环境税快来了，怎么征，怎么花？
财小新
本文选自《财新周刊》2015年第10期。
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记者：孔令钰
环境税快来了。
环境税全称环境保护税，在2015年“两会”上，其再次成为热词。接近财政部的人士向财新记者透露，环境税进入加速度，在两年内完成立法并出台“问题不大”，有学者和相关方面力促此进程在年内完成。
客观上，环境税出台的时间紧迫性已极大。2013年底，修改后的环境税方案再次上报国务院。当年，环境税被写入十八届三中全会决议。中国“十二五”规划曾提出“完善资源环境税费制度”，今年已是“十二五”收官之年。
中国改革开放以来的严重环境破坏，大部分原因是污染企业将环境成本外部化，没有付出应有的环境代价。即将到来的环境税，试图将环境成本内部化，让中国自此进入一个高环境代价时代，为环境好转创造良好政策条件。
财新记者了解到，环境税法已进入立法程序。其曾先后被列入十二届全国人大常委会立法规划和国务院2014年立法计划，目前草案还未提请全国人大常委会审议。
在环境税法进入关键决策期的当口，全国政协委员、财政部财政科学研究所（下称财科所）原所长贾康在“两会”上提案，建议加快环境税立法。他认为，“现行的环保排污收费政策征收标准偏低，范围过窄，整体环境税收政策缺乏系统性，环保效果不显著。”
此外，农工党中央一直关注环境税政策的制定，前后就环境税提过三次建议。其今年又提议，加快完善环境税收制度的顶层设计，建立一个系统完整、功能明确、逐步落实的环境税框架。
“环境税出台，不会拖太久。”财科所副所长苏明向财新记者分析，“中央前几年讲得非常明确，‘十二五’期间要出台环境税，今年是最后一年，我认为，实现可能性还是非常之大。”
对于普通中国公众来说，关于环境税，最想知道的是环境税的征收范围是什么？怎么收？企业的排污费无疑会变成环境税，那会收得更多还是更少？收税对中国环境治理将起到何种作用？
财新记者获悉，尽管环境税即将落地，但一些关键问题，如税目、税率、征管模式以及是否开征碳税等，各方面仍争论未休。
快改还是慢改
环境税是以环境保护为目标的调控税收，其首要功能是解决环境成本内在化问题，而非财政创收。对于其内涵，在学术界尚无被广泛接受的、公认的定义。
简单来讲，环境税有狭义、广义之分。前者又称独立型环境税，指针对排污行为的独立税种，如二氧化硫税、碳税；后者又称融入型环境税，指与环境相关的任何税收，如煤炭资源税、车辆购置税，以及消费税中的成品油、实木地板等税目，甚至还有各个家庭的污水处理费、垃圾费等。
目前在中国，主流观点认为，在环境税起步时，应选择狭义环境税较为现实。已上报至国务院的环境税草案，便是该思路，其税目只包含了污染排放税与二氧化碳税。其中的后者即碳税，目前争议较大，一些意见认为，在中国开征碳税为时尚早。财新记者获悉，碳税章节未来或遭删除。
在今年“两会”上，财政部部长楼继伟称：“环保税主要是把现在的收费改成税。”
这是一个明确的信号。有学者认为，如果环境税近期出台，很可能就是简单的“费改税”，即将现有排污费改为税收。
至于在现行排污费目基础上，是部分、还是全部转为税目？苏明告诉财新记者，目前有两种思路，一是选择主要排污费改成税目，如大气、水；二是一步到位，全部“费改税”。
“从研究角度讲，我觉得一步到位比较好，如果一部分收税、一部分收费，管理成本相对高；如果全部改成税收，可能一开始相关部门需要磨合，但逐步会走上正轨，管理成本至少不会提高。”苏明向财新记者分析。
除了税目，税率如何确定？“税率是争议最大的问题。”苏明认为，这既关系到环境改善，也涉及企业的承受能力。“近两年，包括2015年，经济下行压力较大，高税率对企业加大负担。怎么去拿捏税率？在起步时是关键问题。”
财科所近期发布一份报告认为，环境税率应与排污费提高1倍后水平相当，可以略高。
2014年底排污费标准提高，要求各地在2015年6月前，要将排污费提高1倍。如二氧化硫，每污染当量由0.63元提高至不低于1.2元；废水COD，每污染当量由0.7元提高至不低于1.4元。
其中北京、天津的标准是全国水平的10倍或更高。如每污染当量的二氧化硫，北京为10元/千克，天津为6.3元/千克。
苏明认为，已经提高1倍的排污费，其实已可以作为环境税开征时的税率。“去年年底排污费标准提高，为环境税出台打了一个好基础。在此基础上，搞环境税顺理成章。”
他认为，各地税率可灵活掌握，北京、天津税率高，可见其环境改善决心更大，新税法应该制定全国最低标准，并赋予各地方适当立法权，允许其根据自身情况、环境改善的任务需求，适当提高。
但这样的税率水平，能否实现环境税的设立初衷？环保部环境规划院副院长王金南认为，考虑到现在的物价水平、消费者的环境诉求，按现有排污费提高之后的标准来征收环境税，税率偏低，难以遏制排污。
王金南告诉财新记者，1995年他主持完成世界银行《中国排污收费制度设计与实施研究》项目，当时提出来的标准，是大气、水污物（每污染当量）约按1.2元来征收。然而20年过去了，排污费提高后的标准才刚到这个水平。
“北京的标准相当于全国十多倍，那些高污染企业就开始琢磨，觉得排污费成本高就搬走了，这就是我们希望排污收费达到的效果。如果税费越征越多，企业依然在这里生产，就失去调节排污行为的功能了。”
怎么征，怎么花
环境税出台的另一掣肘，是部门利益的博弈。地方环保部门“吃”排污费情形普遍，一旦环境税开征，税金纳入国库，环保部门的经费问题如何解决？未来，环保与税务部门之间如何分工征税？收上来的税款又怎么花？
相较于中国“遍地开花”的环境污染现状，现有的环保拨款可以说“只会嫌少、不会嫌多”。当财政经费不足时，环保部门已习惯将排污费作为钱袋子。因此环境税出台的同时，如何重新计算并划拨地方环保部门的经费，在顶层设计时，需要充分考虑。
“这也是一个大问题。”苏明告诉财新记者，“我认为，环保鉴定检测部门的经费，在费改税后，应该完全纳入公共财政的供给范围，不能拿环境税来解决基层部门的监测保障。”
当前经济下行压力较大，为减轻企业负担，在开征环境税的同时，可能需要进行结构性减税。贾康认为，要在保持宏观税负稳定前提下，一方面进行结构性减税，选择一些特定税种削减其税负水平，比如增值税和企业所得税等；另一方面通过结构性加税，即开征环境税弥补减税带来的税收收入减少，从而在稳定宏观税负的同时，实现优化税收结构、提升经济增长质量的目标。
2011年贾康曾撰文具体论述“优化税收结构”的思路，称欧盟一些国家在引入碳税时，大都遵循宏观税收强度中性原则，即开征碳税的同时，降低其他税种（社会保障税和个人所得税）的税负，从而保持宏观税负水平不变。
此外，费改税，便意味着征税权力移交至税务部门。但核定排放量具有其技术专业性，如果交由税务部门，一则有“隔行如隔山”的困境，二则会削弱环保部门通过核定排放量来监管企业的责任。
目前主流观点是“税务主管、环保认定”，即由环保部门负责核定排放量，其他征税工作交由税务部门。但在具体制度设计上，仍争议颇多。
最后，税金何去？按照传统税收理论，税收支出不与收入来源挂钩，即环境税征收后不应指定用于环境保护。
“但这样可能会降低公众对环境税的支持力度。”王金南告诉财新记者，“现在看来，环境保护是最大的民生福祉，其本身公共产品的效益很强，而且缺乏资金投入。”
贾康在提案中建议：“可以在税法中表述为原则上用于促进环境保护。”王金南对此表示认同：“我们建议用环境税收来建立国家的环境保护基金。”王金南表示，这毫无疑问存在争议，对于学术研究也是挑战，希望能够寻找理论上的突破。
苏明与王金南均认为，税收大头应归地方政府，中央和地方的税收1：9较为合适，一是循排污费九成归地方政府的历史延续性，二是让地方财权与事权相匹配。
费改税，足够吗？
提到现行草案思路，王金南略带遗憾地告诉财新记者，费改税是最简单的模式，政策效率不高，甚至出现政策效率下降。“不管是费还是税，都是企业的成本，对它来说是一样的。如果仅把排污费，变成污染排放税，就太简单了，有点换汤不换药。”
学术界对环境税制研究不少。国家社科基金重点项目《中国环境税收政策与设计及效应研究》由环保部环境规划院与财政部下设的财科所共同完成，王金南担任项目负责人。该项目设计了一整套中国环境税收政策框架，其中关于独立型环境税，包含四项税目：污染排放、污染产品、生态保护和二氧化碳。
污染排放包括大气、水、固废、噪声等子税目。污染产品包括塑料包装、电池涂料、农药等子税目。生态保护有自然保护区、矿产资源开采生态保护等。
相比之下，当前草案中，四项只取其二：污染排放与二氧化碳，而二氧化碳又极可能遭到删除。
王金南认为，如果最终环境税只是简单的费改税，将失去其应有的政治意义和政策效率，反而会增加改革成本。
该项目团队将上述四种税目，分别按照低、中、高税率组合成多套方案，并用模型计算其对GDP、CPI等指数影响。研究发现——
同时征收污染排放税和碳税，协同减排效应明显，但需要将税率提到较高水平，才能取得明显促进减排的作用。
四种税目组合征收，能够以较低税率减少更多污染物、二氧化碳排放，可以充分发挥不同税目的协同减排效应。
环境税收对污染物和二氧化碳的减排作用，远远高于对GDP的负面影响。
也就是说，如果单纯开征污染排放税和碳税，即草案思路，需要在前文所述税率基础上，再做提高；如果四项税目“组合拳”，则可以较低税率实现减排目标。
这也是为何王金南会担忧，仅是费改税，且低税率水平，将难以实现环境税遏制污染的初衷。
为何近期开征
近日财科所的报告中，设计了煤控财税政策的改革路线图，认为应当在2016年前开征环境税，2019年开征低水平碳税。
王金南的项目提出了环境税整体路线图设想：2015年—2017年，开征污染排放税，择机开征碳税；2018年—2025年，开征生态保护税、污染产品税，扩展污染排放税的征税范围，调整碳税范围和税率；2026年—2030年，加大碳税力度，逐步建成统一环境税体系。
由于气候政治，碳税一词相对环境税更为敏感。王金南向财新记者分析，为了减少对贸易、竞争力的影响，可以从低税率开始征收，没有必要抬很高。“但污染排放税，这是自家后院的事，无论如何也要重视。”
“不能再像广受诟病的排污收费制度一样，用一个低税率的环境税去‘鼓励’企业排污，去‘促进’污染产品的消费。如果能够在今年巴黎气候大会之前，出台包括碳税的环境税法案，展示中国负责任环境大国形象，也许是一个好的政策选项。”他强调。
中国首次明确开征环境税，是在2007年6月，国务院颁布《节能减排综合性工作方案》，提出“研究开征环境税”。
当年底，财政部、国家税务总局、环保部开始联合开展环境税研究。
2011年10月，国务院在《关于加强环境保护重点工作的意见》中，又提出“积极推进环境税费改革,研究开征环境保护税”。
十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“加快资源税改革，调整消费税征收范围，推动环境保护费改税”的税收制度改革内容。
近八年来，关于环境税的国务院文件、国家课题纷呈。每次文件出台，都会引发社会上的新一轮讨论，讨论重点之一是对环境税出台时间的预测。然而至今草案仍在讨论当中。
“近期出台环境税政策的宏观背景非常好。现在环境形势坦率讲，比较严峻。在这种情况下，从中央到各个部门、企业、老百姓，大家对环境改善有很大共识。”苏明对环境税在两年内出台颇具信心。
贾康在提案中称，当前是开征环境税有利时机，“近期和未来一段时间市场煤价、油价的下行，使通胀压力缓解，也提供了开征环境税的重要时机。此时开征环境税，企业更容易消化，因而环境成本上升带来的企业运行成本上升，对宏观层面整体经济运行的影响也较小。”
同时，贾康认为，因为环境问题凸显，民众对出台更多保护环境措施的呼声很高，配之以公共宣传，还可以更加突出环境税作为有效的减排政策工具的角色作用。■
