一、日本的公害治理模式

日本环境治理的出发点和早期发达国家环境治理的出发点类似，以公害为切入点——因公害而发现环境污染问题，因公害而建立起针对污染源调查的机制，因公害而完善针对污染导致的流行病学调查模式。英国以《公共卫生法》规定的卫生监视员制度为基础，在1958年《新大气清洁化法》中规定了无烟地区，也是从公害的角度切入到环境标准上来。

这些先发展的国家与中国这种后发展起来的国家，在环境治理上有很大不同。（见下面的一张图）

相比后发展的国家，先发展起来的国家和它的国民在面对公害问题上有点“试错”的意味，在基本没有任何毒理性数据的情况下，人体往往成为公害事件的试验品，水俣病事件是这样、四日市的空气污染事件也是这样。

以牺牲上万人的健康为代价，日本于上世纪五十年代开始寻找环境治理即公害政策的出路。卫生部门如何调查和找到致病因素、决策部门如何根据公害事件的结果进行决策、在不能完全依据科学数据确定患者与污染企业之间因果关系的情况下行政如何做到公正、弱势的公害行政部门如何与强势的通产省等部门对抗，这些经验是中国能够向日本学习的宝贵经验。

 

日本是一个公害事件频发的国家，哈佛大学东亚研究所的博士生蒂莫西·乔治也是《水俣病——污染与战后日本的民主斗争》一书的作者曾评价说，日本的经济奇迹是以人民健康、生命及牺牲某些社会群体为代价发展起来的。

 

下面这张图列出了1878年至1981年的日本公害事件

 

所谓公害有几种解释，其最早现身法律还是在英国（Public nuisance）。在日本的公害病已经发生多起时，公害一词还没有被严格定义。现在，公害是“指人类活动产生的对社会有害影响的结果”。曾经致力于水俣病研究的日本教授原田正纯对公害病的定义是，即由环境污染引起的人类疾病，是不可能在某一天突然发生的。应该在更早之前，环境和自然界就出现了种种变化，这是可以看见的。

 

由于市民们对环境方面的诉求越来越多，日本厚生省（注：相当于中国的卫生部）在上世纪五十年代创立公害行政部门处理污染问题。

 

桥本道夫可以说是日本公害行政的创立者之一，1945年，日本宣布战败后不到一个月，桥本道夫进入大阪大学学医，在毕业担任几年医师后由于英语流利学习优秀被洛克菲勒集团资助去哈佛大学攻读公共卫生学硕士，1957年，桥本道夫被调到日本厚生省公共卫生局保健所科工作。

 

那时的日本环境怎样呢？我们现在看到的日本环境非常优美，但是那时的日本截然不同。

 

1955年，桥本道夫乘坐邮轮从旧金山回到日本，在邮轮靠近日本首都大门时，一个同行的外国人问桥本，对面海上像一条变色彩带一样的东西是什么，桥本敷衍道”大概是张开的渔网吧“，实际上，在邮轮驶入这片海域后，他才看清这条彩带是排放到海里的粪便。

 

1955年的日本，在将近四十年的发展后经济正值顶峰，民众在期待着1964年东京奥运会的同时，也开始意识到以环境为代价的经济发展带来了很多问题，同时还有城市规划不当、住房短缺等现状。由于这些问题不断提出来，厚生省保健所和卫生行政部门考虑重新建立环境卫生局来负责公害的卫生行政，桥本道夫成为新建的环境卫生科科长助理。

 

下面这张图列出了日本公害政策的历程。

上图：日本公害政策历程

 

厚生省：日本负责医疗卫生和社会保障的主要部门，于2003年与劳动省合并，现在取而代之的部门是厚生劳动省，与国内的卫生部职能类似；

上图中提到的桥本道夫是《日本环保行政亲历记》一书的作者，1948年毕业于日本大阪大学医学部，在厚生省担任十年的保健所行政工作和17年的公害行政环境行政工作，和联合国环境署、OECD的工作多有交集。

 

自1955年日本公害行政的创设到1969年《公害基本法》的创立，再到1971年日本环境厅的设置，每一步公害行政的推进都十分艰难，不同部门之间互相设定壁垒保护自己的利益，一个标准的达成往往要经过很多次会议甚至连续十个小时的讨论，坚持原则又因情况不同而灵活处理，同时将司法判决引入行政管理，遵照公法规定建立损害赔偿制度，明确公共卫生系统、产业系统、科学认定、公害行政的各自角色。利用不到二十年的时间，日本建立起了以公害为切入点的环境污染治理系统。

 

现在，在1971年日本环境厅设置之后，2001年，日本环境省设置，目前已有工作人员1100多名。下图是日本环境省的组织结构图。

 

除了行政上的努力带来的变迁，更多的是公众和政府管理者对公害问题的思考发生了变化，水俣病案例体现了这种变化。

 

二、水俣病的启示

 

水俣病被称为日本四大公害病之一，英文名是Minamata Disease。水俣市是日本熊本县下面的一个靠近海边的工厂镇，它远离着日本的政治中心东京，即便在战后十年，它仍然保留着日本一个世纪前的等级制度。

 

靠海而居的渔民们是整个地区等级最低的人群，他们也是水俣病的主要患者。这些患者用了将近四十年的时间，与日本当时最强势的大企业抗衡，在抗衡过程中，渔民们得到了有勇气的医生们和学者的支持，一些学者和媒体则站在企业的利益上担任了混淆事实的角色，包括桥本道夫在内的政府官员并没有在发现疾病的时候关注到其中的问题，不仅如此，来自社会等级和对疾病的歧视都变成一种无声但巨大的压力，想要抗争的渔民们不得不一边埋葬亲友一边竭尽全力发出声音争取自身权益。

蒂莫西·乔治说，日本战后的一个重要转折点就是在20世纪60年代末70年代初。他们发现权力精英们扩大、改变局面，变得更加愿意回应来自外界和底层的压力。这一时期也恰恰水俣病事件发展的决定性时期：此时，以围绕水俣病展开的运动为代表的公民政治的发展，很大程度上归功于精英决策层所作的改变。

在四大公害病的案例中，水俣病对于日本今天公害行政的确立和民主政治的推进，都起到了很大的推动作用。

上图是反映水俣病患者和家庭情况的很著名的一张照片，拍摄者是美国《Life》摄影记者尤金·史密斯。照片中，神村良子抱着她失明的、麻痹的、瘫痪的女儿智子，给她洗澡，妈妈的眼中充满了爱而女儿的眼中显出了绝望。智子是一名先天性水俣病患者，由于母亲在怀孕时摄入了一定量的有机汞，胎儿出生后成为先天性水俣病患者。他们一般很早去世，缺少生活的基本能力并伴有残疾。

上图：水俣市位于日本的地图

上图：截止2008年，部分患者分布图。截止2012年，根据统计，共有12617名市民被官方审定为水俣病患者，但是很多患者在官方认定前已死亡，这部分患者数量很多。

 

蒂莫西·乔治将水俣病分为三个阶段：

1956年至1968年，沉默的数年；

1968年至1973年，水俣病得到全日本的重视，各方积极应对；

1973年以后，水俣病的赔偿问题。

 

第一阶段的沉默与污染企业的强势有关，也与当地的社会等级有关，还与学者们和医师们和媒体是否有勇气站出来有关。

 

正是因为有了愿意自费、不厌其烦地与患者进行沟通的医学教授和医师、一遍遍重复毒理试验寻找病因的医师、即便在病床上也要在临去世前说出真相的医师、维护正义的司法系统，才有了水俣病的第二阶段。

 

1973年3月20日，针对水俣病第一次诉讼的判决在熊本县地方法院进行。此时距离水俣病确诊已过去17年。上午十点，法院正式开庭。

 

熊本县地方法院审判长斋藤次郎宣读了判决书：

 

“化学工厂在将废水排放到场外时，需要使用最高知识和技术来对废水中是否混入危险物质、对动植物和人体有何影响这些问题进行调查研究，以此来确认废水的安全性。同时，万一被判断有毒，或者安全性遭到怀疑，工场就应该立刻最大限度地采取停止作业等必要措施。总之，工场有着极大的义务来防止对当地居民的生命和健康产生危害……不管是怎样的工场，其生产活动都不能污染、破坏环境。不仅如此，侵害当地居民生命健康的事情都是不允许的”。

 

“如果没有懈怠自己的义务，就可能预见废水对人畜的危险性，水俣病或者就不会发生了，即便发生，也可以控制到最小范围……针对之后的环境异变、渔业补偿、水俣病的原因查明、工场废水的处理、猫实验等，被告工场或被告都没有提出任何对策或措施以获得众人的首肯，全部都是极不合适的”。

 

在法院现场的日本熊本大学教授原田正纯做了上述描述，他称之为“没有万岁的胜利”（因为在过去的二十年间，部分水俣病患者已痛苦死亡）。他写道，自己非常担心法院会以“不可预见”作出“不可抗拒（无过失）”的判决。但是实际的判决结果是具有划时代意义的，审判长站在了遏制以后可能发生的新公害病的角度进行了审判。

 

司法的正义光环不仅照拂企业，也包括地方政府。

 

厚生省决定开展水俣病患者的认定工作，然而熊本县的工作迟迟没有开展。1974年12月，406名申请认定的患者对熊本县政府提起了诉讼，他们的主张是，“从申请到处理明明只需要50天就足够了，如今却花了3~14年，这应归咎于行政的怠慢”。

 

1976年12月，熊本县地方法院作出判决，判决内容如下：

 

“法律是以迅速救济为目的的，所以认定处分作为救济的前提，必须迅速进行。一方面，认定处分的迟缓实质上否定了患者接受救济的权利。另外，如果不能限定期限的话，那么患者向行政厅提起不服的道路就被封锁了，换言之，他们除了哭着睡去别无他法。特别是说到这次事件，它是有关那些不知道有无水俣病的众人生命身体的问题，是重大而深刻的问题。行政却让这些患者的不安状态一直持续着，而且还封锁了提出不服的途径。不管是从人道上来说，还是从情理上来说，这都是无法容忍的事情”。

 

自始至终，决定着水俣病公害案例的因素除了患者们和家属们的坚持，还有医师们的职业素养和勇气、司法对正义的秉持。在目前的中国，后两者都很难看到。

来源：知乎 作者：麦烧