7个月时间，1.9万吨污泥被倾倒在北京门头沟区，造成44亩林地严重污染。2016年4月，北京市第一中院终审裁定，相关人员行为构成污染环境罪。
这不是污泥处理行业第一次出事，污水处理厂的污泥未安全处理，已成老生常谈的问题。
当舆论批评此起彼伏时，行业内的专家们感慨的是，行业处理和政府监管是“巧妇难为无米之炊”。
“我已经很长时间不谈污泥了，实在没什么可谈的。”中国人民大学环境学院副院长王洪臣一度拒绝接受采访，他厌倦了长年累月呼吁同一件事，却没什么进展。“为什么我六七年前谈的问题，现在都还存在？光我们业内几个人在嚷嚷，外围总没突破。”
从1970年代我国探索建设污水处理厂至今，已有四十余年。污泥问题从无到有，从仅有少数业内人士关注到逐步进入公众视野。包括王洪臣在内的一群污泥专家，就这样一面高声“嚷嚷”，一面摇头叹气，走过了一个五年，又一个五年。
“水十条”污泥目标难达？
六七年前，离任北京城市排水集团有限责任公司（以下简称“北排”）总工程师的王洪臣“嚷嚷”要解决污泥处理处置问题，结果让他很失望。
2012年，“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划提出，到2015年，直辖市、省会城市和计划单列市的污泥无害化处理处置率达到80%，其他设市城市达到70%。
名词解释
污泥是污水处理后的产物，含水率高，富含各类有毒有害物质，需进行稳定化、减量化、无害化、资源化的处理处置。至2010年底，全国污泥产生量达到3000万吨（含水率80%）。住建部曾表示，截至2014年底，中国近50%的城市污泥未做到无害化处理。
而现实是，这一目标没完成。“昨天大家还在讨论，当时把目标说高了。”2016年5月19日，中科院地理科学与资源研究所环境修复中心主任陈同斌告诉南方周末记者，他正参与撰写污泥处理处置“十三五”规划。
这是污泥业内一件预料之中的坏消息。目标提出一年后，中国环境报就刊文称，我国80%的污泥没得到有效处置，由于成本过高，“十二五”污泥处置目标很难完成。类似的新闻，几乎每年来一次。直到2015年末，住建部有关负责人在一次污泥行业会议上公开承认完成率非常低。
陈同斌希望把“十三五”目标定低一点，但2015年出台的“水十条”已经给了说法：地级及以上城市污泥无害化处理处置率应于2020年底前达到90%以上。
多位污泥行业专家表示担心，这一目标会在四年后再次落空。毕竟，污泥问题已是历史遗留的“老大难”。
“中央批示了好多次。”中国城镇供水排水协会排水专业委员会主任、北排原总经理杨向平说。
最近一次批示是2015年1月。针对媒体报道北排“白天治污水、夜里排污泥”，一位国务院领导要求环保部、住建部组成工作组，会同北京、河北调查核实。“坚决制止跨区域偷排有毒污泥行为，以‘零容忍’依法处理责任者。”
批示传达了，责任者处理了，污泥问题依旧。
行业内常为污水处理厂喊冤：一出事就找厂长，但污泥是在处理城市污水过程中产生的，责任主体应是各地政府。“厂长要背责任，却没有处理污泥的能力。就好像让步兵团去打炮，我去没问题，但司令部得给我炮啊！”
据杨向平估算，解决污泥处理处置设施不足的问题需500亿元资金，其中应由国家拿出250亿。“相对于污水处理动辄千亿，250亿很小很小。”
“不给钱也行，总得给点政策支持吧。”北京市市政工程设计研究总院原副总工程师杭世珺感叹，污泥行业年年开七八次会，看起来热闹，呼吁的内容却大同小异：“为什么总开会？就是政策支持力度还不够。解决污泥问题，还得政府想办法。”
“让中央领导知道”
杨向平和杭世珺都退休了。相识四十年，污泥是两人见面时绕不过去的话题。
1970年代，如今北京市最大的污水处理厂——高碑店污水处理厂尚在小试科研阶段，杨向平是管理方，杭世珺是设计方。那时的高碑店还是农村，农民将污水和污泥视作宝贝，污水拉走做农灌，污泥抢去做农肥。
整个1980年代，污泥都很受欢迎。“农民要拉这点污泥还得走后门，钱给否不知道，至少得给点烟抽。”杨向平回忆。
不过，到了1990年代后期，污水处理厂的污泥越产越多。污泥去处已成问题，只能拉去远郊。一辆车载10吨泥，从高碑店一天要开走四五十辆运泥车，而且渐渐只敢晚上开车。含水率80%的污泥就像稠粥，运送时会沿途倾洒，还散发臭味。“从一开始抢着要，到后来老百姓都不让你从那里经过，污泥就是这样成为问题的。”
厂里觉得困难，政府却还没注意到。“八九十年代我就一直嚷嚷，这污泥要处理，要建污泥处理厂，政府一直不拿钱。”
21世纪初，在大城市显现的污泥围城现象开始向中小城市蔓延。2003年，三峡库区建设以后，17座污水处理厂在建设过程中没有妥善规划污泥的处理处置，引起当地不满。
杭世珺当时正在三峡做污水处理。国家计委（国家发改委前身）定下的原则是，所有污水处理厂的污泥进填埋场，填埋场的渗滤液进污水处理厂。“一考察就发现问题，污泥在填埋场搁不住，机器一碾过去像口香糖似的，把机器都弄瘫痪了。”
回到北京，杭世珺决定将污泥的事情揭一揭，“让中央领导知道”。她发起一期民间沙龙，邀请王凯军、王洪臣和刚从英国归来的陈吉宁等专家共商污泥问题。讨论结果形成《清华水业技术绿皮书》，向社会公开发布并呈至发改委和住建部。
绿皮书痛陈污泥处理处置问题首先源于管理体制上的混乱，责任主体不明确，污水处理厂作为事业单位，是为政府义务服务的附属实施机构，无法独立承担责任；污泥处理运行费无着落，使得责任被旁置；政府对污泥监管严重缺位，缺少系统规划，相关标准也缺乏科学性。“当时措辞必须尖锐，行业里都不尖锐，引不起政府和社会的重视。”
时任北京市环境保护科学研究院总工程师的王凯军事后回忆，国务院领导三次批示三峡库区污泥问题。“对环境保护的问题，总理级别进行批示，这是不太多见的。”据知情人士介绍，三峡库区的污泥，到今天仍在处理，没有找到很好的解决办法。
藏在暗处的污泥问题终于被摆上台面。可批示过后，杭世珺的感受是：“我们都急得冒烟了，政府还按兵不动。”
“缓兵之计”的政府苦衷
政府有政府的苦衷。
“那时候钱真紧张，管了污水，就顾不上污泥。”2016年5月20日，住建部城建司巡视员张悦坐在办公室里，对南方周末记者回忆治理污泥的历程。
还有几个月，张悦就要退休了。他从1980年代初介入污水污泥领域，天津在唐山大地震后加快城市基础设施建设，开始建设中国第一座大型生活污水处理厂，当时张悦在中国市政工程华北设计研究院工作。“坦率地说，那个年代所有装备都自己设计制造，包括污泥厌氧消化的全套设备，但是运行情况不是很理想。”
2000年，建设部、国家环境保护总局、科技部印发《城市污水处理及污染防治技术政策》，张悦参与制定。他将16年前的政策中与污泥相关的章节投影在办公室墙面上，一字一句地讲起当时的考量。
政策规定，日处理能力在10万吨以上的污水处理厂产生的污泥，宜采取厌氧消化工艺进行处理；10万吨以下的，可进行堆肥处理和综合利用。
“宜处理、可处理，都是很弱的提法，基本没做强制性要求。”当时主管部门考虑的是，有限的资金究竟先用来干什么。
答案是先治理污水。“污水的污染是流动性的，会对饮用水源产生很负面的影响。”
而要处理污泥，总投资要增加30%。“当时的考虑，有这个钱的话更多要推动污水处理厂和管网的建设，先把污水问题解决了。此前的污泥消化设施运行并不好，当时觉得，如果一定强制大家做污泥消化，有可能达不到投资效果，还会分散建污水处理管网的精力。”
政策还规定，经过处理后的污泥，达到稳定化和无害化要求的，可农田利用；不能农田利用的污泥，应按有关标准和要求进行卫生填埋处置。
“我们也料到，结果就是大家普遍采用最后一句话——填埋处置。因为这样最省事，至少把污染固定住了。只是躲得过初一，躲不过十五。”
填埋并非最合适的污泥处置方式，不仅占用土地，还极易造成二次污染。住建部开始组织专家制定相关标准，探索污泥处理处置的技术路线。
2009年前后，住建部出台了一系列泥用标准，涉及园林绿化、单独焚烧、土地改良、农业、制砖等。陈同斌参与了每一个标准的制定。他评价这些标准对污泥处理处置起到了规范作用，但也有一些内容不能落地。
引起行业内更大争议的是2011年住建部和发改委出台的《城镇污水处理厂污泥处理处置技术指南（试行）》。几乎所有技术都被列入其中，除了提出安全环保、循环利用、因地制宜等基本原则，“指南”并未向地方指明什么是最佳的污泥处理处置方案。
“指南指得好啊，东西南北全给你指一遍。”这已成为污泥业内一句经典玩笑。
“指南指南，要有南！这是我三十年苦苦搞的事情。”张悦坦承，他当时对该采取何种技术路线也感到困惑，国外成熟的技术不一定适合中国，不能直接拿来就用。“所以我们的指南只能是四平八稳，把压力往下传导，让地方政府去‘因地制宜’自己想办法。”。
多年前环保部就曾与住建部商议，要求加大对污泥问题的处罚力度，张悦提出还是要给点时间，加快研究适合中国特点的污泥处理处置技术路线。
施加压力不难，张悦担心的是，如果不指明一条出路就给地方加压，病急乱投医，说不定产生新的问题，对环境危害更大。“就像挤牙膏，前面的口子没拧开你还使劲挤，只能从屁股后面钻出来。”
给污泥找出路
污泥处理处置的困难是此一时，彼一时。
近几年关注度的提高，污泥处理处置已进入政府视野，在一些经济发达地区，资金不再是最棘手问题。技术路线之争也趋于尘埃落定，消化、堆肥、干化、焚烧这四大国际主流的技术路线在国内都逐步得以应用。
现在，专家们头疼的是，有什么方法能消纳每天源源不断产生的大量污泥。“国外的链条是畅通的，中国的污泥链条总走不通，缺政策。”杭世珺说，“光一个两毛五的电价补贴，还是我们费劲争取来的。”
理论上，污泥可以协同发电，但由于热值过低，电厂并不欢迎污泥。2005年前后，国家为鼓励废弃物资源化利用，提出对废弃物焚烧发电提供电价补贴。杭世珺等人通过住建部层层上报，将污泥加入名单中。
“污泥上电厂，这才有了依据。”国家这一政策是鼓励资源化利用，但杭世珺当时的首要目标是给污泥找着出路。“不然污泥就憋在污水处理厂了，没人替污泥着急。”
和填埋一样，污泥焚烧也有自己的问题：成本过高，污染物可能转移到大气中。
从资源循环利用的角度出发，近年来，业内逐步达成共识，鼓励污泥回归土地。可这条路也走得异常吃力。
回归土地的方式是将无害化处理后的污泥产物制成栽培基质或肥料，进行农用、绿化或林用，为土壤提供氮磷钾和有机质。此时，污泥进入了农业部和林业部的管辖范畴，而部门利益冲突成为这条路上的绊脚石。
农业部没有明文规定污泥不能进入土地，但只要是污泥生产大规模流通的商品农用肥料，都不登记受理。一位农业部肥料登记评审专家委员会成员告诉南方周末记者，委员会内部两派对污泥制肥的争论比较大。“委员会一直在讨论这个问题，有时候差点就要放开口子。”
有一次，杨向平和农业部领导一起座谈，希望取得政策支持。农业部领导说，我们没有明文反对污泥农用，问题是农业部不掌握哪股泥合格，哪股泥不合格。“污泥监管职责不在我，出了食品安全问题责任又在我，那我干嘛允许你用？”
“还是部门保护。大部分城市污泥的重金属含量比畜禽粪便还低，为什么不让登记？畜禽粪便可以登记肥料，因为畜禽养殖业也归农业部管。”肥料行业一位资深专家义愤填膺。
“污泥直接农用的路没可能通的，现在我国这么关注土壤重金属污染。”华南农业大学资源与环境学院教授吴启堂神情落寞，他已经放弃打通这条路的努力，转做间接农用或林用的研究。
2016年5月31日，国务院发布《土壤污染防治行动计划》（又称“土十条”），亦鼓励将处理达标后的污泥用于园林绿化。在控制农业污染部分，提及严禁将污泥直接用作肥料。陈同斌参与了“土十条”的制定，他告诉南方周末记者，这一规定并未对污泥土地利用提出新要求，也没有设置新门槛，污泥在处理后能否农用仍处于模糊状态。
一些城市的绿化造林，已经开始使用经无害化处理的污泥肥料，湖北襄阳等地还利用污泥产出的“生物碳土”，在沙荒地和封场的垃圾填埋场上营造出一片片“移动森林”。张悦的办公桌上就摆着一袋污泥制成的园林用肥。他相信，污泥林用的路能走通，并特别称赞利用污泥产品和容器苗结合的种树方式，还兴致颇高地编了一段顺口溜：“污泥关在笼子里，再不利用没道理。污泥不下地，部门无争议。种粮靠耕地，育树靠污泥。”
问题出在公共管理
自信找着出路后，中央开始向地方施加压力。2016年2月，环保部和住建部联合发文，要求将污泥处理处置纳入城镇污水处理减排统一监管，对各种不规范处理处置污泥的行为，将扣减该部分污泥对应的城镇污水处理化学需氧量和氨氮消减量。
不处理好污泥，就扣减排放总量。张悦解释，这个政策的目的是和城市政府算账，将污泥处理纳入政绩考核。地方政府有压力，才会担起主体责任。
“十二五目标没完成，我们有责任的。十三五一定要解决污泥问题！”张悦表示。
杨向平分析，污泥问题难解决，一个原因是涉及面广。“处理设施建在哪都不受欢迎，即便建了，运送污泥沿途也会产生骚扰。你把污泥处理了，只要资源化变成产品，还得回归社会，和各个部门打交道，每个部门都有利益格局。”另一个原因是污泥问题比较隐性，难引起强烈关注。
因此，污泥问题“到国家层面排一排，总排不到重要工作上”。
“十一五”时，杨向平说污泥是个冷点，要争取把它炒温。到“十二五”，相关标准、技术指南陆续出台，他感觉污泥到了温点，呼吁要给地方政府加压。“现在压力也有了，你看污泥多热。要开锅可能还得等到十四五，政府再给点政策支持。”
并非所有业内专家都这么乐观。王洪臣担心，政府还没有真正为污泥找着出路。“填埋没地了，焚烧难以通过环评，农业利用大家担心有毒有害物质，只有土壤改良和园林绿化，大家意见还较为统一。但是，需要改良的土地远离污泥，园林绿化也消纳不了多少。美国全国污泥只有1%进行土壤改良、3%用于园林绿化及林业利用，都不是主要出路。”
一位污泥行业专家认为，光靠产生污泥的部门出政策无济于事，解决污泥问题，必须高层协调所有利益相关方，通过妥协找到最大公约数。“污泥到底是不是个事？不是就干脆别理它。要是个事，怎么会几个部委长达八九年意见不一致呢？”
在他看来，污泥问题能否解决，和五年规划没什么关系。“说一千道一万，污泥问题出在公共管理。”
