光明新区低影响开发雨水综合利用激励政策研究
丁淑芳，任心欣，杨晨
(深圳市城市规划设计研究院有限公司，广东深圳518028)
摘要：低影响开发雨水综合利用工程需要与主体建设工程同步建设，前期投入较大，且其主要体现为环境和社会效益，经济效益不明显，需要通过政府引导，将其外部正效应转化为内部经济效应，以提高建设者的积极性。通过借鉴国内外经验，根据光明新区的特点，得出适合光明新区的经济激励政策有补贴、奖励、减免防洪费用等，并可根据不同的项目性质及雨水处理效果，给予不同程度的激励措施。
为改变城市内涝严重、水生态脆弱的现状，深圳市于2009年正式启动面积达150 km2的光明新区低冲击开发雨水综合利用示范区的创建工作，积极探索城市开发新模式。近年来，国家高度重视城市基础设施建设问题，大力推进排水防涝规划、海绵城市建设等工作，进一步推动了光明新区示范区建设工作的发展。目前示范区已经建成一批低影响开发项目，资金以政府投入为主，雨水综合利用方面的分项投资达到了6 743万元。在此基础上，光明新区已通过将控制指标纳入土地出让要点和建设用地规划许可证等方式，引导了社会资本的投入，在目前已经开工的试点区域低影响开发项目中，政府投资为38 516 万元、社会投资为38 622万元，社会资本已占到一半。由于社会资本的趋利性，随着其的参与，政府需要出台相关政策，做好配套奖惩规定，规范和引导其投资建设行为，使社会投资项目能够真正达到低影响雨水综合利用的目的。
1 低影响开发的定义及特点
低影响开发（又称低冲击开发，Low Impact Development，LID）起源于20世纪90年代中期的美国，是雨水综合利用源头化、生态化、综合化发展的一套完整的工程技术和管理措施，通过模拟自然条件，在源头利用一些微型分散式生态处理技术，使得区域开发后的水文特性与开发前基本一致，将土地开发对生态环境造成的影响降到最小。
低影响开发雨水综合利用分为工程型技术措施和非工程型技术措施。①工程型技术措施是指为实现低影响开发设计目标而专门设计建设的人工设施，应与项目主体工程同时设计、同时施工、同时使用；并需在随主体工程建成后进行维护和管理。其中，雨水收集回用设施需要专门的运营维护，雨水花园、下沉式绿地、植被草沟、入渗设施、透水路面等设施的维护可纳入日常物业管理范畴。②非工程型技术措施是指通过非工程措施实现建设项目区域范围内综合径流因子最小、面源污染负荷产生量最小，这些措施既有助于实现低影响开发设计目标又不新增工程量。这些措施有：良好的环卫管理、科学布设绿地、减少不透水面面积、隔断不透水面、合理选用建设材料等。非工程型技术措施不新增工程量，前期建设所需成本较低。
低影响开发雨水综合利用设施不同于一般性的市政设施，具有“非独立性、生态性、前期投入大”的特点。①非独立性：除水体绿地内的低影响开发雨水综合利用设施外，低影响开发雨水综合利用设施往往不单独占地，而是与主体工程中的绿地、景观、屋顶、雨水排水系统相结合，需与主体工程同时设计、同时施工、同时使用，形成整体、协调的项目建设方案。②生态性：低影响开发雨水综合利用工程主要是增强雨水的渗、蓄、滞、用、排的功能，从而取得内涝灾害防控、径流污染控制、雨水资源化利用、地下水补充、城市热岛效应减轻等生态效应，实现节能减排、低碳生态、绿色城市、海绵城市等建设目标。③前期投入大：低影响开发雨水综合利用工程主要采取自然、生态的手段对雨水径流水量、水质进行控制，除收集回用系统外，一般不需要水、电等动力和运营经费，每隔3个月或半年需要对设施进行清洗、疏通、养护等维护工作，前期投入大，而后期投入较少。该特点决定了低影响开发雨水综合利用工程的投入主要集中于建设阶段。
2 低影响开发雨水综合利用的效益
低影响开发雨水综合利用工程属于环境保护、生态保护类的项目，以控制雨水径流量、雨水水质为主要目的，其效益主要体现在社会与环境效益上，如提高小区乃至城市的防洪能力，保护水文生态环境、修复水文循环，改善局部热岛效应、调节小气候，增强居民惜水、爱水、节水意识等。另外，雨水综合利用工程也体现出一定的经济效益，如雨水置换自来水的收益、节省城市排水设施的运行费用、防洪作用降低城市河湖改扩建费用等。总体而言，低影响开发雨水综合利用工程的效应主要是外部生态效应、环境效应，直接经济效应较低，工程自身难以实现成本回收或者盈利。
3 低影响开发利益相关者及激励政策目的
低影响开发雨水综合利用的利益相关者，包括该项活动的实施者以及受益者。活动实施者包括投资建设者、运营维护者、技术设备研发者；受益者包括用户、政府与公众。从低影响开发雨水综合利用的特点出发，应重视在建设项目的前期进行引导，并加强建设阶段的政府扶持力度，将部分外部生态效应转化为工程的内部效益，以提高活动实施者的积极性。从有效性上来看，主要途径为政府的经济激励政策。
经济激励手段主要通过制定政策法规，使雨水处置者根据自身的利益做出反应。经济激励政策在建设过程主要针对投资建设者；在运营过程主要对象为经营者、用户；在研究开发过程主要对象为开发、研制、生产雨水利用技术和设备的单位。
4 国内外经验综述
由于全球范围内的水资源短缺和洪涝灾害频发，20多年来，城市雨水利用技术在世界各地迅速发展，相关的设备、政策法规也日渐成熟和完善。从国内外雨水利用成效较好的城市来看，有效的城市雨水经济激励方式主要有补贴、奖励、减免费用等。
4.1 雨水处理补贴政策
美国华盛顿设立了绿色屋顶专项基金，鼓励开发商将房顶建成绿地，每1 ft2（约为929 cm2）新建或改造的屋顶绿地可获得5美元的补贴，这笔费用由市政府从征收的雨水费中支出。在日本等地对已经建设雨水综合利用措施的建设行为，根据雨水贮留设施的种类、大小给予不同比例的补助。
4.2 雨水处理奖励政策
韩国首尔市广津区城市建筑委员会制定了一项雨水利用激励性计划，对安装雨水收集利用系统的用户给予一定的支持与鼓励：业主可以根据其所安装的雨水收集利用系统的不同用途，获得比原来多5%~20%不等的建筑面积。美国芝加哥市在绿色屋顶计划中，对于建筑屋顶上的建造绿化面积比例高于50%或者2 000 ft2（约为186 m2）的开发商提供奖金。江苏宿迁市按照《宿迁市雨水收集利用项目建设验收办法》，对企业（单位）分别给予奖励，奖励经费从节水型城市创建经费中支出。
4.3 减免雨水排放费政策
美国在许多地区建立了雨水排放收费机制，以社区为单位进行规划并实施，不同地区的雨水排放费计算和管理各不相同。在奥兰多、伯灵顿等城市还设立了雨水公用设施费。这些城市雨水排放所需要支出的维护和管理费用，通过雨水公用设施费转移给财产所有者。雨水公共设施费对于许多行业和大型商业设施来说意味着增加了成本，但奖励雨水利用的机制也得到了同步实施。用户通过减小不透水地面积、采用雨水渗入和雨水污染处理等方式，可以获得显著的成本收益。在德国，若用户实施了雨水利用技术，国家将不再对用户征收雨水排放费（德国雨水排放费和污水排放费用一样高，通常是自来水费的1.5倍左右）。
4.4 减免城市防洪费或其他费用
韩国Kyoungki省规定各城市可以根据当地的雨水利用情况制定法规来降低自来水费。在Eiwang市、Paju市和Anyang市，进行雨水收集利用的业主使用自来水的费用为原来的65%。北京市《关于加强建设工程用地内雨水资源利用的暂行规定》提出“建设单位在建设区域内开发利用的雨水，不计入本单位的用水指标，且可自由出售。在规划市区、城镇地区等修建专用的雨水利用储水设施的单位和个人，可以申请减免防洪费”。
5 光明新区激励政策研究
光明新区自2008年在国内率先引入低影响开发雨水综合利用模式以来，经过6年多的实践，目前已进入推广应用阶段，已经建成一批低影响开发示范工程，并于2013年底出台了《深圳市光明新区建设项目低影响开发雨水综合利用规划设计导则》，对各类低影响开发项目进行引导，但仍亟需构建相关的经济激励政策，以完善“政府引导、经济激励、技术配套”的多位一体的低影响开发管理机制。
根据光明新区自身特点，参考国内外经验，适合光明新区的奖励政策有补贴、奖励、减免防洪费用等。其中，对于已建项目增建、改建雨水利用设施的情况，主要采用补贴政策，对于新建项目同步建设低影响开发雨水综合利用设施的情况，主要采用容积率奖励政策。
5.1 补贴
为了鼓励已建项目增建、改建雨水综合利用设施，建议光明新区对其进行补贴鼓励。在具体执行过程中，应加强对每个需要补贴的雨水工程的严格审核，同时也应该根据不同情况区别对待，通过对补贴标准的调整来引导建设单位尽可能地选择既满足自身需要又符合区域整体目标的雨水利用方式。
已建项目增建低影响开发雨水综合利用设施的，在设施竣工验收后，凭低影响开发设施效果评估报告和相关建设资金材料申请资金补贴。资金补贴按低影响开发雨水综合利用设施投资的10%~20%计，具体如表1所示。
国外城市补贴资金的来源主要是与雨水相关的收费、税收、许可证等，而在我国目前没有与雨水相关的收费，主要来源可以是城市建设费、防洪费等相关费用以及节水资金等。
5.2 奖励
根据光明新区现有工程规划设计资料的统计，如在规划设计前期全面采用低影响开发雨水综合利用设施，同步设计、同步建设，每平方米用地面积的增量成本为50~150元（按常用容积率计算，为20~60元/m2建筑面积）。
考虑到低影响开发雨水综合利用设施的成本增量约占项目总成本的2%以内，建议给予不同类型、不同程度的同步建设低影响开发雨水综合利用设施的社会投资建设项目容积率奖励，最高不超过1 000 m2建筑面积。具体如表2所示。
5.3 减免防洪费
目前国内尚未有雨水相关的收费，减免费用方面建议主要考虑减免防洪费。建有低影响开发雨水综合利用措施的单位，可以申请减免防洪费，其中达到规划设计导则目标的减免20%，提升规划设计导则目标20%的项目减免50%。
5.4 鼓励
对部分效果较为明显的项目进行鼓励，如对于提升规划设计导则目标20%的建设项目，将其列为光明新区低影响开发示范项目，并给予奖励。对于促进低影响开发模式在示范区应用的先进个人和单位给予奖励，推进低影响开发技术的普及化。
5.5 补助
以无偿资助或贷款贴息的方式鼓励研发中心、实验室和公共技术平台的建设，促进低影响开发的新产品、新技术、新材料、新工艺研发。
6 结语
低影响开发雨水综合利用工程作为具有一定公益性质的项目，其本身经济效应并不明显，为将低影响开发技术在社会投资建设项目中进行普及和推广，需出台相关经济激励政策，以平衡各方利益，推动低影响开发雨水综合利用工作的进程。目前光明新区的低影响开发工作走在国内前列，相关政策的实用性和有效性有待检验，亦可供其他城市参考。
（本文发表于《中国给水排水》杂志2015年第17期“城市雨水管理”栏目）
