刘尚希：市场不能参与的新基建投资很少 政府不要去替代 中国财政科学研究院院长刘尚希

 

 

刘尚希：市场不能参与的新基建投资很少 政府不要去替代

来源 ：新京报 记者 侯润芳 编辑 陈莉

2020-03-12 12:18

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近期，31省推出了40万亿的基建投资计划，推出新一轮大规模基建的呼声也在高涨。与此同时，“新基建”被高层点名。3月4日的中共中央政治局常务委员会强调，要选好投资项目，加强用地、用能、资金等政策配套，加快推进国家规划已明确的重大工程和基础设施建设。要加大公共卫生服务、应急物资保障领域投入，加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度。要注重调动民间投资积极性。

 

中国是否需要进行新一轮的基建投资推动经济的增长？

 

中国财政科学研究院院长刘尚希在接受新京报采访时表示，大规模刺激政策解决不了当下中国经济的问题，需慎重考虑。但他同时还表示，他并不反对政府进行基建投资，但要围绕中国经济高质量发展这一目标，政府投资重点应该由硬性的基建投资转向软性的社会投资，基于“物”来投资都应该转向基于“人”来投资，这样既可以解决短期经济增长的问题，又可以兼顾中国经济长期高质量发展的要求。

 

同时，刘尚希认为城镇化还有巨大的发展空间，基建投资可以围绕着城镇化做文章，但围绕城镇化做的基础设施建设投资和公共服务应当具有前瞻性，也要相应地“跟人走”，而不是遍地开花得进行投资。

 

对于近期呼声高涨的新基建，刘尚希认为，所谓的新基建主要是数字化基础设施，可以倡导新基建，但是应该由市场来主导。“目前看，市场完全不存在、完全不能参与投资的所谓新基建项目很少。如果政府代替市场去投资，恐怕不合适。”刘尚希说。

 

政府在包括新基建在内的基建投资中应该发挥怎样的作用？刘尚希认为，政府要为市场投资创造良好的条件，应该把解决妨碍市场投资积极性的问题作为重中之重，加快市场经济体制、营商环境方面的改革。“如果政府不是下更大的功夫去解决市场投资中遇到的障碍和问题，而是实行短期大规模的刺激政策，这是本末倒置。”

 

 

 

“刺激政策解决不了当下中国经济的问题”

 

新京报：近期全国31个省推出的40万亿的投资计划，同时支持新基建的呼声也在高涨。你如何看待这些现象？

 

刘尚希：我想这些现象背后可能有多个原因：首先，在疫情出现前，中国经济持续下行，而今年的疫情冲击无疑使得中国经济雪上加霜。两种因素叠加，不少人提出通过基建投资来稳住经济，防止经济增速出现更大的下滑。其次，2020年是十三五、全面建成小康社会、实现第一个百年目标的收官之年，同时也是十四五规划的开局准备之年。地方政府推出一系列的基建投资计划，很大程度上是基于十四五规划的应有动作，同时也希望借助基建投资来缓解地方经济社会发展目标实现面临的巨大压力。

 

但问题是政府再通过大规模的基建投资能否解决当下中国经济的问题，大规模基建投资到底能够起到多大的作用，它又有什么副作用？会不会产生新的风险隐患？“前期政策的消化期”这句话言犹在耳，这些问题都需要进行深入的研究。

 

当前中国经济的主要问题不是出在需求端，而是出在供给端，是要素供给（尤其是劳动力复工）受到疫情冲击，人流、物流堵点没有完全打通，产业链、供应链不能顺畅运转，企业复工复产缺乏必要的条件。在这种情况下，用刺激需求来解决劳动力供给不足、物流不畅、企业复工复产难等问题是无效的，无异于缘木求鱼。

 

即使在疫情结束后，企业开始复工复产，使用刺激政策同样解决不了中国经济的问题。刺激政策的前提条件是什么？是刺激政策具有放大的乘数效应，但现在刺激政策的乘数效应越来越小——实际上，我们在调研中发现，很多刺激政策的乘数效应是小于1的。如果刺激政策的乘数效应越来越小、投资效率越来越低，政府的投资还怎么能够起到四两拨千斤的作用，还如何拉动经济的增长？

 

我认为，再搞类似于2008年那样的“大规模”基建投资来拉动经济增长的做法不一定有效，解决不了当下中国经济的问题，因此需要慎重考虑。

 

“政府投资重心应该由以硬性的基建投资转向软性的社会投资”

 

新京报：你不赞同通过基建投资拉动经济增长？

 

刘尚希：政府主导的基建投资很重要，我不反对政府进行基建投资。但问题是政府基建投资要多大规模，投资哪些领域和项目？当前中国经济以高质量发展为目标，围绕这个目标，政府投资的重心应该以硬性的基建投资转向软性的社会投资，从对物的投资更多转向对人的投资——这既包括公共卫生领域的投资、与老百姓生活直接相关的民生改善类投资，也包括提升人力资本的投资——而不再是以往那种出于主要考虑拉动经济增长而进行的投资刺激。

 

尤其是中国经济追求高质量发展，创新驱动需要以高质量的人力资本作为基础和前提。但高质量的人力资本恰恰是当前高质量发展的一个最大的短板——现在人力资本积累的不足和不平等，导致了能力的鸿沟、机会的不均等，进一步导致了贫富差距的扩大。同时，在人口老龄化的背景下，人力资本的投资比任何时候都变得紧迫和重要。因此，政府要加大对人力资本建设的投资力度，提升人的基本文化素质、劳动技能、社会道德水准、健康素质等。 

 

从短期来看，包括对人力资本投资在内的社会投资可以扩大需求，从长期来看，社会投资又可以改善供给。这样，社会投资既可以解决短期经济增长的问题，又可以兼顾中国经济长期高质量发展的要求，把短期的稳增长和长期高质量发展有机结合起来。如果说仅考虑通过大规模基建投资实现眼前稳增长的要求，很可能会不由自主地偏离经济高质量发展的要求。

 

“围绕城镇化做的基建投资应跟着人走”

 

新京报：但目前经济学界的一个共识是，城镇化还有巨大的空间，很多人主张围绕城镇化进行基建投资。

 

刘尚希：城镇化还有巨大的发展空间，我觉得这没有问题。基建投资可以围绕着城镇化做文章，但需要聚焦城市群、都市圈和中心城市——因为人口、人力、资源都是朝着这个方向在空间上集聚。

 

在当今城镇化尚未完成的阶段，社会是一个动态、流动的社会，人是朝着城市流动。在这种情况下，即使围绕城镇化做硬性的基建投资都应围绕“人”的需求、人的流动和分布来考虑——人走到哪儿，基础设施的投资和公共服务也要相应跟着到哪儿，而不是反其道而行之。不考虑人的流动性和城镇化的发展趋势而按照户籍人口进行静态布局，只会造成投资的浪费。比如现在很多地方实现了村村通，但不少村子可能没过几年就没有人了，很多人搬到了城市工作生活。因此，基建投资和公共服务不能按照静态的户籍人口的区域分布去考虑和布局。

 

在过去，资源向欠发达地区倾斜、向贫困地区倾斜的说法没有问题，但从现在城市化进程的角度看，这种说法不一定准确——人口已经向城市、发达区域集聚了，围绕城镇化进行的基础设施投资应当具有前瞻性，相应地“跟人走”，而不是遍地开花地投资。

 

“市场不能参与投资的新基建项目很少”

 

新京报：对于最近呼声很高的新基建，你怎么看？

 

刘尚希：所谓的新基建主要是数字化基础设施，这有一个非常重要的问题：新基建的投资到底应该由政府主导还是市场主导来做？目前看，市场本身就在投资5G、人工智能、云计算、数据湖等数字化的基础设施，如果政府代替市场去投资，恐怕是不合适的。

 

在数字化基础设施投资中，一定要处理好政府和市场的关系，让市场在资源配置中发挥决定性作用，然后才考虑政府怎样更好地发挥作用。政府绝不能去妨碍、干扰甚至破坏市场在资源配置中发挥决定性作用，如果政府背离市场在资源配置中发挥决定性作用这一基本原则，去进行大规模的刺激，既解决不了当下中国经济持续下滑的这一问题，同时给中国经济带来更大的风险隐患——这不是在抑制风险，而是在制造甚至在扩大风险，导致风险进一步升级。政府更好地发挥作用，是有条件的，如果不清楚这些条件，政府发挥作用就会变得很盲目，其结果是不言而喻的。

 

新京报：所有的新基建项目都依靠市场进行投资？

 

刘尚希：基建投资项目可以分为三类：市场有意愿投资、不必政府参与投资的项目；市场不愿参与，需要政府投资的项目；市场可部分参与、由政府主导投资的项目。如果实施项目组合，采用新的基础设施建设模式，市场不能参与的很少。我国基础设施的快速发展，恰恰是因为充分发挥了市场的力量，若仅仅靠政府投资来建设不可能达到今天这个水平。

 

随着传统的基础设施日渐完善，新型基础设施尤其是数字化或信息化基础设施建设，市场在其中的主导性作用越来越大，政府和市场起作用的范围在不断变化。在我看来，市场完全不存在、完全不能参与投资的所谓新基建项目很少。倡导新基建是可以的，但应该由市场来主导。数字化基础设施的技术含量很高，而且前瞻性要求也很高，政府未必比市场有优势，政府主要是进行战略引导、战略协调和创造条件。

 

“政府应把解决妨碍市场投资积极性的问题作为重中之重”

 

新京报：但近年来民间投资的积极性并不高。

 

刘尚希：现在很多因素导致市场投资的积极性不高，民间投资增速下滑，这时就要政府发挥作用，为市场投资创造更好的环境条件。政府应该把解决妨碍市场投资积极性的问题作为重中之重，要着力解决社会资本在投资过程中遇到的堵点、难点、痛点等问题。

 

要去梳理出到底哪些因素在妨碍市场投资的积极性，如果是市场机制不健全、营商环境不够完善，那就要在这些方面做大的努力、下最大的功夫。如果不在这方面下功夫，在市场投资不振的情况下，病急乱投医，政府冲锋在前，一味依靠政府力量去扩大投资去刺激经济以弥补市场投资的低迷，我认为这是不管用的。

 

对于基建的投资，我认为还要把市场的积极性和政府的积极性都充分调动起来、两只手结合起来，数字化基础设施投资更应该朝着这个方向走——这样既能缓解地方债务的风险问题，同时又能优化资源配置。这需要创新性地处理政府与市场的关系，从实际出发，创建包容市场力量的建设新模式。当前应创新发展政社合作（PPP）模式，形成社会资本和地方政府合作的有效载体，更大限度地调动社会资本的积极性。如实践中已经形成的开发性政社合作（开发性PPP）模式，对地方政府以发展的方式摆脱债务困境提供了新路径。

 

我们调研地方的时候发现，之前地方政府通过政社合作模式调动了社会资本参与基础设施的建设。但在地方政府大规模发行专项债后，很多社会资本就被挤出去了。当然其中有不规范的，但不应因噎废食。当前形势下，要避免这种挤出效应的出现，否则会抑制市场的作用，更不利于经济新动能的培育。我国大陆地区的经济体量达到百万亿级，越来越需要充分调动广大人民群众的主动性和创造性，众人拾柴，才能火焰高。以人民为中心，市场机制就是一个有效的载体，若有了一个更加完善的市场机制，就可以更充分地依靠人民群众来发展经济。

 

总之，我不反对通过投资来拉动经济增长，但问题是用什么样的投资来拉动经济增长。我认为，要依靠市场的投资来拉动经济增长，而政府要为市场投资创造良好的条件，要加快市场经济体制、营商环境方面的改革，从而调动民间投资的积极性。如果政府不是下更大的功夫去解决市场投资中遇到的障碍和问题，而是实行短期大规模的刺激政策，投资上项目，我认为这是本末倒置。

 

“市场在数字基建领域发挥作用 把旧动能转化为新动能”

 

新京报：新基建投资是否能够扛起稳增长的大旗？

 

刘尚希：当前中国经济正由高速增长转向高质量发展，高质量发展中很重要的一点就是，要改变新动能不足、技术含量偏低的状况。这就需要一场数字技术革命，而数字技术革命需要数字基础设施来支撑。在这些新基建领域，市场恰恰可以发挥巨大的作用，把旧动能转化为新动能，增强经济发展的动力。

 

如何把这一经济发展的动力更好的激发出来？还需要解决一些具体的问题。现在数字技术平台建设和投资方面发展最好、最快的是在市场、在企业，政府在数字技术的应用方面相当滞后，远远落后于企业，反而影响了企业在数字化基础设施方面的建设和投资。比如，市场投资数字化基础设施需要综合掌握大量的数据，而政府各个部门之间是数据孤岛，社会也不能共享这些数据，这会在一定程度上影响市场进行数字技术平台方面的投资。例如数字金融基础设施的建设就受限于政府部门数据的分割和封闭。

 

对于数字化基础设施的投资，政府应该给市场提供更好的服务——提供规划、标准、法律，提升政府信息的透明度，联通各个部门的大数据并逐渐向市场开放。如果这些能够实现，可以更大地推动市场投资数字化基础设施，无论对于促进经济增长、还是高质量发展，提升社会治理水平，便利于老百姓等等方面，都会有很大的作用。

 

新京报记者 侯润芳 编辑 陈莉 校对 陈荻雁