●环保领域实现特许经营后，地方政府向企业购买公共服务，两者之间不再是行业管理关系，而是服务关系。

●目前环保产业还没有成熟的项目融资模式与特许经营法的缺失有很大的关系。特许经营立法会促进环保企业成长，增强企业在融资市场上的融资能力。

●PPP立法最关键的问题是定原则和框架，明确政府各部委的权力职责划分，解决与现有法律冲突的问题。

●《管理办法》提出，国家鼓励和引导能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的项目实施特许经营。

去年以来，在PPP模式成为地方政府化解资金压力重要抓手的背景下，缺少明确法律规范，让民营资本对进入能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域望而却步。 截至去年年底，由国家发改委牵头起草的《基础设施和公用事业特许经营法》已经过8次修改讨论，至今仍未出台，特许经营中出现的许多问题也无从规范。因此，这项法案的立法进程再次被提上议程。

国家发改委近日再次就《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（征求意见稿）向社会公开征求意见，这意味着层级较低的《管理办法》有望先一步出台。

为何《特许经营法》迟迟没有出台？《管理办法》先行有何用意，强调了哪些重点？

立法需求迫切却困难重重

应设立一个专门机构进行部门间协调

作为推广PPP（政府与社会资本合作）模式的重要制度设计，《特许经营法》目前正由国家发改委加紧起草，其征求意见稿此前已八度修改、反复推敲。

据了解，早在五六年前，国家发改委有关机构就提出制定《特许经营法》，但当时并没有列入全国人大的立法规划。中国水网总编辑傅涛曾指出，环保领域实现特许经营后，地方政府向企业购买公共服务，两者之间不再是行业管理关系，而是服务关系。现在特许经营双方在很多事项上是依靠合同，如果没有特许经营立法，政府的采购意愿差别非常大，企业也没办法提供规范服务，导致合同制定时非常复杂。“有了立法，合同就可以很薄了。”他说。

在E20环境产业研究院执行院长薛涛看来，特许经营立法最主要的是约束政府的行为，由于在特许经营中政府处于强势，极易因随意性和法制不到位给行业发展带来诸多不利因素。“目前环保产业还没有成熟的项目融资模式与特许经营法的缺失有很大关系。特许经营立法会促进环保企业成长增强高企业在融资市场上的融资能力”。他说。

同时，法规的出台可能使我国在特许经营行政管理方面更进一步。薛涛建议，我国未来应该在特许经营领域引入外部化的监管，一方面通过政府行政管理部门进行监督，另外一方面也需要通过专业的第三方监督和评级机构进行监管。

去年以来，在PPP模式成为地方政府化解资金压力重要抓手的背景下，《特许经营法》的立法进程再次被提上议程。然而，因牵涉不同部门间的协调，推动《特许经营法》的进程较为艰难。在现有体系下，涉及PPP项目审批的事宜属于国家发改委的权限；但项目涉及政府出资的部分又和财政部有关。

曾有政府人士表示，目前，《特许经营法》的征求意见稿由国家发改委起草，但财政部也出台了不少PPP文件、法规，这造成了协调问题。规定之间不衔接与法律法规的效力层级较低、具体制度有待完善，也成为我国特许经营规章体系存在的问题。

对此，济邦咨询公司董事总经理张燎表示，“经验证明，专门的组织协调机构在信息收集、政策研究、立法建议、知识传播、能力建设等工作上可以发挥重要作用。”从世界各国的特许经营实践来看，部门间协调难、规章不协调的问题普遍存在，而通常的解决办法是——设立专门的协调机构。

《管理办法》先行用意何在？

走立法程序时间长，先在实践中完善

目前，一个专门的协调机构已经成立。根据国务院部署和要求，为加强组织领导，形成工作合力，国家发展改革委近日牵头成立基础设施和公用事业特许经营立法工作领导小组。领导小组包括财政部、国土资源部、环境保护部等多个部门。

下一步，国家发改委将牵头组织召开基础设施和公用事业特许经营立法工作领导小组第一次会议，部署进一步深化立法重点问题研究，加快相关立法进程。

《特许经营法》起草小组成员、清华大学建设管理系教授王守清介绍说，PPP立法最关键的问题是定原则和框架，明确政府各部委的权力职责划分，解决与现有法律冲突的问题。“在PPP立法的框架下，确立《特许经营法》过程较为困难，有时为一个字争论一个小时。而这次征求意见的是‘办法’而非‘法’，因为走立法程序时间长，地方又等着筹钱。”他说。

因此，有业内人士分析，《管理办法》有望先行一步。考虑到时间紧迫，这次先出规章再在实践中完善，也有利于推动立法进程。

《管理办法》有哪些重点？

明确项目条件、特许经营方式、各方权责

据了解，《管理办法》将以部门规章形式颁布。其中提出，国家鼓励和引导能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的项目实施特许经营。

实施特许经营的基础设施和公用事业项目，应当具备以下条件：符合内外资准入等有关法律法规规定；具有公益性、长期性、可经营性，风险可分担；项目建设运营的标准和监管要求明确；能够物有所值，即与传统政府投资模式相比，社会资本参与能提高公共服务质量和效率，或者有效降低项目全生命周期成本。

对于特许经营的方式，《管理办法》规定可以采取以下方式：在一定期限内，政府授权特许经营者投资、建设、运营、维护基础设施和公用事业，包括现有基础设施和公用事业的改建、扩建，期限届满移交政府；在一定期限内，政府授权特许经营者运营、维护已建成的基础设施和公用事业，期限届满移交政府；在一定期限内，政府授权特许经营者提供公共服务。同时，《管理办法》对特许经营的期限也做了相应规定。

《管理办法》对特许经营的授予、特许经营协议的签署、特许经营双方的权利义务、监督管理以及有关法律责任进行了明确。

此外，《管理办法》还规定，特许经营可行性评估应当委托有关工程咨询等第三方机构进行。实施机关应当根据经批准的实施方案，按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规规定，通过招标、竞争性谈判等市场竞争方式依法选择特许经营者，并进行公示。


 

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