深化EOD模式应用全景解读|清华大学投融资政策研究中心金士耀、王盈盈：应用EOD模式的公共治理价值
习近平总书记指出，要正确把握生态环境保护和经济发展的关系，探索协同推进生态优先和绿色发展新路子。生态环境导向的开发（EOD）模式通过生态环境治理项目改善生态环境质量，提升发展品质，推动生态优势转化为产业发展优势，实现产业的增值溢价，是践行“绿水青山就是金山银山”理念、加强生态环保投融资、推进生态产品价值实现、支撑深入打好污染防治攻坚战和生态文明建设的重要探索。
2025年是“十四五”规划收官之年，也是“十五五”规划的谋篇布局之年，在国家持续推动生态文明建设的大背景下，EOD模式作为实现生态产品价值的有效路径，其重要性日益凸显。
面对新形势新任务，本刊在生态环境部科技与财务司的指导下，联合生态环境部环境规划院EOD创新中心，围绕EOD模式创新整体思路、理论基础、实施机制、金融支持、地方特色实践等热点议题，邀请中国工程院院士王金南，中共中央党校（国家行政学院）教授李宏伟以及清华大学、浙江大学、中国人民银行金融研究所、国家开发银行、中国农业发展银行总行、国家绿色发展基金股份有限公司、中国环境科学研究院、中国城市规划设计研究院、E20研究院等单位研究EOD模式创新的专家学者、研究人员等撰文，策划推出主题为“创新EOD模式 助力美丽中国建设”的专刊系列文章，全景式解读EOD模式创新与应用，以飨读者。
杂志展示
【摘要】：生态环境导向的开发（EOD）是实现绿色发展理念的重要途径。本文基于公共治理理论，聚焦我国现有EOD试点项目及《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》等政策文件，从理论层面探讨EOD模式在现代化国家公共治理中的应用价值。本文分析了政府部门、企业和社会力量在EOD模式的公共投资及资产管理中所分别扮演的引导、决定与补充角色，审视了环境规制政策下政府引导与市场化机制的协同作用，构建了EOD模式的投融资结构框架，并从可持续发展目标出发论述其积极意义。最后，提出相关政策建议，以进一步促进EOD模式的有效应用。
【关键词】EOD；公共治理；公共投融资；资产管理；可持续发展
引言
“良好生态环境是最公平的公共产品、最普惠的民生福祉”[1]。作为具有公共产品属性的生态环境，其非排他性和非竞争性的特点决定了市场机制难以有效配置资源，导致生态环境治理通常依赖政府主导和财政投入。然而，政府资源有限，单一的财政投入难以满足生态环境保护的长期需求。因此，探索兼顾效率与可持续性的市场化路径，推动多元主体参与生态治理，成为解决生态环境保护资金短缺和提高治理效果的关键。
为妥善应对生态环境项目的投融资需求，吸引更多主体和资金参与生态环境建设，我国政府积极推动生态环境领域的投融资体制机制创新。在生态文明建设和生态环境修复资金短缺的双重挑战下，生态环境导向的开（Eco-environment Oriented Development, EOD）模式应运而生。其显著特征是从政策实施之初就将项目管理中的投资与融资视为一体两面 , 进行统一规划与管理 , 这是释放其公共治理价值的关键前提。
2018年，生态环境部发布文件首次明确提出发展EOD模式。2020年，生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行联合印发《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，启动首批EOD试点项目工作。首批36个试点项目名单于2021年公布，标志着EOD模式正式进入实施阶段。2022年，58个第二批试点项目进一步推进。2023年，为稳妥推进并规范EOD模式创新，生态环境部、国家发展改革委、中国人民银行、国家金融监督管理总局联合发布《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》（以下简称《实施导则》），首次建立了EOD项目的实施指引，显著提升了EOD模式的可操作性，标志着EOD模式进入新的发展阶段。
EOD模式的可持续投资属性是实现“人与自然和谐共生”的中国式现代化的重要路径，其旨在将生态环境修复与治理的职责及相关产业的开发运营一体化交由单一企业主体，利用生态农业、文化旅游康养等相关产业的增值收益补充生态治理的资金需求[2]。然而，由于我国EOD模式仍处于探索阶段，理论发展滞后于实践，地方实践中存在部分实施主体对EOD模式本质内涵认识不足的问题，从而影响了项目进展[3]。鉴于此，本文从公共治理的视角出发，探讨EOD模式的创新价值及其在公共服务供给中的内涵。
EOD模式相关研究
缘起于国内外对生态保护机理的理论研究，EOD模式应运而生，其最早可以追溯至20世纪初，帕克等首次将生态原则应用于城市研究，提出城市是融合了经济、文化和生态的整体形态，因而催生了生态城市的概念[4]。1999年，Honachefsky在研究中指出，城市发展常忽视土地的潜在生态价值，因盲目扩张导致生态透支问题。他提倡将区域生态价值纳入土地开发政策，推动“生态优化”理念，使城市从单一的“环境保护”转向“生态导向”，以促进区域生态保护和高质量发展[5]。学者们也从城市规划、生态管理、城市可持续治理等方面论证了生态导向的重要性。Angela Heymans等通过系统回顾57篇代表性论文，识别出生态系统服务、社会生态系统、恢复力、生物多样性、景观、绿色基础设施、融合及整体7个关键概念和主题，强调了生态导向在城市规划中的重要性并探讨了相关理论和实践方法[6]。Chao Wang等通过比较分析不同国家的城市生态管理模型，提出了一个包含城市规划、产业转型、组织模式、环境保护和制度体系5个视角的综合管理框架，为城市生态管理的精细化提供了科学依据[7]。Krueger等探讨了在城市社会—生态—技术系统中实现可持续转变的治理方法，强调了提高城市韧性和可持续性以应对气候变化的重要性，并提出了关注资源管理、社会过程及治理和权力关系的方法[8]。
我国学者专门围绕EOD模式的投融资实践展开了探索。贾康等将2018年生态环境部首次提出EOD模式视为该模式在我国发展的起点，将其发展分为政策引导、试点摸索和入库支持三个阶段，并详细比较了EOD模式中的融资模式[9]。魏方莉通过梳理政策文本，将我国EOD模式的发展划分为萌芽（2016—2018年）、发展（2019—2020年）和推进（2021 年至今）三个阶段[3]。石敏俊等从生态系统服务付费理论、亨利乔治定理和公共选择理论等角度分析EOD模式的理论基础，指出其具有项目制、企业主体、增肥哺瘦、生态反哺等特征[10]。贾颖娜等认为当前EOD模式在实践中存在应用领域较为单一、生态产品价值实现周期长、一体化实施落地难、资金收益可持续不足等问题，需要进一步筛选合适的实践领域、巩固生态产品价值实现的基础、探索多元主体参与的投融资模式及推动多样化产业发展[11]。李高等应用SWOT分析比较了PPP、工程总承包和EOD模式在矿山生态修复模式的应用[12]。苏艳蓉等基于湖南省EOD试点项目，总结了以政府为引领、一体化推进、市场化运作、多元化投资、本地化制宜、个性化发展为主要内容的试点项目成功经验[13]。也有学者从投融资角度对EOD模式进行了分析。王盈盈等分析了EOD模式在促进项目提升自身盈利能力、减少对政府财政依赖方面的作用，以及PPP＋EOD模式的提出背景、实施方式、主要类型和内在逻辑，并从制度协同、能力提升、市场培育、金融支持4方面提出了模式推广建议[14]。
综上，现有研究从生态保护机理、EOD模式的投融资实践等方面分析了应用EOD模式创新的优势和遇到的挑战，并提出了具有启发性的政策建议。然而，EOD作为基于生态环境公共产品的创新模式，还需要从公共治理的角度探寻理论支撑框架。
公共治理视角下的EOD模式理论内涵
自20世纪90年代以来，公共治理和公共价值逐渐成为现代公共管理的核心理论基础。公共治理被认为是超越传统科层制模式的治理方式，旨在通过政府、市场和社会的共同作用，增进公共服务的供给和质量。罗兹首次系统提出“治理网络”概念，认为政府与非政府主体之间的合作是现代治理的关键，强调多方协作、权力分散及治理过程的灵活性[15]。在此基础上，Denhardt等提出“新公共服务”理论，强调政府角色的转换和公民参与的重要性，呼吁构建以公共利益为导向的治理模式[16]。
在公共价值领域，Moore在《公共管理中的公共价值》一书中提出了公共部门的管理者应像私人部门的管理者一样，通过创新和服务实现“公共价值”。Moore认为，公共价值的实现需要政府与社会广泛合作，以提升公众福祉，并提出了授权性环境、运营能力、公共价值生成等关键要素[17]。公共治理框架的核心在于政府、市场与社会的协作关系，而公共价值的核心则是通过公共服务供给来实现公民需求和社会利益的最大化。
基于以上理论框架，EOD模式不仅是一种生态环境治理模式，更是一种公共价值实现的路径。其通过多主体协作、市场化手段和可持续发展目标的统一，将生态治理的外部性内化，从而满足公众的生态需求，增进环境福祉。其实施对象是公益性较强的生态环境治理和收益较好的关联产业，以实现生态治理外部经济性的内部化为目标。EOD模式的核心参与主体包括政府、企业和社会各界力量，通过市场化手段运作，促进政府引导与市场的有效结合，实现公共产品属性的供给优化和公共价值的增进。
在公共治理理论下，EOD模式中政府、市场和社会的角色定位尤为关键。政府承担的是战略性组织和政策支持的职能，主要包括项目的立项和制度性安排，推动形成良好的公共价值创造机制；企业作为项目的实施者，在自负盈亏的原则下运营项目，实现市场资源的灵活配置；社会力量则作为监督与支持者，有助于提升项目的公众参与度与透明度。在EOD模式中，社会力量虽然没有具体的执行职能，但其在公众监督、社会支持和信息透明度方面的作用不可忽视，具体包括专家学者、社会组织及公众。社会力量通过组织公众参与，提升项目的社会接受度和合法性，特别是在生态治理与社区福祉结合的场景下，社会力量的作用更为重要。通过信息公开与公众监督，EOD项目的执行将更加透明，专家学者还为政府和市场提供专业化视角，有助于优化资源配置并推动治理结构的完善。
《实施导则》明确了EOD模式下各主体的角色：政府在制度设计上提供保障，企业负责具体的项目实施，社会力量则在监督和反馈中发挥作用，构建了一个多元协同的公共治理框架。这一框架为实现生态环境的可持续发展提供了制度和实践上的保障，不仅促进了多主体之间的合作与协调，还为实现公共价值最大化奠定了基础。通过这种多层次的合作机制，EOD模式在生态治理和绿色经济发展中得以发挥更重要的作用。
EOD模式的公共价值创造理论机制和实现框架
结合EOD模式的公共产品属性特点，可从公共产品的“提供与生产分离”原则、市场化供给机制和多元化主体协作等方面，进一步分析EOD模式在公共服务供给中的应用与优势。
公共产品的“提供与生产分离”原则
EOD模式将生态环境治理与关联产业发展相结合，凸显了“提供与生产分离”原则的优势。在公共服务理论框架下，“提供与生产分离”原则指出，政府负责提供公共产品的职能，但不必直接参与生产。EOD模式沿用这一理念，政府主导项目的整体方向和战略规划，同时将生产职能交由具备产业化能力的社会或企业，以实现公共产品生产的专业化与高效化。通过这种方式，EOD模式不仅实现了公共产品（如生态环境治理）的市场化供给，还提高了公共资源的使用效率。
引入市场化机制，提升公共服务供给的效率与灵活性
EOD模式符合新公共管理和公共选择理论的主张，通过市场化机制提高服务供给的灵活性和效率。在EOD模式中，生态治理及产业开发的各环节都以市场化为导向，这一特性使得EOD项目能够调动更多资本参与生态治理和资源优化利用。具体而言，EOD模式允许政府通过市场选择具有竞争力的非政府主体来参与生产过程，并视需求提供政策支持或资金补贴，这种市场化机制不仅保证了公共服务供给的成本效益，还可依据实际需求调整供给规模，从而使公共产品的生产更加高效、灵活。
多元化供给主体及灵活供给方式的制度安排
服务提供机制理论指出，公共服务的安排者与生产者可以分属不同的主体。EOD模式则将这一理论应用于公共服务供给的制度设计中，创新性地设立了政府、市场和社会力量多方协同的结构。在EOD模式的实施中，政府将生态治理项目交由市场化的实施主体进行投资建设与运维经营，并根据项目特性给予政策引导和市场化激励。通常实施主体为多个各具优势的企业所组成的联合体，这一多元化的供给模式将公共产品的多样化需求与市场化供给形式紧密结合，确保项目供给与需求匹配，为公共服务的可持续供给提供了更为完善的制度保障。
公共服务市场化与市场化机制的协同作用
EOD模式将公共服务市场化和公共服务的市场化机制有机结合。公共服务市场化本质上是多元主体之间的市场化交易，允许不同利益主体参与生态治理及相关服务供给；而市场化机制则是通过市场手段确定合适的生产者。在EOD模式下，市场化机制的引入实现了消费者和生产者的角色分离，政府负责选择和监督生产主体，从而扩大生产者的收益空间。这样不仅保障了公共服务的有效供给，还通过市场定价机制优化了供给与需求关系，提升了公共产品定价灵活性。
提升公共服务的公平性与可及性
EOD模式在生态治理项目中有助于实现公共服务的普惠性与可持续性。在项目实施中，政府通过合理的市场化激励措施，确保项目所产生的公共服务和生态效益能够惠及更广泛的社会群体。例如，对于生态治理产生的产业收益，EOD模式鼓励其反哺生态治理资金投入，最终形成一种正向循环，这不仅能进一步保障公共服务的公平性和可及性，也可推动环境保护和社会经济效益的统一。
综上，从理论机制来说，EOD模式的公共产品属性在项目中得到了充分体现，其通过“提供与生产分离”实现专业化供给，通过市场化机制实现成本与效率的平衡，通过多元化的供给主体和制度安排优化了公共产品的生产方式。该模式既顺应了公共管理中的现代市场化趋势，也实现了公共服务供给的可持续性，具有显著的理论意义与实践价值。
从实现框架来看，《实施导则》在“主体确定”章节中明确要求，EOD项目的实施主体应通过竞争性方式选定，鼓励民间资本参与，以提升项目效率和效果。大部分试点项目选择了具备竞争力的企业来开发和运营，以确保经济可行性并促进创新与资源的高效配置。《实施导则》在“评估监督”中要求，政府在项目运营第二年开展后评价，以评估项目的目标达成、效益和经验。这一设计强化了EOD模式的公共服务市场化机制，政府不仅负责组织和管理，还在评估监督中发挥关键作用，确保项目质量和可持续性。通过竞争引入企业主体并赋予其生态环境治理责任这EOD模式实现了市场资金与技术支持的结合，激发企业在生态治理中的积极性。政府则通过后评价机制不断优化项目实施，实现公共利益最大化。同时，《实施导则》明确要求，项目须实现资金自平衡，且项目资金不得包含政府财政投入，保障EOD项目完全由企业承担开发和运营成本，推动生态环境治理与经济发展的可持续协同。EOD项目引入公共服务市场化机制框架见图1。
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EOD模式的投融资实施逻辑
投融资原则与规范
EOD模式作为一项创新的投融资模式，不仅能够推动传统开发模式的转型升级，还可助力生态环境治理的资金投入，为经济、社会和生态的协调发展奠定基础。从投融资角度来看，EOD项目通常具有较大的投资规模和较长的投资回报周期，这种投资构成的当期需求能够有效拉动短期经济增长，而形成的资本存量能为长期经济增长和结构调整提供支撑。EOD模式的发展有助于提升全要素生产率，与我国由投资驱动向创新驱动转型的总体目标高度契合。同时，EOD项目在关注经济效益的基础上，优先考虑社会和生态效益，通过生态保护和产业协同，推动高质量发展的实现。
此外，EOD模式的发展理念与联合国可持续发展目标（SDGs）高度契合，如产业创新与基础设施建设（SDG9）、可持续城市与社区建设（SDG11）、负责任的消费与生产（SDG12）及伙伴关系（SDG17）。EOD模式通过挖掘产业生态价值，实现生态环境治理与产业开发的相互促进，即以产业增值反哺生态治理，为生态环境的可持续发展提供资金来源。与此同时，优化生态环境也将提高项目公平效益，从而实现投资回报的可持续性。
当前，政府举债为基础设施和公共服务的资金需求提供了重要保障，然而，过高的债务水平也带来了一系列挑战。为应对这一问题，《实施导则》明确规定，EOD项目合同内容不得包含政府支出责任以及涉及隐性债务的融资担保，以减少潜在债务风险。该政策要求为EOD项目的健康发展提供了坚实的制度保障。
在经济增长压力增大、消费疲软、外部环境复杂的背景下，EOD模式的投资效应和长期可持续性更加引人关注。为确保EOD项目能够持续发展，合理的融资模式选择和多元化的资金渠道必不可少。
EOD项目合作类型与治理模式的适配逻辑
我国的公共投融资是国家宏观治理体系的重要组成部分之一，不仅重新架构了传统行政体系的运作方式，也革新了政府理念和实践。为衔接项目合作实践和政府治理体系的理论差距，王盈盈以“资金—资产”为框架凝练了我国不同公共投融资项目中的合作类型和治理模式[18]。参考其理论框架可以识别出，EOD作为我国公共投融资项目的创新模式，政府采取外部伙伴的管理模式，通过项目谋划、要素保障、关联产业发展、融资支持等方式为企业参与公共服务提供支撑，并使用后评价等方式有效监督项目实施。其创新性地融合生态环境治理和管理产业开发，为有效释放公共价值提供了可行性。
总体来看，EOD模式构建了公共服务的可持续供给体系。凭借多样化的融资渠道和市场化的资金运作机制减轻了政府负担，确保了生态项目的长期资金来源。这一模式在未来将持续发挥其在生态环境治理和经济发展中的双重效应，为实现可持续发展目标和高质量发展奠定坚实基础。
结论
EOD模式是实现我国绿色发展理念的重要途径。EOD模式的实施不仅依赖于政府的组织和管理，还需要企业在资金、技术和创新等方面的积极参与，以实现公共服务的多元化供给和生态环境治理的可持续性。为更好推进EOD模式的实施，应从以下几方面努力。一是加强政策宣贯：特别是需明确政府不再承担项目建设成本补贴运营，对项目收益中是否含有相关行业补贴等问题予以精细化；二是创新投融资模式：考虑到EOD项目投资规模大、资金需求高的特点，建议探索多元化投融资渠道，降低社会资本进入门槛，增强项目的资金保障能力；三是促进产业融合发展：针对关联产业开发不足的问题，政府应制定政策，推动产业链的整合与延伸，提高项目的综合效益和收益稳定性；四是引入环境、社会和治理（ESG）监管框架：为提升EOD项目的可持续性和社会责任感，建议将ESG理念纳入项目监管体系，确保项目在促进经济发展的同时，兼顾社会和生态效益。
作者
金士耀：清华大学投融资政策研究中心高级研究助理
王盈盈：清华大学公共管理学院助理教授、清华大学投融资政策研究中心助理研究员
本文刊载于《环境保护》2025年第1-2期
参 考 文 献
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*基金项目：国家自然科学基金青年项目“城市公用事业智能化转型合作的决策模型和实现机制研究：基于政府和企业合作的治理视角”（72304166）
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