国际水资源整体性治理深入人心
背景与趋势
根据吉尔伯特·怀特教授的概括，水资源管理经历了3个主要阶段：第一阶段是20世纪初期的单目标工程模式，如筑坝发电、兴库蓄水、建构市政供排水系统、整治河道、调控洪水等；第二阶段是从20世纪30年代开始兴起的综合利用水利建设时期，如水库的兴建既可发电又可为其他目的而蓄水；第三阶段是从20世纪60年代至今，人们开始对已有大规模治河工程项目的整体影响进行认真反思，对其引致的社会与环境全面影响进行重新评估。一般来讲，国际上的水资源综合治理发端于20世纪中叶，其标志是1949年召开的“成功湖资源保护与利用”会议。该会议首次围绕将水作为主要的自然资源进行综合开发利用、流域综合管理等议题进行了讨论和经验总结。
一直以来，国际水资源管理的理念在不断发生变化，总的趋势呈现出综合性、整体性等特征，即将与水有关的问题和事项尽可能地综合起来考虑，并试图整合各种组织机构、政策工具和社会力量来加以解决。这种变化不仅源于历次国际水资源大会的引导，也源于学界专家对国际水治理模式的批判与反思。如当前一部分学者对自1949年以来的国际治水实践模式进行了反思，并总结了国际治水的若干经验教训：一是治水组织由于专业训练与能力的不足、组织机构的限制及对许多行动后果的无知等，导致无法有效地分析错综复杂的利益关系、部门关系，进而也就无法提出或抉择出有效的综合性解决方案；二是治水评价标准的不一致和变化性特征，致使在实践应用中出现大量的矛盾之处；三是对于已经完成的治水成果，很少进行深刻而综合性的后评估。
如今，全球背景下的整体性治水理念已逐渐深入人心，整体性治水实践也取得了一定的成绩，如国际治水组织的成立、国际治水政策及协议的出台以及跨界流域较为成功的治理等。特别值得一提的是，全球层面的水资源网络的制度化建设逐渐完善，并呈现出一种三级式结构的治理网络。
模式与经验
西方主要发达国家由于工业化、城市化发展较早，但环境保护意识和理念没有及时跟进，致使很多国家走上了“先污染，后治理”的发展道路。在水治理方面，亦是如此。但自20世纪60年代之后，主要发达国家如美国、法国等国及欧盟均采取了多种措施和手段，努力治理水污染，防治水灾害，保障清洁用水，并获得了较为显著的成效。同时，各国在水资源整体性治理方面也形成了自身的治理模式和特点。
美国多主体协同治理。美国治水（特别是水污染治理）体现出的一大优势特点是采用多主体协同治理模式，即综合了多元主体的多元治理方法共同治理水域和水环境，以达到控制水污染，保障水质安全之目的。多元的水治理主体主要包括政府机构、市场主体和普通公众，多元的治理手段表现为立法手段、司法手段、行政手段、经济手段和政治（参与）手段等。
法国混合型网络治理。法国淡水资源比较丰富，但地区差异较大，南方地区旱灾频发。因此，在法国，水资源是最早被政府管制的自然资源之一。法国水资源整体性治理模式可以概括为“混合型网络治理模式”，这种模式主要有3个方面特征：水治理法律体系逐步综合化；水资源政策网络参与主体的多元化；流域治理机构的混合化。
欧盟综合性流域治理。根据《欧盟水框架方针》，欧盟水资源治理的特点可以概括为“综合性流域治理模式”，表现在3个方面：强调水资源管理系统的独立性；强调地表水与地下水共同治理；强调水治理技术方法的组合式运用。
从上述发达国家的治水实践可以看出，完善的治理机构、法规政策和公众参与都是治水成功必备的要素。但他们的具体做法仍然存在一些差异。美国治水的特点是将联邦机构、州政府机构、企业和社会组织等治理主体有效地整合起来，通过法规政策和协议项目等行政的、市场的和司法等多种手段实现整体性治理之目的。法国治水的模式特点在于通过完善的较为综合化的治水法律体系的实施，构建了错综复杂的水治理网络，每个网络的节点都发挥着各自独特的治理或沟通作用，从而尽可能地将利益相关者的利益综合考虑和协调，以达成各方能够接受的方案措施。而欧盟则提倡欧洲各国通过综合系统的、生态的流域管理理念和多元的治理技术，以实现流域的整体性治理。
主要启示
一是要制订长期的综合性水治理纲领，以及能统筹各方面利益的水规划，在此基础上，构建有效的水资源协同治理机制。协同治理要以相关各方，特别是相关政府主体的密切合作为基础的。同时，也需要组成流域综合管理机构，注重流域综合管理，建立统一高效的管理体系，即须有一个统一、有效的机构（或政策网络）能真正从全局出发，协调领导流域（湖泊）内各利益相关方合作。
二是建立健全具有高度权威的法律体系，以及法律法规指导下的跨界类协议（合同、倡议书），以实现对用水者的规范，并赢取流域中各方的真诚合作。治水法律的权威性能保证违规者必定受到惩罚，防范搭便车行为和陷入“公地悲剧”困境。但更多时候，在流域的管理中需要采用非强制性的协议（合同、倡议书等），以实现多方的合作共赢。
三是实施多元主体协同治理，鼓励公众参与和民主协商。除了政府部门和相关治水组织之外，水政策的制定和执行必须引入公众和其他利益相关主体的参与。健全的信息交换机制和民主协商机制是跨界水治理成功的重要保证。此外，实施水信息公开，加强社会各界的监督，鼓励社会公众参与，建立健全有效的监测和惩处机制。
四是采用多元治理手段进行综合治理，即综合行政、法律、市场和技术等多元手段实现水资源的有效利用和管理。在治理水污染方面，除了增加政府资金投入，还需要引入市场机制，实施污染者付费和使用者付费等原则。此外，还需要加强水环境技术进步和水环境产业发展，鼓励企业采用先进技术，实现节能减排。
政策建议
一是创新水管理体制，构建多部门跨部门协同治理机制。水治理是一项复杂的系统工程，它包括治污系统、供水系统、防洪系统、排涝系统等多个子系统协同安排和运行，涉及环保部门、供水部门、水利防洪部门、市政规划部门、城建部门等多部门的职责和工作。当前分散割裂的现行管理体制很难实现水污染跨流域统一治理。因此，构建合理有效的多部门跨部门协同治理机制就显得尤为重要。
二是集聚各种社会力量，形成多元主体协同治理网络。在水资源开发和治理中，政府固然需要发挥主导作用。但单纯依靠政府一方的力量还不足以解决水供给、水涝和水污染防治问题，因此，集聚各种社会力量，形成多元主体协同治理网络就显得非常必要和重要。
三是有效整合并综合运用经济手段、行政手段、法律手段和科技手段等多种治理方法和治理工具。在水治理方面，处理对污染企业加大行政处罚之外，还要引入市场经济手段，如采用“谁污染谁治理”和使用者付费原则进行水治理和水服务供给。
四是以流域（河道）为中心，构建综合性流域（河道）协同治理机制。由于我国现行流域管理机构缺乏全流域统一治理的实际权力，因此跨界水污染治理措施很难真正得以实施。为此，可以借鉴欧洲发达国家的治水模式，构建以流域（河道）为中心的综合性流域（河道）协同治理机制，打破流域的行政区划分割，在进一步完善“河长制”的同时，设立更高管理层次的协同治理机构——流域（河道）管理局，全权负责该流域（河道）的“五水共治”事务。
此外，在水资源整体性治理构建上还需要运用其他多元的治理手段，如政治支持及动员、思想宣传、舆论引导等，才能真正收到良好效果。而且，水整体性治理也是个长期的过程，不可一蹴而就，需要系统思路，长远规划，科学布局，精心安排。特别要注重培养、建构良好的治水体制和机制，通过制度的作用，集结整个社会的力量和智慧来形成协同治理的局面。
（来源：《理论建设》，作者：王峰）
