特别推荐 | 于无声处听惊雷 评国办发42号文
文/张燎（济邦咨询公司 董事总经理）
万家墨面没蒿莱，敢有歌吟动地哀。
心事浩茫连广宇，于无声处听惊雷。
——鲁迅《无题》
自去年12月撰文评论过财金112、113和发改投2724号文后，我几乎没有写过长篇文章来评论如火如荼、频频出台的PPP政策，只是偶尔针对一些热点问题，在微信、微博上即兴码几条豆腐块文字，谈谈感想。一方面是因为PPP咨询业务爆发式增长，占用了我和同事越来越多的精力；另一方面是在各种矛盾信号中，也不知道说啥好。
这次《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》国办发[2015]42号文（以下简称“42号文”或“指导意见”）公布时，有领导建议像我们这样的PPP市场深度参与者，应该花点时间动笔写写评论，可以帮助市场人士对文件政策有更丰富、多视角的解读。
于我看来，42号文在密密麻麻、浩若繁星的PPP总体性推进文件中，是迄今为止位阶最高的一份。更为重要的是，在看似平淡无奇的文字下面，我已经感到一股股热流在奔涌，又仿佛于无声处闻滚滚春雷！
文件对推广应用“PPP的重大意义”谈得比较精要，指出PPP的三重实质意义：一是有限政府，“全能政府”介入公共服务的微观事务太多太深，政府负担越来越重，服务质量效率和民众体验却在下降，所以政府在公共服务方面能不能退一点，做好规划者和监管者角色，成为有限政府，这就是推广PPP的公共管理哲学基础。二是激活市场。社会资本尤其是民营资本过去，在行业准入上受到诸多不合理限制。其实，如果把原来政府及政府性公司垄断的公共服务领域，让渡一部分出来应用PPP模式解决供给，那么每年直接的将有上万亿的PPP投资市场规模，而拉动的工程承包、运营及金融服务等相关产业产值达数万亿之巨，大大激励社会资本搞活市场。三是财政易法。应用PPP模式，把公共服务的资本支出从当期财政支出改为多期均衡支出，政府更易筹资、更易管理、更加透明、更有效率。
将PPP提高到“推进国家治理体系和治理能力现代化”的高度，并在国务院文件中明确规定，前所未有。很显然，42号文确立了PPP作为各级政府今后一项重要改革任务的地位，这是财政部领导2013年12月讲话精神的国务院升级版。既然PPP属于如此重要的工作，我们有理由期待未来由国务院领导协调管理部委间PPP推进工作，加大统筹指挥的力度。
42号文中五条“基本原则”的表述中规中矩，甚至有些平淡无奇，但从事过PPP实践的人却能够从中感受到机锋暗藏。在我看来，“重诺履约”和“公开透明”两条原则实在是直击目前推行PPP的痛点。中央政策制定者已经注意到2014年以来，PPP推广应用中遇到一些普遍性的重点难点。
国内PPP的普遍现象之一是政府方契约精神不足，社会资本遇到政府方违约无处讲理，救济成本非常高。如果政府与社会资本在合作中缺乏平等协商理念、守法依约的精神，而过于强调社会资本投资运营基础设施，提供公共服务的权利都是政府授予的，政府自己高高在上，对PPP合同的理解和解释随心所欲，PPP是不会成功的。
因此，42号文在基本原则中再次强调“必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约”。可以预见，未来必然会出现PPP合同项下的争议和违约，司法部门能否在PPP合同性质认定，独立公正地审判方面保持较高水准，有待观察。同时，社会资本也应该放弃一些错误的项目开发手法，比如“先做后签（PPP）合同”、“签简单框架协议而非全面详细的正式协议”，放弃正当的合同手段而企图依靠其他措施去管控风险。
国内PPP另外一个普遍现象是公开性不足、透明度不高。虽然财金[2013]113号文（“PPP模式操作指南”）中明确提出，要求政府、社会资本和项目公司应依法公开披露项目相关信息，包括“项目产出的数量和质量、项目经营状况等信息……项目合同条款、绩效监测报告等”，但遗憾的是实际情况做得很不到位。其实，很多问题在强制公开之后就不是问题了。譬如项目是不是真的规范的PPP，政府、社会资本的服务提供与对价是否基本公平，在公开的“阳光”照射下，都不是项目参与方想遮掩就可以轻易做到的。
我们期待，有关部门在落实42号文时，重点抓好践诺守信、阳光公开两方面的落实，增强社会资本信心，强化公开透明的约束，PPP的基本面必有改观，社会上反映的PPP“叫好不叫座”的现象将得以改变。
去年一系列PPP规范性文件出台后，特别是今年六部委联发的25号令颁布，让业界对PPP与特许经营之间的关系与区别争议日盛、疑窦重重。42号文采用了国际通行的概念定义，即PPP模式包含特许经营，指出PPP适用于十三个行业领域，特许经营是在其中的能源、交通运输、水利、环保及市政公用等五个“特定领域需要实施特许经营的”适用，是比较有看点的。这个提法既符合国际主流的关于PPP与特许经营的关系定义，又较好地解决了财政、发改两部委一些文件的衔接问题，其效果堪比当年“政府采购法”中规定，政府五种采购方法中包含招投标。
42号文中“广泛采用PPP模式提供公共服务”的提法前所未有，它大大拓宽了PPP可以应用的领域，甚至“农业、林业、科技”等非传统运用PPP模式的领域也被提及，可以预见未来PPP应用的广度将得到极大扩展，PPP项目数量也将迅速增加。其实，依我之见，电信、互联网基础设施和服务是比较适合应用PPP模式的，可以促进竞争，提升服务效率，逐步解决总理关心的基础电信和网络服务不给力的问题，可惜此番指导意见未能顾及。
42号文另外一个重要看点是强调政府和社会资本在PPP模式中的平等地位。文件多次提到平等协商、权责对等、激励相容，反映了政府与社会资本在PPP合作中的平等地位。将PPP合作视为公共服务的长期合同采购，这是财政部门牵头的文件风格鲜明的特点。顺着这个逻辑可以推演，PPP合同法律关系虽然不是完全的民事法律关系，也应该在服务提供和对价支付这一层上具有无可争议的民事合同关系。的确，在一些政府需要提供公共服务的领域比如环保、科技、文化运用PPP模式，用特许权授予、管理的行政法律关系是比较难解释通的。
文件提出“推进相关立法，填补政府和社会资本合作领域立法空白”，预计PPP专门法律的立法将继续得以推进。然而未来与特许经营法的立法工作如何衔接是一个观察点。
我在读42号文时有一种突出的感受是，文件对PPP的期待更加现实。指导意见提出在存量项目中，“争取”运用PPP降低政府性债务；在增量项目中，“逐步”增加PPP应用的比例。这些表述都是比以往更具操作性的目标要求。搞运动式的推广很容易造成“一哄而上”，工作急吼吼，恨不得半年工作量一个月就完成，工作质量往往粗陋不堪，最后落到“一哄而散”、“一地鸡毛”的地步。
文件对地方融资平台的改制改造，提出了突破性的创新思路和办法。譬如附条件允许平台公司作为社会资本，这给了焦急等待中的融资平台公司一条出路（尽管我本人认为这种方式还需要适度收窄，坚持113号文强调的，地方政府控制的本级国有企业不能作为社会资本参与本地PPP项目）。未来平台公司的社会资本改造将风起云涌，PPP缺乏有运营实力能力的社会资本的问题可能得到一定程度缓解。
文件同时仍然禁止借助平台公司，搞变相固定融资的做法。为什么变相融资屡禁不止，问题主要在于不公开。公开之后有了舆论监督，“假冒伪”PPP就藏不住。
建立“中国PPP融资支持基金”首次明确在42号文中被提出，而且将这一PPP基金定性为社会资本，可以参与PPP项目股权投资。之前一些金融机构、投资机构与地方政府宣布成立的PPP产业基金，基本上都是名股实债的债性融资工具，与PPP强调的社会资本主导投资运营、提高服务效率质量原理目标并不契合。
此番文件中不但反复强调“全生命周期成本管理”的重要性，而且鼓励有条件的地方政府在承担有限损失的情况下，与具备投资管理经验的金融机构发起基金，通过结构化设计，吸引更多社会资本参与，像国际上的基础设施基金那样，真正作为社会资本（Private Sector），以项目发起人角色参与PPP股权投资和项目全生命期管理。
明确倡导设立中央级的引导示范性的PPP股权投资基金，将改变中国PPP社会资本的天际线，以承包商为代表的中国PPP项目社会资本构成可能发生松动和逐步改变。
金融支持方面，虽然提出一系列的鼓励导向，但42号文也强调金融监管部门不能放松监管，要求在风险可控、商业可持续的前期下开展PPP金融服务。根据我们的观察和授课体会，金融机构对PPP热情普遍很高，但对有限追索项目融资以及PPP项目风险管理，缺乏准确认识和操作方法，其后台风控体系对PPP特点的认识常常不到位。监管部门在鼓励的同时，提醒风险防范也是必要的。
若按更高标准看待42号文，以下内容或许值得关注。
1．文件提到了在备选新建项目中使用财政承受力评价（FAA）进行筛选识别，但是未明确提出物有所值评估（VFM）的决定性作用。我们知道可行性研究是新建改建项目的一种前期论证方法，主要是研究论证工程技术、经济财务的可行性。与之并行的，物有所值评估应该居于PPP前期可行性论证的核心地位。
2．制度环境部分提到将着力建立项目实施层面的管理框架，PPP的配套财政制度，以绩效管理为核心的多层次综合监督制度，费价定价政策及调整机制和PPP专门法律制度，非常全面。其中，费价政策和调整机制中，应该区分政府提供服务的成本类别和社会资本提供服务的成本类别，如此才能进行合理比较和测算调整。某些学者和政府方人士主张政府提供服务不求利润、融资成本低，肯定比社会资本主导的PPP的服务性价比高，与厘清两种模式（传统政府提供模式、PPP模式）下的全生命期成本比较是关联。
3．指导意见虽然提出保障项目建设用地的几种方式，但未提及以经营性土地作为PPP项目的服务对价方式，如何实现项目与土地捆绑，如何处理土地获得和估价。这恰恰是实践中急需解答的焦点问题。
总体上，42号文是中央政府关于PPP推广应用的一则最新动员令，一份阶段性的重要文件，其动员广泛、影响深远，让我们拭目以待。
