文/和君咨询高级咨询师 丛伟

 

一、城镇化带来了什么？

（一）四大城市——土豪

2013年，上海、北京、广州、深圳四个一线城市的卖地总收入超过5166亿元，较2012年全年增长159%，并超过了2011年和2012年土地出让收入的总和。

 

全国前20名城市卖地收入超1.5万亿元，与上一年同期的9204亿元相比，同比涨幅达63.69%。在20个城市中，深圳土地出让金涨幅全国最高，昆明涨幅最低，但也超过10%。涨幅超过100%的城市，除了四大一线城市，还有杭州和珠海。卖地收入前20名的城市大都位于东部经济发达地区。

 

卖地收入前20名的城市中，仅沈阳、大连和武汉三个城市地价与2012年相比有所下降。在卖地收入减少的3个城市中，武汉的跌幅最大，而在2012年，武汉卖地收入全国排第二。

 

上海土地出让金收入超过2262亿元，，日均近6.2亿，在全国各省及直辖市排名第一。比2012年的991亿元，涨幅高达128.28%，“土豪”当之无愧。

 

北京土地出让金近1822亿元，创造历史新高，同比2012年的648亿元，上涨幅度达到了181.18%，其总和位列全国第二。

 

广州土地出让收入超615亿元，同比增长149.52%。这一年，广州土地市场不仅刷新了全市单价最高地块纪录，还造就了8个区域单价最高地块。

 

深圳虽然在土地收入的规模位列全国第15位，但地价涨幅最高，达330.88%。

 

人口规模快速扩大，资源高度集中，必然导致特大城市土地等稀缺资源价格大幅上涨。

 

（二）北京——霾都+首堵

一位从外地到达首都机场的先生，看着灰蒙蒙的天，问他的朋友：“你说现在的天气是雾还是霾？”他的朋友回答道：“这是晴天。”开车走在路上，他提醒他的朋友：“你的导航提示要左转了。”他的朋友说：“我知道要左转，我也能看得清路，可我就是看不清我的方向盘。”

 

现在的北京，堵车已经分不清高峰期与非高峰期了，有人说：在北京，一天只堵一次车，就是从早上堵到晚上。要想不堵，就去挤地铁。北京早高峰的地铁，可能连“挤”的机会都没有。因为部分线路，可能一连几趟车都不上去。上了车，不需要握把手，因为人群就把你固定住了，所以，好不容易上去了，可能又下不来了，因为人太多，动不了。

 

超过2000万常住人口，超过500万辆机动车，“霾都+首都”是必然的结果，北京在这方面的地位只会越来越牢固。

 

二、城镇化是我国经济发展的必然趋势

1978年～2013年，我国城镇化率上升了35.8个百分点，平均每年上升1.02个百分点；进入21世纪，我国城镇化增速提升至每年1.34个百分点。预计我国要达到俄罗斯或美国的水平，城镇化进程可持续约20年（如图1所示）。

 

图1 1978年～2013年我国城镇化率（%）

虽然1995年以来我国城镇化速度加快，但与亚洲部分国家相比，我国城镇化率依然偏低（如图2所示）。

 

图2 2011年亚洲部分国家和地区城镇化率

从图2中可以看出，香港、澳门、新加坡因为区域面积小，城镇化率达到100%；其次是日本和韩国，和约旦、以色列、科威特、卡塔尔、沙特阿拉伯、阿联酋等中亚石油产业国家的城镇化率都在80%以上。文莱、伊朗、伊拉克、蒙古的城镇化率也明显高于我国。我国的城镇化率略高于菲律宾和印度尼西亚，即使与经济相对落后的朝鲜相比，我国的城镇化率也存在9个百分点的差距。因此，从国家在全球的经济地位、国内经济发展的需求、居民生活的角度来说，城镇化是我国发展战略的重要组成部分。

 

三、城镇化建设的中央指导政策

2013年12月14日，中央城镇化会议提出了六大任务。

 

第一，推进农业转移人口市民化。主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。要发展各具特色的城市产业体系，强化城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序。

 

第二，提高城镇建设用地利用效率。要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革。

 

第三，建立多元可持续的资金保障机制。要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。建立健全地方债券发行管理制度。推进政策性金融机构改革。鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。

 

第四，优化城镇化布局和形态。全国主体功能区规划对城镇化总体布局做了安排，提出了“两横三纵”的城市化战略格局，要一张蓝图干到底。要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极。科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。

 

第五，提高城镇建设水平。城市建设水平是城市生命力所在。城镇建设，要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动，避免走弯路；要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉；要融入让群众生活更舒适的理念，体现在每一个细节中。要加强建筑质量管理制度建设。在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。

 

第六，加强对城镇化的管理。要制定实施好国家新型城镇化规划，加强重大政策统筹协调，各地区要研究提出符合实际的推进城镇化发展意见。培养一批专家型的城市管理干部，用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市。建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持连续性。

 

四、地方政府的城镇化建设问题

中国城镇化率是53.7%，如果按户籍人口计算，中国城镇化率只有35%。先进国家的城镇化80%，这样看起来我们有很大的发展空间。我国有13.5亿人口，按这样估算，我国还有4亿人可以迁入城市。很多专家以此提出了中国城镇化蓝图——4亿人迁入城市，要购置固定资产，买房子。如果一个人出资10万，城镇化总额就可以达到40万亿，这将拉动中国经济增长。在这样的指导思想下，地方政府做出了“建设建设再建设”的城镇化行为。

 

2013年9月，发改委的研究报告显示：对12个省，156个地级市统计发现，145个城市正在搞造城运动。其中，12个省会城市要建55个新城区，另外133个城市要建200个新城区。这145个地级市旧城区的平均面积是115平方公里，新城区平均是63.6平方公里。旧城区有很多低矮的楼房，甚至是平房，新城区大多是高楼大厦。所以新旧城区的承载人口是一样的，各为7.1亿。

 

从15岁到60岁的劳动人口中，真正可劳动的只有2.62亿。其中38%住在城市的职工宿舍，33%住租住房，10%住在工地。真正买房的人口只有0.6%。也就是说，进城的农民工不需要住进新城区，2.62亿农民工，家属规模约为1.4亿，家庭人口规模约为4亿。以三四线城市房价计算，购房投入约为40万亿。按农民工年收入2.7万计算，如果储蓄率是30%，需要20年以上才能买得起房子。

 

现在农村户籍人口8.8亿，其中15岁到60岁为6.16亿。其中一半是女性，婚后劳动能力大打折扣。真正有效的劳动力就是3.08亿的男性农民工。其中有三四千万人留在农村，从事零售、建筑等工作，其余2.62亿农民工已经进城了，因此未来不会有大批农民工进城了。所以，地方政府建造的可以容纳7亿人的新城造成资源的大量浪费。

 

过度城镇化，将会导致两个危机：第一，老龄化速度太快，2.62亿的农民工规模会不断缩小。2012年与2011年相比，有效劳动人口下降了345万。第二，财政负担加重。因为有效劳动人口减少，迁入城市的人口中老弱妇孺数量和比例都在加大。根据社科院的统计，政府安置城镇一个人的财政支出是2.6万，包括社保、教育、保障房。仅以4亿农民工家庭人口计算，政府一次性投资是10.4万亿，没有固定资产，没有产出，完全是成本投入。而我国政府年财政收入只有10万亿，这将使各个城市财政不肯重负。因此，中央提出的以人为本的城镇化思想才是城镇化发展的核心，提升农村劳动力，改善农民生活才是正确的城镇化途径。

 

五、城镇化建设的路径探讨

（一）分散大城市资源

北京历史上有过6次《城市总体规划》的大调整。1993年国务院批准的《北京城市总体规划（1991年-2010年）》提前6年宣告作废。2004年，北京市编制《北京城市总体规划（2004年-2020年）》。提出，到2020年，北京市总人口规模规划控制在1800万人左右，年均增长率控制在1.4%，其中户籍人口1350万人左右，居住半年以上外来人口将占到450万人左右。

 

规划实施10年后的北京，1800万人口规模早已被突破，常住人口已达2069.3万人，而人口过快增长带来的交通压力、环境压力和生活成本压力剧增，“逃离北京”的口号开始流行。

 

新的北京城市总体规划即将推出，不再只是北京的规划，而升级成为了京津冀区域性的规划，要把非首都核心职能的产业尽可能疏解到周边城市。北京周边城市分为直辖市、大体量城市、节点城市三个级别，建成具有城市竞争力的“城市群”。与长三角与珠三角已经形成稳定的城市群不同，围绕北京的功能相互衔接、匹配、分担的“城市群”，目前只停留在规划中。保定、廊坊、承德、唐山这些城市人口规模上都不算小，但经济发展程度和长三角、珠三角的同等规模城市相差较远。

 

北京聚集着大量的政治资源、经济资源，由此聚集了大量精英人才。聚集产生需求，精英群体带来大量的服务业人群，服务业人群的生活需求又吸引来了大量的低端产业。要控制人口，不能简单地疏散低端产业，而应该把造成聚集的源头分解一部分。政治职能分解难度较大，但经济职能分解相对容易，比如一些央企总部可以迁到其他城市去。在欧美，很多跨国企业的总部位于小城市，不仅可以减轻大城市的人口压力，也可以解决小城市的人口就业问题。

 

大型企业搬迁并不仅仅是生产或办公地点地理位置转移的问题，而是一个系统的工程。离开熟悉城市，跟着公司搬去往陌生的城市，对于企业的员工是较大的问题。另外，从北京搬往教育、医疗等基础设施较差的城市，也必将遭遇来自企业内部的阻力。因此，首钢搬迁用了5年，三一集团总部从长沙向北京搬迁也未实质性实现。因此，缓解超大城市人口压力不能仅靠行政命令，首要工作是做好目标迁入城市的教育、医疗、服务等基础设施建设，通过人口自然聚集解决问题。

 

（二）改善农寸居住生活条件

新城镇规划还把包括城乡接合部在内的农村地区全部统筹考虑，变成“城乡规划”。城镇化，不一定要将农民的居住地从农村搬到城市，改善农村的居住生活条件，使农民摆脱土地的束缚，也可以达到城镇化的结果。

 

在改善农村居住生活条件方面，部分区域已经取得了显著的效果。以山东淄博房镇镇为例，通过土地流转，发挥出了土地的最大效益，实现了承租者与农户双赢，实现全镇农业结构调整和劳务经济快速发展。土地流转后，农民从土地中解放出来，收入渠道增多了，实现“三薪”：第一，土地流出农户获得固定的流转费；第二，镇政府利用农业园区就地培训转移的农村劳动力，引导剩余劳动力到园区或劳务市场打工；第三，失地农民获得养老保险金。村民们把土地流转给投资“森林围城”及生态园建设的单位和个人，又可以在园区内打工，是房镇镇土地流转的一个缩影。未来，房镇镇政府按照“中高档为主，乔灌木结合，生态效益最大化”的要求，引导种植高档次、高品位苗木、花卉，形成规模化种植基地，加快园区产业化发展步伐，打造生态宜居乡镇。

 

六、结语

城镇化的方向应该“坚持坚持再坚持”，但城镇化的路径需要探讨和谨慎选择。

 

城镇化绝不是依靠行政命令将农村人口迁入城市，更不是借城镇化之名实行土地强制征用和房屋强拆，城镇化也不是耗费巨额资金和大量公共资源打造大型城市和超大型城市。

 

人性的城镇化，是利用合理的资源分配，提升农民生活质量，缩小城乡差别；城乡差别缩小以后，进一步分散超大城市的经济资源，达到人口分流的目的，让更多的中小城市发展起来，从而实现“面城镇化”，而不是“点城镇化”。（转载请注明出处 和君咨询）