不能单纯依靠政府环境规制来衡量环境公共管理的经济效应

我国公共预算支出从2007年起开始列支环境保护公共支出，从支出规模的年度趋势来看，环境公共管理越来越受到重视。2007年全国地方环境保护公共预算支出为961亿元；至2012年这一数字已经上涨至2900亿元，仅5年时间就翻了两倍。但在国家连续出台有利于环境保护的财政补贴和税收优惠政策的背景下，我国环境污染问题仍然十分严峻。那么，政府的环境公共管理（诸如环境规制）真的没有取得良好的环境治理效应吗？答案是否定的。　　

从环境经济学的角度来看，对政府环境管理行为效应的讨论多集中于政府的环境规制。不同研究视角对这个问题存在不同的看法。

污染避难所理论认为：环境规制对经济增长的影响效应与国际贸易分工格局相关。在既有的全球贸易分工格局下，发达国家往往将重污染、高耗能企业向发展中国家转移。而对快速发展本国经济的强烈渴求导致欠发达国家自愿或者被迫成为高污染行业的收容所，环境质量状况一落千丈。

波特假说认为：环境规制强度与企业竞争力之间是互补关系而非替代关系。严格的环境规制可以倒逼企业发挥后发优势，促使企业提高生产效率、进行技术革新，高耗能、高污染、低效率附加值的企业会在市场竞争中被淘汰。因此，严格的环境规制带来的是企业新的利润机会和环境友好产品的比较优势。

实际上，无论是污染避难所理论还是波特假说，都对政府的环境公共管理职能进行了严格限定，着重探讨环境规制将产生的经济效应并解释形成路径。但在笔者看来，单纯依靠政府环境规制来概括环境公共管理的经济效应，这样的做法并不妥当。　

众所周知，环境规制只是政府进行环境公共管理众多手段中的一项。除了环境规制，政府的环境公共管理手段还包括环境教育、环境调查、环境监测等。

政府环境公共管理力度最直接体现为每年的环境公共支出。而诸如环境教育、健康调查等环境公共管理项目，仍然具备在降低环境污染的同时促进经济发展的特征。

以环境教育为例。日本环境公共卫生教育做得很好，居民就养成了热爱卫生、保护环境的良好习惯。这一方面培养了大众的环境保护意识、低成本地降低了社会的环境污染水平；另一方面，也有利于个人健康资本的积累，提高了人们的劳动工作效率，奠定了促进经济发展的人力资本基础。这样具备知识外溢和人力资本累积等正向效应的环境公共服务，如何影响经济增长，其传导路径又是怎样的，值得研究。

环境公共支出与企业生产技术效率存在关联性

从理论框架上看，在有关政府公共支出的内生经济增长模型中，政府公共支出具有显著的正向外部性作用，知识外溢效应也十分明显，这一点放到环境公共支出的经济增长效应中也是成立的。例如，政府提供环境污染治理补贴或是资助企业研发清洁型生产技术，就为企业生产技术进步提供了良好的外部环境，有利于促进经济增长。再如，政府提供环境教育、环境调查等公共服务，有利于促进人力健康资本的积累，这也为生产企业进一步提高劳动生产率奠定了基础。上述环境公共支出对经济增长的作用，远不是单纯论述环境规制效应就能够解释的。　

当然，从另一个角度来说，如果政府规制强度不足以形成提高技术效率的倒逼效应，或是政府环境科研、环境教育等公共服务支出力度偏弱，环境公共支出内部配置结构不合理，也可能产生加重企业负担，降低企业生产效率的逆向调节效应。　

目前，我国对环境公共支出与企业生产技术效率的关联性研究主要集中在下述3个方面：第一，基于企业生产技术效率是经济增长的关键环节，可以通过测算我国地市一级的工业企业技术进步和技术效率值，并从技术效率的视角切入论证环境公共支出是否有利于促进企业技术效率。第二，论证环境公共支出是否促进企业生产技术效率。第三，环境公共支出的经济增长效应在经济发展水平或是制度环境不同的地区是否存在差异，其影响机制又是什么。

通过大量翔实的数据分析和模型推论发现，我国环境规制水平可能偏低，环境公共支出的内部结构配比不合理。

我国环境规制水平可能偏低，与我国所处国际贸易分工格局十分吻合。从国际贸易分工格局来看，我国绝大多数工业企业多集中于劳动密集型的中低端生产制造和组装环节，大多数工业企业受限于客观的技术条件，更倾向于被动吸纳政府环境规制的增量成本，并没有通过主动提高自身技术水平的方式去消化环境规制成本。
从环境公共支出的内部结构配比来看，环境公共支出中用于科研、环境信息建设、环境教育、健康调查等正向外溢性公共服务占比仍然偏小。环境公共服务正向外溢性效应不显著，没有形成良好的技术支撑规模效应。

不可否认，不同市场化程度和环境公共支出相对规模下，环境公共支出对企业技术效率的影响不同。

在制度透明、市场化程度比较高的地区，环境执法相对严格，企业很难通过寻租等手段寻找减少污染监管成本的替代方式。当环境管理力度提高后，更容易激励企业通过提高技术水平的方式消化环境规制的遵循成本。

此外，在市场化程度比较高、执法公平严格的地区，环境公共支出配置结构会更加契合企业技术效率的优化目标，减少环境公共支出在其它项目上的无效率滴漏。

相反，在制度环境较差的地区，基于企业的暗箱操作或是政治压力，政府很可能在环境惩处机制上与企业形成共谋（如环境污染罚金返还等），直接降低了企业提高生产技术效率的积极性。

政府应进一步加大环境公共支出力度

一般来说，环境公共支出相对规模较小，意味着此地区环境污染管理水平普遍偏弱，外部环境技术创新支撑还不够强，大量污染密集型、技术水平偏低的小企业集中存在。在这种情况下，政府提高环境规制水平时，企业会倾向于简单地抽取自身用于生产技术创新的资金或者利润来维持污染治理支出。如果环境管理水平超过了一定的强度，外部技术支撑平台的外溢效应很强，则存留下来的大多数企业是富有竞争力的，可以实现资源的集中和优化配置。当政府提高环境公共支出水平时，激励它们重视技术创新，通过提高生产率和利润的方式，再从利润中抽取一部分用于环境污染治理，取得环境治理和技术效率提高的双赢。我们的研究支撑了这一观点，当前环境规制标准偏低、环境技术研发外部环境较差的管理模式，逆向刺激企业愿意以较少的罚金换取企业利润，减少企业对提高生产技术效率的重视。

从我国环境管理改革的未来趋势来看，政府需要在支出规模上进一步加大环境公共支出力度，大力提高环境规制水平。同时，应该加强环境公共管理的规范性建设，严格环境公共管理执法及相关制度建设，减少环境执法过程中的寻租和暗箱操作等问题，通过大力提升环境公共管理强度来倒逼企业进行技术改造和创新。

此外，从环境公共支出资金的内部配置结构上，建议提高环境科研、环境健康教育、环境生态信息建设等支出比重，充分发挥环境公共支出对技术创新支撑的积极作用，加强有利于企业进行技术创新和改造的平台建设。同时，通过增强居民环境保护意识和健康教育，为提高社会劳动生产率和健康的人力资本增长提供坚实的公共资金储备。

作者单位：中南财经政法大学财政税务学院

加大政府环境支出力度 绝不是财政浪费！