上海市排水管道设施养护行业市场化的政府监管研究
梁珊珊1 殷健2
(1上海市排水管理处，上海200001; 2上海市水文总站，上海200232)
0引言
排水管网是城市污水收集与防汛排水的主要基础设施之一，排水管道设施的运行维护管理工作直接关系到城市防汛排水和水环境安全。提高排水设施的养护效率对于保证城市的正常运转，满足人民群众的生活需要具有十分重要的意义。如今全国各地均不同程度地开展了排水设施养护市场化改革，其市场化改革的成效也各不相同。推进排水管道设施养护行业走市场化道路，公正有效的政府监管不可或缺。政府监管是一种基本制度安排，其原则是通过政府干预减少垄断影响，并借助仿效市场的方法与手段补救市场失灵，从而有效发挥市场的力量，政府监管已成为市场化形势下影响排水管道设施养护水平的关键因素。
上海市排水管道设施养护行业的市场化改革已经进行一段时间，深刻剖析政府监管下的上海市排水管道设施养护市场化改革的实践和问题，对下一阶段的改革提出切实可行的思路和措施,具有重要的理论价值和现实意义。
1政府监管政策和监管范围
1.1政府监管政策设置原则
上海排水行政主管部门首先为感兴趣的各类投资者进入排水设施的养护领域提供了相应的法律和政策。政府相关政策制定者在全面了解排水设施养护特性的基础上制定了适合、有效的政策规章制度，明确了此行业进入“门槛”，为投资者进入排水管道设施养护行业提供了一定程度上的便利，提高了投资者的投资兴趣，促使其参与到上海市排水管道设施的养护中来。另外，排水行政主管部门在设置监管机构和实施监管行为时始终坚持以法律法规为依据，从而确保了投资者进入排水管道设施养护行业过程中的平等与公平，这里所说的平等是指法律地位的平等，而公平是指利益分配的公平。
1.2政府监管政策
上海市水务局相继发布了《上海市排水管道养护维修作业基本条件暂行规定》、《市和区、县排水管理职责分工暂行规定》、《关于本市排水管道运行养护维修分工的实施意见》等文件，在文中明确了市、区（县）、排水公司等排水设施养护企业的职责和分工，为排水管道设施养护市场化提供了明确依据，为各级排水行政主管部门对排水设施养护市场的管理提供了法规手段。
自2001年起,上海市排水管理处根据市水务局《关于排水设施运行维护企业基本条件认定》文件的要求，在上海市排水行业开展了排水设施运行维护企业基本条件的认定工作，对在本市作业的排水管道维护企业（养护、检测、特种维修、潜水作业）等进行备案管理，加强对人员和设备等的审核，并于2011年初步建立了排水设施养护资质评估数据库和诚信档案，有效规范了排水设施运行维护市场。目前，本市备案管道养护企业103家，检测企业59家。
2007年,上海市市水务局发布了《市和区、县排水管理职责分工暂行规定》的通知（沪水务〔2002〕77号）、《关于本市排水管道运行养护维修分工的实施意见》的通知（沪水务〔2005〕212号）等文件，明确了市、区（县）、排水公司、维护企业等的职责和分工，为上海排水管道设施养护管理工作专业化、市场化规范了准入条件、权利和责任、招标投标制度。
2007年,上海市水务局修编了中华人民共和国行业标准《城镇排水管渠与泵站养护维修技术规程》（CJJ 68-2007），2008年发布了《上海市排水管道养护维修定额》、《上海市排水管道养护维修经费定额》、《上海市排水泵站、污水厂设施运行维修估算指标》、新编了《上海市排水泵站、污水厂设施运行维修定额》为排水设施养护招投标的资金确定等工作创造了良好条件。定额发布以来的几年间为排水设施编制运行维修年度经费计划、运营管理、控制成本和经济核算及招投标等提供了造价依据，在上海排水行业管理、运行和维护企业中得到了广泛的应用，对推进运行维护市场化、规范化、科学化方面起到了积极作用，有效提升了本市排水设施运行维护管理水平。
从2009年起,上海市水务局连续下发了《关于组织开展全市排水管道养护大会战的通知》（沪水务〔2009〕317号）、《关于继续开展全市排水管道养护大会战的通知》（沪水务〔2009〕922号），在本市排水行业开展了养护大会战，2010年、2012年市水务局下发《关于加强本市排水管道设施养护常态化管理的通知》（沪水务〔2010〕707号）、《关于切实规范上海市排水管道设施养护管理工作的实施意见》（沪水务〔2012〕410号），上海市水务局关于进一步强化本市排水管道设施养护监督管理工作的通知（沪水务〔2013〕158号）等文件，有效推动了排水管道设施养护的常态长效。
上海市排水管道设施养护行业全面引入中介机构利用电视和声纳检测技术结合常规抽检对排水管道养护质量进行监管。上海市排水管理处在编制《上海市电视声纳技术规程》的基础上，配套出台了《上海市排水管道电视声纳抽查办法》，并建立了相关制度和工作要求，将抽检结果以监管月报和发文督促限期整改的形式，及时通报给市、区排水主管部门、管理单位和养护单位，还加强对抽检中发现的问题整改落实情况的复查，对发现的问题都立即督促整改，履行了政府监管的职责，有效推动了排水管道养护工作，确保了管通水畅。
1.3政府监管范围
为推进上海市排水管道设施养护市场化，排水行政主管部门主要从4个方面对排水管道设施养护市场进行监管。
1.3.1市场准入监管
建立市场准入制，实施市场准入监管的主要内容包括：
（1）排水管道设施养护市场信息公开。对于排水管道设施养护项目，哪些养护项目是完全开放的，哪些养护项目是有条件开放的，这些信息均在政务信息公开平台进行公示，对所有对此行业有意向的私人投资者公开，使其都能得到充分的市场信息。
（2）准入条件的详细规定公开。排水行政主管部门建立了排水管道设施养护企业资质监管平台，要严格按照文件要求审查拟进入排水设施养护行业企业的资质、资本规模，而不对诸如资本性质、来源等设置条件，同时保证程序的合法、透明，所有符合条件授予资质的企业均在平台上对外展示，接受审核。
（3）市场进入的审批公开。对于符合条件的私人投资者的进入申请，行政审批部门根据定完善的接受、确认、批准等程序一一操作，每一步审批都公开展示，做到高效、透明、制度化，避免人为因素干扰。
1.3.2养护经费监管
对排水管道设施养护经费进行监管的目的是为了保障私人投资者的权益，维护养护企业的正当利益，促进养护企业间的公平竞争，从而提高上海市排水管道设施的公共服务水平。上海排水行政主管部门在监管相关价格时，坚持科学定价的原则，考虑其他行业定价，鼓励公众参与，在定价时采用现场实测、座谈会和发放调查表等手段，保障各养护企业的参与权和知情权。
2008年根据上海市水务局有关精神，排水管理处首先完成了对《上海市排水管道设施养护维修定额》、《上海市排水管道设施养护维修年度经费定额》、《上海市排水泵站、污水厂设施运行维修估算指标》、《上海市排水泵站、污水厂设施运行维修定额》的修编和发布工作，增加了抓泥车、联合冲吸车、管道检测等排水设施子项，为抓泥车、联合冲吸车等养护机械以及管道电视声纳检测设备的应用和普及打下了基础；其次采取以奖代补措施调动排水设施养护企业的管理养护积极性。2003～2010年每年投入500万元用于排水管道管理和养护的考核和补贴，2006年、2007年、2009年和2010年4年考核经费用于补贴市区各区购置养护、检测等机械设备，按补贴30%计，累计调动市区财政投入近7000万元，2011年和2012年每年投入考核经费提高到1000万元，有效推动了养护企业养护和检测机械设备保有量的提升。在此基础上每年根据养护定额、养护月报统计等资料，编制并发布养护经费指标及每百公里养护机械指标，指导各区（县）落实养护经费，吸引更多的私人投资者添置与更新养护机械设备，进入排水设施养护行业。
1.3.3养护过程监管
为了加强排水管道设施的维护管理，确保管通水畅，上海市排水管理处修订发布了《上海市公共排水管道设施维护检查办法》和《上海市公共排水管道设施维护管理工作考核办法》，科学制定考核指标，考核内容涵盖了养护工作中的计划上报、完成情况上报、电视声纳抽查和基础数据维护等各项内容，实现了对各区排水管道维护管理工作的绩效考核，形成了严格的排水设施绩效考核机制。
1.3.4养护成果监管
市（行业）监管层检查出不合格路段的应及时反馈《市（行业）排水管道养护检查情况业务联系单》给各区（县）管理部门，各区（县）管理部门应在7个工作日内提交整改或说明的书面报告，市（行业）监管层适时安排抽查复检。市（行业）按检查频次，汇总出版《上海市排水管道养护监管月报》（或双月报），通报市、区（县）政府和排水管理部门。
为了加强对排水设施养护企业的监管，上海市排水管理处开发了养护报表上报系统，要求各区县每月按时上报上月排水设施养护完成情况，由上海市排水管理处负责对完成情况进行汇总，按指标分析。分析结果也放置于上海市排水管道养护监管月（或双月）报中，每月发给各区排水管理单位及养护企业；每年年底对全年养护情况进行汇总分析，制作年度的排水设施养护监管年报，并考核评分，按排名进行奖励。
2政府监管方式和手段
2.1建立排水设施养护常态化管理机制
2.1.1检查制度
上海市排水行政主管部门已建立起严格的排水设施养护检查监管制度，形成市（行业）、区（县）（管理部门）、养护部门（公司）和养护班级（队）四级检查监管制度。由上海市排水管理处制定市（行业）级检查监管考核办法，各单位根据通知的指导意见，结合单位实际情况自行制定区（县）（含）以下各级的检查监管考核办法。上海市排水管理处负责对排水设施进行定期检查和随机检查。
2.1.2检查手段
对排水设施检测所采用的仪器设备主要有电视、声纳、管道窥视镜等，同时也进行常规检查（量泥斗测量）。养护公司、养护班（队）两级监管层级根据自身情况进行检测，检测仪器和方法不受限制。检查监管抽检频率如表1所示。
2.1.3检查要求
使用电视、声纳和管道窥视镜检测的，抽查路段的管段数量、检测范围内、雨（合）、污管道不同管径的抽取比例、检测范围和计分标准按上海市排水管理处《关于印发〈排水管道电视声纳抽查办法（试行）的通知〉》（以下简称“办法”）（沪排管〔2008〕118）号执行。使用常规检查方法的，按《排水管道养护要求评分标准表》执行。
上海市排水行政主管部门全面监督全市排水设施养护管理工作，组织开展了多项考核评比工作，切实落实各区县排水管道养护补贴经费。围绕着“畅通、完好、达标、服务”的要求，规范了排水管道月度养护计划的编制及上报，在“办法”中明确提出月度养护数量需达到定额要求的80%以上，年度养护数量需达到定额要求的90%；为了提高排水管道机械化养护水平，在“办法”中明确提出养护机械使用率需达到85%以上；进一步加大了排水管道养护质量的检查强度，在“办法”中明确提出排水管道养护质量抽检结果评分需达到85分以上；进一步健全了排水管道附属设施的巡视制度，在“办法”中明确提出附属设施完好率需达到95%以上。
2.2建成建设工地及周边排水设施保护、养护、维护“三护行动”长效化管理机制
根据上海市水务局的要求，各区县排水行政主管部门与轨道交通项目公司及建设工地施工总承包单位分别签订了《上海轨道交通建设工地及周边排水设施“三护行动”责任书》，并创建了双月例会制度和联络员制度，在责任书中明确了排水设施养护企业对工地日巡视、周清捞、月疏通落实情况的检查推进责任，打通了检查通报制度。
2.3建立了“市区联手、泵管联动”和环卫“行业联合、协同作业”排水工作管理机制
为了加强对排水设施养护企业的管理，提高排水设施公共服务水平，确保上海汛期安全，上海排水行政主管部门每年在汛前召开排水泵站运行与下水道养护的汛前准备情况通气会，汛中召开解决积水的共商会，汛后召开经验教训分析会，同时对市区和郊区的排水设施养护企业间的交流与合作也提出了明确的邀请，进一步完善与推广新的适用于上海排水设施的养护技术；同时开展培训，力求排水管道设施养护企业与排水泵站设施养护企业深刻了解“泵管联动”的意义与价值所在，力求各企业在设施养护中联合作业，共同提高养护水平。
2.4建立排水立功竞赛与养护管理考核机制
自2008年起，上海市排水行政主管部门尝试开展排水设施养护行业和市容环卫行业“六比六好”立功竞赛活动，每年进行公开评比，并邀请市民巡访团对评比结果进行监督。这项竞赛开展以来，不仅巩固了已有的排水管理工作机制，而且进一步提升了排水设施养护企业对排水设施养护管理的整体合力。上海市排水行政主管部门明确要求各排水设施养护企业必须严格按养护标准要求完成下水道养护计划，确保养护质量达到管通水畅的水平；定期安排集训，不仅培训技术，同时也锻炼养护企业职工意志，同时加强了排水设施养护企业间的交流，在排水设施养护企业间形成良好的竞赛氛围，互相学习，进一步提高了排水设施养护企业养护水平。
2.5建立养护机械推广机制
由于养护工作量的增加，养护难度的提高，人工工资的不断增长，劳动保护安全施工要求的严格，提高排水设施机械化养护程度刻不容缓。上海市排水行政主管部门以养护工序完整、作业效率高为基本原则，构建适应上海排水设施状况的养护机械推广机制，确保各类机械在排水设施养护作业中相互协调、平衡，发挥自身的性能。以此为目的，上海市排水管理处首先根据定额为基准制定了基本养护机械的种类和功率标准，并作为准入制度中的资质之一，要求各排水设施养护企业必须拥有；其次要求各企业科根据自身条件逐步提高养护机械的技术水平及性能，充分发挥因地制宜的特点使养护机械的使用经济、适用又高效；然后定期召开养护机械推广会，邀请排水行业内的养护机械生产商介绍目前国内外最新的排水设施养护机械及技术，请各排水设施养护企业现场交流各自在排水设施养护中遇到问题所采取的措施，从而使企业能选择最适合自身发展的养护机械。
3上海市排水管道设施养护市场化改革成果
通过汇总排水管道设施养护市场化改革第三阶段以来上海市各区县排水管道设施历年来的养护统计数据，可以清楚地发现各项指标均有了不同程度地提高，如养护工作量、污泥产量等都有大幅度增长，养护合格率和经费投入都呈现出上升趋势，同时，因管道养护问题造成和加剧道路积水的情况明显得到了改善，城市道路积水时间大幅减少，极大地改善了上海的城市形象。2007～2012年上海市公共排水管道养护业绩见表2。
为了更好地反映排水管道养护情况，上海市排水管理处确立了养护经费投入、疏通率、疏通单位长度管道产泥量、单位长度管道产泥量等养护指标，2007～2012年上海市市区养护指标对照见表3。
4上海市排水管道设施养护市场化改革存在问题与建议
（1）各区县排水行政主管部门监管力度不均，导致各行政区之间排水管道设施养护市场化程度差距明显。各行政区政府对排水的重视程度不一以及区财政对排水设施养护的支持力度不同，各区县排水行政主管部门领导对排水设施养护行业看法也不相同，各区县排水设施养护市场也因此市场化程度大不相同。另外，乡镇及工业区、开发区、大型居住区等自建的三级排水设施的养护市场目前尚未列入政府监管范围，是一片空白，而这部分排水设施量巨大，2012年上海公共排水管道18779km中列入政府监管范围的一级、二级排水设施不足10000km。
（2）排水行政主管部门对排水设施建设缺乏合理规划，监管缺少前瞻性。在上海，排水设施建设的基本依据是排水系统规划。排水系统规划并非独立存在，而是城市总体规划的一个重要组成部分。鉴于此，在制定排水设施建设规划时应充分考虑城市总体规划，但同时要兼顾排水规划其自身的特殊性。比如由于排水管道设施的材质一般为钢筋混凝土以及金属，其使用寿命一般在50年以上，而上海市部分地区甚至解放前的市政排水管网仍在使用当中，这个时间维度远远超出了城市总体规划的时间段。因而如若排水相关指标的测算完全按照城市总体规划确定的20年年限进行，则今后一旦规划发生更新，对管道排水流量提出新的更高的要求时，面对已经拥挤不堪的地下管网，排水系统的改造，特别是增建新管网系统实施起来就会相当困难，若废除旧有管道系统重建又导致不能充分利用已建管网的剩余价值的情况出现。由于城市发展的速度过快，很多原本规划建造排水泵站设施土地所涉及到的土地征用、拆迁等社会问题无法得到解决，从而导致排水泵站迟迟无法建成，系统内污水无法第一时间输送至污水处理厂，形成了下雨时的人为积水，造成了不良社会影响。目前上海市排水系统的排水能力严重不足，排水管道管径达标率不足，远远不能满足上海市城市发展的需要。诸多情况反映出目前上海排水行政主管部门所依据的排水系统规划已经远远滞后于上海城市发展的速度，必须重新修编。
（3）政府监管体系仍不完善，监管依据仍有所欠缺。目前，上海的排水设施养护行业仅依据2008年出台的《上海市排水管道养护维修定额》（4本定额均无编号）、《上海市排水管道养护维修经费定额》、《上海市排水泵站、污水厂设施运行维修估算指标》、《上海市排水泵站、污水厂设施运行维修定额》（以下简称“08版定额”）作为排水设施养护的定价标准，以每年的现行价作为调价标准。由于经济的迅速发展，“08版定额”项目划分的不合理，一些常用技术的未涵盖给排水设施养护企业养护过程中造成了不少损失。
（4）管理理念的完善速度落后于养护技术的快速提升。排水管道设施的养护依据是《城镇排水管渠与泵站维护技术规程》（CJJ68-2007），近年来上海市排水设施养护技术快速发展，管理要求不断提升，一些新技术、新机械被广泛应用于维护作业中，在排水管道设施维护方面，大型联合式冲洗车、机械绞车等被广泛采用，电视潜望镜也被大量用于排水管道的功能性检测中，通沟污泥处理厂（站）也已建成并投入运行；在泵站和污水处理厂运维方面，除臭设备、水质水量在线监测设备及信息系统等也已普及。机械功效、管道维护频率、机械化率等重要指标变化明显，人工、材料等也上升较快，因此迫切需要进一步完善排水管渠与泵站维护的相关技术和管理要求，推广先进的维护技术和管理经验，从而更好地服务于排水设施的维护管理工作，充分发挥已建排水设施能力，保障城镇防汛排水和水环境安全，并为全国排水行业工作开展提供相关技术依据，因此迫切需要对规程进行修编，以满足排水设施养护的需要。
参考文献略。
本文发表于《给水排水》杂志2014年11期。
