或免费的项目，政府要配置相应资源。政府采购或补贴，只能平衡项目一部分现金流，对投资“老本”或者折旧，只能“堤内损失堤外补”，进行资源配置。比如香港地铁总共修建了200公里，总投资2200多亿港币，票价平均每张7港元，只够保障运行成本，为此香港政府就把80个地铁车站的土地配置给企业，让他们盖楼，每个楼盘20万平方米，总共1600万平方米，按楼面价2万计算，就有3000多亿。当然土地资源不是一次性配置给企业，而是在修建地铁的10年或更长时间，逐年配置到位的。

五是对于收益很高的公共服务项目，要确定合理收益。一些社会投资到位后，项目一旦运转起来，会产生很高的收益。这时，如果边界条件设定不好，就会变成暴利。政府撒手不管，就是利益输送。必须事前确定合理的收益边界条件，形成对暴利的有效约束与遏制。

企业参与PPP谈判五个重要内容

要根据项目的实际情况，灵活应用PPP的各种具体形式，特别要在谈判时注意五个方面的重要内容：

一要明确盈利模式。政府有关部门和代表政府的投融资平台公司，要判断PPP项目的投入产出、现金流、资本回报能力，充分考虑并设计出一年、三年甚至十年的盈利模式，使得社会投资者既要有盈利，又没有暴利。盈利模式要通过谈判形成共识，当然也可以由第三方会计师评估。

二要有灵活的激励措施。盈利能力比较弱的项目，政府要考虑怎么提供灵活的政策，形成有效益、有力度的激励，使得这类项目能有比较好的吸引力。政府可以承诺最低经营收入的保证，或者承诺通过政府采购公共服务、补贴公共服务价格，使其有较为稳定的投资回报预期。

三要给一定的商业自由空间。比如，为了增强地铁、高速公路项目的吸引力，允许投资企业投放商业广告，也可以明确各种延展业务产生的收益归其所有。当然，这里面也有一个收益评估的问题，社会资本有利可图，但绝不能是暴利。

四要明确发生不可抗力的自然灾害时政府的救助责任。比如高速公路的PPP项目遭受地震、地质滑坡等突发性意外事故，造成车流量长期大幅度下降，最后社会投资者的现金流也下降。这时，从救灾角度政府该帮忙。在PPP谈判时，应该明确这种救助条款。

五要明确社会投资者出现经营危机时的救助责任。比如遇上经济危机，大量私有企业出现困难甚至倒闭，会连带造成公共服务设施瘫痪，政府就绝不能袖手旁观。

利用土地储备助推PPP投融资模式改革

讲到PPP资源配置的边界条件，又回到土地上来了。大家仔细想，如果丢掉土地资源配置，PPP的空间和范围就会窄了很多，很多只投资、没回报的基础设施项目就无从做起。

当政府和社会投资者搞PPP，基础设施又不收费，政府最现实、最有效的办法就是通过土地杠杆来撬动。因此，不管政府直接开支，还是政府和社会投资者搞PPP，都少不了“这块地”。因此，不要以为现在讲PPP，以前靠土地出让金平衡基础设施建设的做法就不要了。

在土地管理方面，有五条原则：

一是所有城市开发用地必须深度规划。规划出价值，规划决定含金量。管土地不管规划，等于没有管好土地。规划不能由开发商圈一块地自己来做，必须要由政府来主导。同样一块地，本来可能卖100万元一亩，但是详细、形态规划、专业规划等做得好，可以多卖出几十万元甚至上百万元。

二是坚持招拍挂出让土地。

三是坚持生地变熟地后出让。可以通过PPP，让社会投资者搞一级开发，生地变熟地。但这和卖生地有本质区别。比如，一平方公里征地动迁、“七通一平”要花100亿元的话，社会投资者一级开发完了，把生地变成了熟地，可以给他一个“基础回报”，确保其能获得市场平均利润。然后，由政府有关管理机构槁土地招拍挂，谁中标谁槁房地产开发。绝不能土地一级开发和房地产开发捆在一起，弄成一笔“糊涂账”。

四是闲置土地要回收。

五是坚持做好土地储备。

政府不能开发一块地就卖一块地，没有任何储备。一个地区要有一个储备公司。

在土地储备方面，也有五条原则：

一是储备要着眼长远，细水长流地使用。土地价值受征地动迁成本、基础设施建设、规划用途管制三方面影响。储备的时候，一般是基础设施还没有建的时候。如果今年储备了，基础设施还没有建，你就卖掉，实际上跟没有储备是一样的。要从大处着眼，总体储备，细水长流，类似香港政府的土地储备，储备十年、二十年乃至几十年，然后在后续过程中相对匀速地“释放”。

二是不能唯利是图。储备地使用要兼顾公益事业和商业开发，大体上“对半开”。当然，根据实际情况，只要有均衡性，“四六开”“三七开”也不是不可以。

三是主城土地储备权集中，储备收益市、区共享。相对集中储备权，有利于土地整体开发利用，但同时收益应在相关各级政府间合理分配。目前，土地出让以后产生的收益，由市、区两级政府对半分配。不能一级开发都没有槁，就进行抵押；把土地抵押出去了，土地出让收入的钱“死掉”了。“死掉”的钱本来是用在基础设施建设上的，基础设施变“胡子工程”，储备的地永远没有办法开发。最后银行逼债，全都套在里边。

四是土地储备要做到两个循环。第一个循环，即土地储备手续办完后，成为有价资产，通过银行抵押融资，搞征地动迁和“七通一平”，生地变熟地；第二个循环，是“七通一平”后，及时完善规划并分批招拍挂出让，回笼资金用于清偿贷款，抵扣一级开发的成本后，增值部分纳入财政预算，用于滚动开发或其他片区建设。

五是土地储备要和项目对应平衡，做到“大对应、小对口”。“大对应”，就是做到土地收入与城建资金需求长期总体平衡。但仅仅如此，还远远不够。比如，一个储备中心储备10万亩，值2000亿元，对应100个项目，虽然总账平衡，但哪个项目对应哪块地不知道，就是一堆“糊涂账”。现在推行PPP，具体的项目，必须要有具体的土地资源去对应、平衡和匹配，这就是“小对口”。