关于水资源税费改革的思考
作者：柳长顺 姚海娇 戴向前
文章来源：2015年《参阅报告》第18期
一我国水资源税费改革形势日趋紧迫
水资源税费改革曾多次讨论，但都没有实施。当前，党中央、国务院全面部署推进资源税改革，涉及水资源。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“加快资源税改革”“逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间”。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“完善消费税制度，加快资源税改革，建立环境保护税制度。”《水污染防治行动计划》要求“加快推进环境保护税立法、资源税税费改革等工作。”《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》要求“加快资源税从价计征改革，清理取消相关收费基金，逐步将资源税征收范围扩展到占用各种自然生态空间。”
水资源税费改革是落实水安全任务分工的重要内容。2014年习近平总书记在保障水安全重要讲话中强调，要加快研究提出税收和价格改革的可行方案，研究提出实施水资源税、原水水费、自来水、污水处理费的一揽子方案，从实际出发，分步实施。为此，水资源税费改革列为落实中央财经领导小组第5次会议重要讲话分工的27项任务之一，责任部门为财政部、国税总局、水利部。
二水资源税费改革面临诸多困难
与以往相比，本次研究水资源税费改革是落实党中央、国务院决策部署的重要举措，必将取得新进展、新突破。但是，水资源税费改革是一项系统工程，目前仍面临诸多现实难题，不解决好可能影响决策，影响改革效果。
一是制度缺失如何解决。当前及今后一段时期，实行最严格水资源管理制度是水资源管理的核心任务，严格取水许可和水资源有偿使用制度是重要抓手。同时，根据我国法律法规规定和多年实践，实施取水许可和以征收水资源费为途径的水资源有偿使用制度是相辅相成的，大部分取用水户都需要征费人员现场抄表收费，在此过程中，也可对取用水户进行监督检查，及时发现和查处违法取水等行为，强化对取水口及取水计量设施的监管。取消征收水资源费，相当于砍断严格取水许可监管的抓手，目前尚无可替代的有效制度，这必将虚化水资源管理，影响最严格水资源管理制度的实施。
二是征费队伍如何解决。目前各地方水行政主管部门已经形成了比较稳定的征费队伍，全国6万左右。水资源税费改革，既需要解决原有人员的安置问题，也需要税务部门新招专业化的征费人员。如果把现有收费人员转为收税人员，水资源管理人员又出现缺口，同样难以解决。
三是水资源管理经费如何保障。长期以来，水资源费是开展水资源节约、保护和管理的主要经费渠道。推进水资源税费改革，如果相关投入政策不能及时调整到位，可能对水资源管理工作带来严重影响。
三地方水资源税费改革探索路径不同
湖北、海南、陕西、山西、广西等省份均对水资源税费改革进行了探索，改革方向与路径不同，有成效也有教训。
一是由地税部门代收水资源费。部分省区为了提高水资源费征收率，委托地税部门代为征收水资源费，如湖北、陕西，但随着《取水许可和水资源费征收管理条例》的全面实施，代收水资源费全部取消。主要原因是取水许可证的发放在水行政主管部门，水资源费由地税部门代征，在部门协调机制未有效建立的情况下，严重影响了水资源管理工作的开展，甚至造成了取水许可和征收水资源费的脱节，监督管理弱化等问题。目前仅有山西由地税部门代征采矿排水水资源费，水行政主管部门曾经与地税部门沟通由其代征收全省水资源费问题，但由于取水户多且散，需要消耗大量人力物力，最后地税部门只同意代收采矿排水水资源费。地税机关代征采矿排水水资源费的手续费按实际征收额的7%拨付，列入水利部门部门预算，通过省财政国库支付给各级地税机关。
二是由水利部门代征水资源税。为调节地下水等矿产资源的级差收入，加强对地下矿产资源的保护和合理开采的管理，促进经济发展，增加财政收入，根据原《资源税暂行条例实施细则》（财法字〔1993〕第43号）的规定精神，海南省1996年开始对地下水、地热水、矿泉水开采征收资源税。水资源税由税务局委托水利部门征收，手续费按实际征收额的5%拨发。近年来，水利部门经费有保障，不愿再代收水资源税。
三是由税务部门征收地下水资源税。广西自治区从1997年开始对境内开采矿泉水的单位和个人征收资源税，标准为4元／吨。2013年把资源税征收范围扩大到天然泉水和地下水，税率标准不变。
四水资源税费改革方案仍存争议
（一）方案一：继续征收水资源费，不征收水资源税
优点：一是形成了完善的法律法规体系。二是具有稳定的征收管理队伍。三是得到了社会广泛认同。
缺点：一是水资源费实际征收率低。二是水资源费的使用管理还不规范。
（二）方案二：费税并存，继续征收水资源费，对地下水（含矿泉水、地热水）开征资源税
优点：一是相关行业提供了可借鉴经验。二是有一定的法律法规依据。三是有一定的实践探索。
缺点：税务部门认为同一资源在特定环节税费不应并存。
（三）方案三：开征水资源税，不再征收水资源费
优点：一是有中央政策支撑。二是有利于提高实收率。
缺点：一是缺乏法律依据。二是制度成本高。三是与相关制度协调性差。
五相关建议
目前，水资源税费改革具体方案正在研究论证之中，研究人员以财税方面的专家为主，对我国国情水情、水资源管理等情况掌握有一个过程，需要水利部门以及水利专家做好相关工作。
（一）加强系统研究，做好宣传工作
建议组织专门班子，对我国水资源税费改革进行系统研究，重点论证水资源费改税面临的现实难题以及对水资源管理的可能不利影响等。有关研究成果及时与财政部、国税总局沟通协调，并派专家深度参与财政部、国税总局组织的水资源税费改革研究工作。同时，做好宣传工作，重点宣传水资源费征收、使用管理的有关政策与实施情况，为水资源税费改革营造氛围。
（二）探索研究编制预案，化解不利影响
随着资源税改革深入推进，水资源费改税的可能性比以往更大。建议在对水资源税费改革进行系统研究的基础上，提前组织研究编制预案，以备今后正式开征水资源税时用于消除不利影响，确保最严格水资源管理制度落实到位。
（三）借鉴税收征收监管经验，加强水资源费征收使用管理
无论近期是否实行水资源税费改革，针对水资源费实收率低、使用不规范等问题，都应借鉴税收征收监管经验，强化水资源费征收，确保应收尽收；规范水资源费使用，确保专款专用。
（摘自2015年《参阅报告》第18期-总第409期）
以水资源税费改革推动资源税转型升级
2014年04月16日15:53 来源：中国社会科学报
党的十八届三中全会《决定》指出，“加快资源税改革”是完善税收制度，建立现代财政制度的主要工作之一。现阶段，我国资源税税制既保留了资源税的本身属性，也体现了我国从资源补偿收费向税收管理过渡的整体思路。覆盖了几乎所有的资源能源产品的资源税，为将其延伸至以水资源为代表的非矿产资源，做了铺垫。在加快经济发展方式转变的宏观背景下，以水资源税费改革推动资源税转型升级已是大势所趋。
水资源税转型升级十分必要
第一，我国实现资源能源集约利用，必然要建立广义资源税。国家税务总局曾表示，在条件具备的情况下应考虑将水资源等纳入资源税的征收范围。2012年我国成为世界第一大石油进口国，与之对应，我国人均水资源拥有量不足世界的1/4，局部地区甚至比沙漠中的以色列还缺水。税收制度的引入，将全面助推我国水利事业的发展。
第二，水资源费向水资源税的过渡，有利于水资源的有效利用。水资源税不仅在于收入形式正规化，还可以利用财税制度体系，将水资源管理纳入全面管理的框架。参照资源税和其他税种的特点，收支分离不仅将在形式上体现，而且会显现在实际运行当中。
第三，水资源税费改革，可以解决水资源费管理中无法破解的难题。水资源费是体现水资源稀缺性的主要经济杠杆之一，但在水资源费的征收中存在着种种问题。首先，工业用水征收难度较大，企业缴费意识不强。其次，生活用水缴费标准相当低，鼓励了水资源的高消费。再次，按发电量计征发电用水的水资源费，标准也偏低。最后，水资源税费改革是政府收入体制改革的必然。费改税改革中很大的一个特色，就是支持资源能源产地的经济建设，让资源税留在产地方。水资源费改税也有同样的考虑。水资源税纳入预算管理，有利于相关收入的高效利用。以水资源费为代表的政府性基金收入转型是大势所趋，水资源费改税有利于其身份地位的合法化。
我国水资源费改税具备可行性
第一，现行水资源费征管体系为水资源税的实施奠定了基础。较之其他类型的资源税费改革，“水资源费”拥有一套较为完善的征收标准、管理体系和测算方法，这是未来水资源税不可或缺的。按照目前资源税的规定，无论是从量征收还是从价征收，水资源都有比较客观的计量标准。现行的水资源费统筹规划、分级管理的办法，有利于水资源税的实施。
第二，依赖水资源税，解决水资源短缺及庞大治污费用问题。水资源费管理过程比较复杂，导致水利部、地方水利部门和地方政府之间的权责并不清晰。未来中国的水资源短缺及庞大的治污费用，不太可能用水资源费来承担，水资源税才有可能解决其巨大的资金缺口。同时，水资源税的建立，使水资源收入进入政府间财政关系的范畴，可以有效化解目前相对复杂的各种牵绊。水资源税的建立，还将水资源的价格调整纳入常规变动的区间。这有助于避免水资源费原有执行过程中，难以调价、需要多方报批的困境。
合理调整水资源税征收标准及未来变动规则
第一，明确水资源税的政策总目标。中国水资源税要立足于筹集财政收入的目标，兼顾环境保护。但需要注意，目前我国宏观税负并不算低，因此水资源税筹集收入的总目标应该有一个基本的路线图，稳定现有水资源费收入规模。以此为基础，逐步增加水资源有偿使用，以及用于治理水污染的收入。
第二，调动并发挥各级政府和主管部门的积极性。水资源费收入一方面牵涉到各级水利主管部门，另一方面涉及不少地方政府，甚至是不少欠发达地区的政府。水资源费改税需发挥好水资源管理部门、流域管理部门乃至各级地方政府的积极性。在保证收入不减少的同时，减少制度变动冲击。发挥水资源税的激励效应，发挥齐抓共管的积极性。
第三，协调各种机构设置，有效平衡各方利益。水资源费改税牵涉到中央财税部门与水利部的关系协调，也牵涉到地方财税部门与水利主管部门的关系协调。一方面，需要借鉴资源税的管理办法，发挥多方共治的优势；另一方面，要做好水资源税费改革后，水利部门资金需求满足及地方政府财力空缺的问题。
第四，合理调整水资源税的征收标准及未来变动规则。水资源税费改革，可以解决水资源费征收标准较低导致的保护水源资金短缺、对污染效力的约束不够等问题。为此，应全面修订目前的水资源收费标准，将水资源补偿、治理和保护的资金需求考虑其中。为维持宏观税负，要适时清理政府性基金当中有关水资源的各项收费。
第五，建立一套标准统一但管理差异的征收管理制度。如果采用全国统一的水资源税，就要先期制定一套与现行水资源费接轨的税收返还政策，确保各地水资源相关收入规模，随后应配套相关的转移支付制度，对水资源相关项目，保持专项支持的力度。
第六，研究水资源税及水资源保护的协调办法。水资源税为水利事业的进一步发展提供了空间，也关系到产业发展阶段、环境保护战略及流域共同行动等内容。与其他税种不同，水资源税应有一定的专属性，包括流经区域分享收入、治理污染分担费用等。要避免为了筹集收入而超量取水、推卸责任而减少治理的行为，形成激励相容而不是逆向选择行为。
（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院）
