哪些项目可以采用PPP模式? / 关于PPP项目中信托参与、退出机制的探讨/PPP模式助推国家治理现代化

《中国给水排水》杂志社展位：N3馆 3180

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哪些项目可以采用PPP模式

PPP项目的发展现状

    经过几十年的实践，我国对PPP模式如何适应中国实际情况也摸索了几十年。现在，我国对PPP模式的应用越来越广泛，具体的实施形式也越来越多，而面对的外部环境也越来越复杂。

    我国已经实施的PPP项目，粗略计算应该有8000多个左右，领域涉及水厂、电厂等能源类，桥梁、隧道、道路等交通类，医院、污水垃圾处理、住房民生类，体育馆等娱乐类。

    随着国务院43号文和60号文的印发，在基础设施建设和公共产品、服务供给方面，PPP项目迎来加速发展时期，PPP项目得到大力推广。

为什么要采用PPP模式

    在做项目的过程中经常会提出这样的疑问，为什么要采用PPP模式呢？之所以产生这种问题，主要有两方面的原因。

    一方面，政府的观念。很长一段时间，我们国家是计划经济，政府习惯包办项目，现在要引入社会资本参与项目建设，在质量、安全方面，政府对社会资本还不是很信任。另一方面，PPP项目需要引入投资者，而投资者的需求是要有合理回报。对于一些非盈利项目来说，这种回报需要政府进行补贴，从政府支出项目总额的绝对值来说是增加的。事实上，这是因为政府没有考虑时间成本和风险成本，不应该简单相加。

    事实上，采用PPP模式，可以使在传统模式下由政府负责的当期巨额投资演变为通过30年补贴体现的“分期付款”，以缓解政府当期投资压力。政府在当期即可依托有限财力启动建设更多的项目，并且项目可以及早投产，及早发挥社会经济综合效益，政府利益不局限于项目本身的收入产出比较，而是在更大的范围内产生效益。因此，PPP模式对政府是有利的。

    同时，PPP项目引入专业的投资者，发挥专业机构的专业实力，有利于提高项目运行的效率。政府采用PPP模式，更大的益处是投资风险的转移。在风险的压力下，投资者有节约投资、优化管理的动力，能够节约总体投资,降低社会总体成本。

    从技术角度来看，对于项目是否采用PPP模式往往需要多角度综合论证，如采用PPP对行业发展的作用和意义、PPP对促进技术进步和提升管理水平的作用、PPP对缓解政府投资压力的作用等。

    特定项目是否采用PPP模式，按《基础设施和公用事业特许经营法(征求意见稿)》的提法，其判断准则应是“必须符合降低成本、提高效率、改善公共服务的要求”。必要性论证需定性和定量分析相结合。定量分析的技术方法，在国家发展改革委和建设部2006年发布的《建设项目经济评价方法与参数（第三版）》中，已经有很具体的指导，去年年底国家也颁布了《PPP物有所值评价指引（试行）》。

    哪些项目可以采用PPP模式

    尽管PPP模式有诸多优势，但并不是所有项目都适合PPP模式，我国在PPP模式的摸索中，也逐渐总结出一些经验，判断一个项目是否适合PPP模式最核心的原则是：运用PPP模式后，能够降低成本，提高效率，改善公共服务。基础设施和公共服务项目通过恰当的机制安排皆可采用PPP模式。

    适合采用PPP的项目基本特征：

    （1）项目符合相关规划，并具有一定前期工作基础；采用技术成熟，具备较好实施条件。

    （2）项目所提供的公共服务需求长期稳定，所提供公共服务可有效计量或可设计考核机制，便于政府监管和公众监督。

    （3）专业投资人市场条件良好，可在PPP项目进入环节实现充分竞争。

PPP项目的关键环节

    从PPP项目全生命周期角度，关键环节有四个：一是PPP的前期论证环节；二是社会资本的进入环节；三是PPP项目执行环节；四是社会资本退出环节。做好4个环节的工作，PPP项目就基本上取得成功。

    具体来讲：前期论证是PPP项目取得成功的奠基环节。在这一阶段，需要清晰构建政府和社会资本合作模式，约定权利义务和责任；需要全面、科学和公平地进行风险分配和风险处置方式，合理设计PPP投资者风险利益机制；需要明确政府监管方案和支持措施；也需要研究PPP项目执行中项目变更、法律政策调整、违约、争议等事项的处理方式。

    前期论证越深入，越全面，越科学，项目成功的可能性越大。为此建议无论政府方还是社会资本方，都应积极发挥专业中介机构的作用参与项目论证，如PPP专业咨询公司、律师所、技术顾问、会计师所等。

    社会资本进入环节是决定项目PPP整体运作质量的又一个关键环节。为此，PPP项目在招标或招商阶段应充分研究和摸底投资人市场情况，设置适应项目特点的投资准入条件，并通过竞争机制引入实力、专业投资机构或运营机构。

    PPP合同执行环节则是实现项目目标的关键环节。该环节或阶段通常时间跨度长，面临各种风险因素冲击，协议约定的PPP项目机制在这一阶段得到考验，项目提供公共服务质量和水平也在这一阶段得以揭示。在此阶段，PPP项目各方依法履约，诚信履约，并结合绩效评估按约定程序及时纠偏，是项目顺利执行的保证。政府方通常是PPP项目的发起方，肩负公共利益责任，因此高质量的政府监管也必不可少。

    社会资本退出通常标志PPP项目完成第一轮的实施周期。社会资本退出应为政府留下符合标准和可持续运行的项目资产。在PPP项目前期研究阶段就应为社会资本设置有效的退出机制；在多元化筹资的情况下，在保证项目长期健康运营的前提下，退出机制安排应兼顾多元化的退出需求，为项目充分吸引各类社会资本创造条件。

    对投资者的建议

    随着政策的不断完善，PPP为投资者参与基础设施和公共服务提供了良好机遇，我国会迎来一波投资热潮，但是投资者也应该客观冷静思考。

    一方面，在热潮涌动中要对参与PPP项目的盈利水平建立合理预期；通过科学的机制安排，PPP项目收益可实现相对稳定，对于长期性资金是长期利好，要打消通过PPP项目实现短期暴富的想法。

    另一方面，PPP项目结构和各种机制安排也相对复杂，不同项目行业特征明显，如投资者PPP项目经验不足，建议聘请专业咨询服务机构协助开展各种论证和把关工作；或通过投资专门的产业基金参与PPP项目，由专业机构打理投资。

关于PPP项目中信托参与、退出机制的探讨

转自：中国信托业协会 王春艳 刘新彪

据财政部的数据测算，目前中国城镇化率为54%，预计2020 年将达到60%，由此带来的投资需求将高达42 万亿元，即新型城镇化将形成巨大的建设资金缺口，这无疑为信托展业提供了宽阔的平台。由于土地财政的难以为继，融资平台融资职能正被逐步剥离，而地方政府在预算管理和债务约束下，面临巨大的资金缺口，积极引入PPP 模式，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营、承包等方式参与基建投资，将是最优抉择。通过引入民间资金，将形成更有效率、更具活力、可持续的资金管理机制。

　　信托公司应当选择有稳定现金流的项目参与PPP尝试，参与模式大致可分为以下三种。

　　一是真实投资于PPP项目公司，通过项目分红收回投资。这种模式要求信托公司具备较高的全面识别风险能力，及就风险分担机制与政府谈判能力。考虑到PPP项目投资期限长而收益较低的特征，信托公司需要联合保险、银行等长期低成本资金共同展业。

　　二是给项目配资，信托公司与其他社会资本作为联合体共同股权投资项目公司，在约定时间由其他社会资本回购股权退出，这种模式下信托公司需要全面评估回购方的履约能力。

　　三是为PPP项目公司提供融资，由于政府不再为项目公司还款提供担保，因此需要全面考察项目现金流状况，关注项目期限和还款安排与现金流的匹配性。此外，PPP项目具有稳定现金流的特征，还适合设计成资产证券化产品，通过恰当的结构化设计满足不同风险偏好投资者的需求。

　　PPP模式下社会资本如何融通在项目中，特别是信托融资如何实现退出成为信托参与PPP模式的核心。

　　主流的观点认为信托公司通过发行集合信托计划，通过股权方式参与SPV，随后，政府参与方通过股权溢价回购，实现信托资金退出。然而PPP项目前期资金投入量较大，项目前期现金流难以覆盖信托融资资金，而目前信托融资对接的项目往往期限较短，政府难以在项目初期回购上述股权，相比于信托，SPV更喜欢银行长期固定资产贷款授信。而对于信托公司参与PPP项目而言，实现信托退出尤为关键，关乎风险防控，同时也关系到项目顺利建成并投入使用。针对信托退出，可设计由银行理财资金对接单一资金信托投资PPP项目模式，待项目建成后，再由银行向SPV发放长期固定资产贷款将单一信托资金置换出来，可实现银行对PPP项目的纵深了解，便于银行在固贷授信及贷前审查过程中对项目的风险把控。

　　信托公司也可以股权附加债权形式向项目公司融资，由于PPP项目涉及到整个项目的资本金投入，可由信托公司发行集合信托计划，以股权的形式入股SPV，达到项目自有资金投入比例后，引入银行资金继而发放符合政策的固定资产长期贷款，达到信托结束期，由SPV其他股东进行回购上述股权，实现集合信托退出，如涉及到SPV中相应股权占比，可由信托以股+债形式，行使名义上小股东，向SPV进行股东借款，到期由SPV进行偿还贷款并由其他股东进行股权回购，实现信托退出。

　　信托公司也可直接向SPV公司进行贷款融资，但这种方式对项目公司的要求相对比较高，需要信托公司评判整个项目的现金流情况，注意项目期限和还款时间安排与现金流相匹配。例如，PPP供热项目可以很好地实现融资期限与还款期限的匹配，A公司目前通过竞标获得某新区集中供热项目，供热面积达200万平方米，传统的市政集中供暖管道尚没有到达该地区，如果铺设供热管道管网，将大大增加基础设施建设成本，而这些成本要么由政府承担要么转嫁到消费者买单，A公司所采用的供热技术是基于专利所带来的新型环保供暖方式，建设该项目需要1.5亿元，A公司以自有资金投入5000万元，其余资金敞口由信托公司提供融资，由信托公司提供2年期信托资金1亿元，而银行信贷资金在项目前期难以介入，通过现金流测算，A公司建设该项目需要10月工程期，通过收取供暖管道碰口费在1年内可实现1.2亿元收入，加上收取第一年供暖费2000万元，可实现现金流对信托贷款本息的完全覆盖。

　　PPP项目具有稳定现金流的特点，可以将信托退出设计成资产证券化产品，通过合适的结构化产品设计，满足不同风险偏好的投资者需求。即把可预期的收费权进行重组形成资产池，使这组资产能产生的现金流收益稳定、可预期，再配以相应的信用担保，把这组资产所产生的未来现金流的收益权转变为可以在金融市场上流动、信用等级较高、适应不同风险偏好的债券型证券进行发售，实现资金的回收。

　　不管信托公司以何种模式参与PPP项目建设，但信托创新必将给PPP项目发展带来新的契机，信托将社会资本与产业投资融合，极大的发挥了金融投资作用，吸引更多的社会资本分享基础设施建设大蛋糕的盛宴，推动社会现代化建设进程，实现中华民族伟大复兴的“中国梦”。

PPP模式助推国家治理现代化

来源：中国社会科学网 作者：张润君 蔡泽山

正如克里斯托弗·胡德所言：“作为一门国家的艺术，公共管理可以定义为设计与提供公共服务和政府行政的具体工作。”随着服务型政府的发展，公共产品和公共服务的供给模式也历经了从政府包揽到政府购买、合作治理的发展演变。其中，公共部门与私人部门以伙伴关系充分协作的PPP（Public-Private Partnership，简称公私伙伴关系）模式是合作治理的主要形式。

 公共产品供给的新方式 

　　公私伙伴关系可以界定为政府和私人部门之间的多样化安排。其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担。其实质是公共部门根据社会及民众对公共产品的需求，提出建设项目，通过招投标确立私人部门合作伙伴，私人部门负责项目的设计、建设、运营和维修。在市场化背景下，利用PPP模式提供公共产品，具有鲜明的时代特点。

　　第一，双主体供给。表面看，PPP模式主要表现为政府购买私人部门的服务，但其并非市场一次性买卖（与政府采购有很大区别），它是由政府发起，公共部门与私营部门（或称民营部门）签订长期合约，私人部门管理生产和供给服务的全过程，公共部门根据私人部门提供的服务数量和质量分期支付。本质上，公共服务是在二者合作的前提下完成的。

　　第二，“政”、“企”分开。政府以公众的利益为基准，为社会提供充足和高效的服务，因而公共部门充当项目的发起人和管理人，同时又是标准的制定者；私人部门拥有资本、技术和管理等先进生产要素，是生产专家。二者在提高效率、追求企业自身利益的过程中实现社会福利的增进，各尽所长。

　　第三，代理运行机制。PPP模式实行全面代理制。在公共产品的生产和供给过程中，私人部门广泛运用各种代理关系，从而实现充分利用优质资源；同时这种代理关系在投标书和合同中即加以明确，避免职责不明，有利于合作双方对合同的履行。

　　第四，效率与公平兼顾。私人部门资本目标明确，效率是其不懈的追求。效率是公共产品供给的物质基础，也是社会福利改进的前提。通过私人部门的参与，有限的公共资源得到充分使用，社会福利水平提高。在交易中，作为博弈一方的政府处于相对优势地位（其拥有公共项目资源），得到满意服务后才付费，维护了公众的利益。　　

PPP模式对治理现代化的作用机理 

　　PPP模式以重塑政府、市场、民众等多元治理主体的基本关系为切入点，以摆正最大多数人民群众享受优质高效公共服务为出发点，以增强政府的合作、沟通、协商能力为着眼点，成为推进治理体系和治理能力现代化的重要助推器。PPP模式对治理现代化的作用机理主要体现在以下几个方面。

　　第一，PPP模式有利于改进治理机制。 

　　传统治理是政府对于社会的治理，是自上而下的权力运行，是一种社会之上的能力，具有强制性、单一性。现代治理以社会与政府合作为基本原则，是政府、市场和人民群众共同解决公共事务的能力，是多向度的权力运行，是一种社会之中的能力，以社会对于权力的服从、认同为前提。PPP的本质是参与者缔造的一组契约的集合，以对各个供给主体之间的权利、责任和义务进行明确界定，对项目组织租金进行合理分割，从而促进各个项目参与者之间的相互合作。这组契约建立的基础是参与者之间的平等合作，契约结果则是保证平等合作内容的确定性，而平等性与确定性的最终目标是保证核心公共产品的有效提供。

　　在PPP项目的具体实施中，政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。同时，坚持阳光化运作，依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。因此，PPP 项目实施所体现的治理能力是政府、社会资本和公民互动形成的一种以协商、谈判、沟通的方式解决社会公共事务的能力，是现代治理能力的范畴。所以，PPP 是推进治理能力现代化的具体体现。

　　第二，PPP模式有利于提高治理能力。 

　　现代社会背景下，市场在资源配置中起决定性作用。PPP的相对优势在于：既利用了私人部门更好地管理复杂项目的专业能力，激励私人部门追求更佳表现的机会，又能够实现核心公共产品的有效提供。而保证这一优势的关键是PPP充分发挥了市场的功能。

　　在实行过程中，PPP模式打破了社会资本进入公共产品领域的各种不合理限制，拓展了社会资本的发展空间，激发了市场主体活力和发展潜力，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共产品资金投入渠道，打造新的经济增长点，增强经济发展动力，保证社会资本获得合理收益。同时，面对可能的市场失灵，政府作为监督者和合作者，可以很好地强化市场监管和绩效考核，确保优质公共产品的有效供给。这样，既发挥了市场主体的优势，又实现了政府的社会目标，理顺了政府和社会资本的关系，实现了合作共赢，达成了治理目标，体现了治理精髓。

　　第三，PPP模式有利于强化治理约束。 

　　PPP要求严格的问责机制，这对于国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。主要表现为：一是更高的透明要求，这是对地方政府提高治理能力的有力督促。一般来说，地方治理水平有待提高的地方政府，其透明度相对较低，则PPP所受的限制就比较多，往往这些地方资金更为短缺，为了更好地实现政府功能，更有动力促进公共部门的透明度。二是更多的问责主体，如投资者、贷款者、支付服务费用的使用者或是纳税人，因各自不同的利益，必然产生相应的问责诉求。三是更加清晰的委托代理关系。PPP具有清晰的委托代理关系，清晰的委托代理关系有利于明确问责主体及问责事由，提高问责效率，强化治理约束。

　　总之，大力推进并广泛运用PPP模式，是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要举措。要重点尝试建立包括政府、私营部门、非营利部门和公民个人等多元主体共同参与、协同合作的公共产品与公共服务供给模式，建立跨部门、跨层级政府合作的渠道、机制与制度。同时还要积极培育社会组织，扩大公民参与，促进政府、企业、社会组织和个人的协同治理，最大限度地满足广大民众的公共需求。

（作者单位：西北师范大学社会发展与公共管理学院）