对威利雅成都第六水厂BOT模式的评价：立场不同、褒贬不一 文/天则经济研究所

成都自来水六厂B厂BOT项目是我国第一个经国家批准的城市供水基础设施BOT试点项目，标志着我国大型供水企业投资主体多元化改革的突破。同时对调整利用外资结构，吸引外资进入城市基础设施建设领域有着非常积极的意义。

当时，关于水务行业市场化改革的政策尚未形成共识。供水企业的投资主体——政府一直排斥国外资本及国内民间资本进入，自来水行业的投资需求主要靠地方政府的财政收入、借贷以及由政府主导的行政事业性收费勉强支撑。但随着自来水行业的投资需求越来越旺盛，财政在水业发展的融资上显得越来越“心有余而力不足”。成都市当时就面临供水紧张，急于筹集资金建自来水六厂四期工程，但日本海外经济协力基金（OECF）落实不下来，银行贷不到款，管网完全没有放开，民间资本不能进入自来水行业。在这种背景下，1996年，成都市政府得知国家开始进行BOT投资方式试点，立即申请将成都自来水六厂B厂项目列入其中。

2002年2月以来，随着六厂B厂（即四期工程）的竣工投产，成都市自来水总公司日产自来水的能力增加到138万立方米，但此时的经济形势与项目决策上马时相比已是斗转星移，供水市场已由紧缺一转而为过剩，使成都市自来水总公司的售水量大幅下降。

成都自来水总公司的售水量大幅下降出现在1999年，当年售水量比上年下降了1556万立方米，降幅为5.37%。导致售水量下滑的直接原因是工业用水、经营服务用水和行政事业用水等需求大幅下降，其深层原因是传统工业企业向市场经济转型过程中的产业结构调整以及亚洲金融危机后的经济调整，使企业亏损面、亏损额居高不下，不少企业开工不足，甚至处于停产半停产状态。

从总体上判断，笔者认为成都六B厂BOT项目还是一个相当成功的案例。主要基于以下几点理由：一是从运作程序来看，整个运作从立项、审批、招投标、签约、建设、验收、移交到正式投入商业运营的过程都比较规范，作为国家计委正式批准的城市供水行业第一个BOT试点项目，（与国内其他一对一谈判的项目比较）信息还是比较公开和透明的，体现了程序公正。从某种程度上讲，程序公正要优于结果公平，因为结果公平往往是难以判断的，绝对公平的结果也是不存在的，所以我们经常以程序是否公正来判断结果是否公平。二是从公开招投标的结果来看，成都市政府得到了当时情况下最好的结果，主要招标指标是水价，通用丸红联合体水价为0.96元/吨（不含水资源费及税收），而据了解，列第二名的报价超过了1.10元。三是从到目前为止的履约情况看，成都市政府信守合同，在自来水公司无力支付水费的情况下每年给予了一定补贴，相对于国内其他地方频频发生的政府毁约，这种重合同、守信用、维护政府基本诚信的远见是值得称道的（合约是否有可商榷之处是另一个问题）。

当然，本项目总体上成功并不是就完全没有问题，正如来自各方的批评声，本项目表面上呈现出来的最主要的问题有三个：一是用水需求预测出现较大偏差，二是项目执行导致成都自来水公司出现了巨额亏损，三是质疑政府在确认谈判中对外方作出了较多的让步，比如没有执行中国的设计技术规范、同意外方不分时均匀供水等。

但对于这些问题的分析也还可以有不同的角度。首先，对用水需求的预测只能基于当时的客观情况作出判断，苛求其能预见到今日的局面是不太现实的。当时的决策者将B厂和C厂分作两步发展（输水管则出于节约投资的考虑预留了C厂的能力）也体现了一定的理性和谨慎性。而且，决策风险是双向的，对于可能制约经济发展的基础设施项目来说，决策不上的风险是很大的，因为基础设施瓶颈而制约地方经济发展，可能会损失几年的发展时间，由去年开始的电荒就是很好的例证。

其次，项目执行导致成都自来水公司出现巨额亏损的原因还比较复杂，并不能单纯归咎于项目本身，而是涉及到整个行业体制问题和财务模型问题，本文之后还会作进一步的分析。

至于外方均匀供水而不承担调峰义务的问题，从外方来讲，如果标书中没有特别规定，那么其从追求企业自身利益最大化出发似也无可厚非；从成都市政府来讲，谈判过程就是双方协商过程，作出一定让步也在情理之中和职权范围之内；应该引起注意的是，如果这一问题对成本有重大影响，则应当包括在招标条件中，否则当是制定招标方案的疏失。