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日前，由国家发展改革委等六部委共同起草的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）获批，将于下个月1号起正式实施。
近两年来，投资建设领域正悄然刮起一阵“公私合作”（Public-Private Partnership，以下简称PPP）热潮。事实上，我国最早的PPP可以追溯到上世纪80年代。由于PPP模式的优势恰好切中了当前加速政府职能转变、缓解地方债问题、推动基础设施完善等热点，中央、相关部委在去年先后出台规定与文件，使PPP近一步升温。
然而，想要准确的理解这些规定与文件的定位、意义与适用范围，首先就不能将公用事业特许经营简单的等同于PPP。什么是政府特许经营，它在广义PPP中处于什么位置、公用事业特许经营与传统的政府购买服务的差异在哪里……只有正确的掌握项目融资领域下众多概念的异同，才能避免不必要的疑惑与猜测，从而在经营管理中正确且灵活的对不同的规定与文件加以运用。
一种采用特许模式的契约型PPP
PPP是一个意义非常宽泛的概念。德国学者Norbert Portz说过，试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定。
事实上也确实如此，直到现在，世界各国对PPP的内涵也没有一个确切的共识。
“PPP是一个集合式概念，它通常被描述为公、私部门之间相互合作、共担风险、提供产品和服务的可能关系的‘光谱’。”中国社会科学院法学研究所助理研究员李霞表示，2004年，欧盟执委会《关于公私合作及政府采购与特许欧盟法规绿皮书》发布后，其将PPP分为机构型和契约型的方法遂成通说，机构型和契约型也成为目前欧洲各国PPP的两种主要实现形式。机构型PPP主要通过公、私部门合资组成公司实现，公部门通过在项目公司中的持股和地位来实施对公司的影响和控制。而契约型PPP，则是指公私部门以合同作为基础建立双方的合作。
实际上，当前我国社会上受到热议的“PPP”，在更多情况下指的是机构型PPP，也可以说是狭义的PPP，如2004年的北京地铁4号线项目。
那么，《办法》中的“特许经营”在这个集合概念中的定位又是什么？
根据《办法》描述，“本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。”
李霞表示，特许经营属一种采用特许模式的契约型PPP，BOT（建设-运营-移交）和TOT（转让-运营-移交）为其最常采用的方式。在国内法律框架中，特许经营指的是投资者或经营者经公部门选择而获得排他性或垄断性的权利，在一定期限和范围内开发利用某种自然资源、从事某种特定行业、提供某项公共服务或经营某项公用事业产品，也即“吸引民间资本参与特许经营性项目建设与运营”。获得特许经营权的企业，通过直接向公众提供公共产品和服务，履行经营协议，从使用者处收取费用来获取收益，同时接受主管部门对产品和服务质量的监督检查。
“当然，并不因为企业是直接的产品和服务提供方，公部门即免除相关公法上的约束。”李霞提到。
内涵不一共享经验
公用事业特许经营由于具备满足政府向社会提供公共服务产品需求的属性，并且被看作是转变政府职能的重要手段，因此在实践中经常被与政府购买服务同时使用。然而，正如国家发展改革委法规司司长李亢在日前的发布会中所提到的，《办法》在第5条中“梳理总结实践做法规定了特许经营的基本方式”，因此，将“特许经营与政府购买服务在性质上和内涵上做了界分”。
那么，公用事业特许经营与传统政府购买服务的内涵相互间有着什么关系，而所涉范围又有什么区别？
“政府购买服务的主要实现形式是合同外包,而城市公用事业特许经营(concession)和合同外包(contract out)本来就源于不同英文词汇的翻译。”浙江财经大学校长王俊豪在其《城市公用事业特许经营相关问题比较研究》一文中表示，从字面上看，两者区别主要在于特许经营中具有经营性，一般存在消费者的费用支付，而合同外包通常不具有经营性，也不存在消费者支付问题。所以两者在交易结构、项目的投融资安排上会存在较大差异，通常特许经营项目的交易结构安排比合同外包更为复杂。
王俊豪提到，公用事业特许经营和政府购买服务的主要差异体现在实施的依据不同、适用的范围不同、主体不同、主要模式不同、程序不同等5点。然而，他同时表示，由于基于类似理念和制度逻辑，两者在实际运作过程中面临许多类似的挑战，也能共享许多相同的解决经验。
“对于特许经营和政府购买服务而言，完善合同，制定成熟的特许或采购流程，对合作要求进行充分的定义，建立有效的监管体系是两者共同的任务。”他表示。
李霞则表示，在国内法律制度框架内，除了公、私部门的责任分配不同以外，特许经营和政府购买服务二者之间还客观存在着其他不少差异。在付费方式上，政府购买服务“使用财政性资金”，即政府付费；特许经营则由使用者付费，并由此产生“排他性”——只允许特许经营者而不允许其他机构向使用者收费。同时，传统的政府购买服务一般是“付现”，即付出现金、即刻提货，而特许经营则是政府“描述产出要求”，与特许经营者签订长期采购合同，特许经营者按合同生产本该由政府生产、提供的产品（服务），主要承担财务与市场风险，而政府则将短期投资变成长期向企业购买服务。
另外，政府购买服务的对象包括公共产品、公共工程和公共服务，特许经营的采购对象则一般是项目，并且往往相当复杂。而且，政府购买服务往往以价格最低作为竞争的核心要素；特许经营的目标则是“满足用户需要的全寿命周期的费用与质量（或满足目标）的最优组合”，并且基于利益共享、风险共担的原则，为了对社会资本产生足够吸引力，有时还会另立动态收费定价机制或提供政府补贴。在评定体系方面，由于特许经营项目是为公众提供公共产品，因而对采购结果的评定一般由购买主体、服务对象和第三方，围绕资金使用绩效、服务项目的数量和质量等指标综合评价项目的实施和管理效果。
“可以说，特许经营是一类特殊的政府购买服务。”李霞表示。(来源中国经济导报，原标题《特许经营不能等同于PPP》，作者吴渊，PPP资讯整理)
