2022年水利投融资改革回顾与2023年展望（摘要-第878期）
发布时间:2023-06-29
2022年，水利部门克服疫情、灾情等多重困难挑战，坚持多轮驱动，推动水利投融资规模首次迈上万亿元台阶，为全面加强水利基础设施建设提供了有力的资金支持。2023年，经济社会发展仍然需要水利发挥稳增长、稳就业的重要作用，水利投融资的需求依然十分强烈。本文总结过去一年我国水利投融资改革取得的成效，分析当前面临的形势和困难，提出相关对策建议，为进一步深化水利投融资改革提供参考。 在中央层面，中央财经委员会第十一次会议强调，要适应基础设施建设融资需求，拓宽长期资金筹措渠道，加大财政投入，更好集中保障国家重大基础设施建设的资金需求；要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营。 在水利部层面，三管齐下，一是分别与国家开发银行、中国农业发展银行、中国农业联合印发金融支持水利的指导意见，充分用好金融支持水利基础设施政策；二是印发推进水利基础设施政府和社会资本合作（PPP）模式发展的指导意见，推动水利基础设施PPP模式规范发展、阳光运行；三是印发推进水利基础设施投资信托基金（REITs）试点工作的指导意见，通过REITs方式盘活存量资产，扩大水利有效投资。 在地方层面，各地积极破解水利筹融资难题，一批深化水利投融资改革的政策文件陆续出台，并提出了很多具有创新性含金量高的政策措施。 在用好金融支持方面，截至2022年末，国开行、农发行、农业银行、工商银行、建设银行水利贷款余额26684.34亿元，2022年已累计发放水利贷款7131.27亿元，为全面加强水利基础设施建设提供了有力的信贷支持保障。 在推进PPP模式发展方面，截至2022年末，全国PPP综合信息平台管理库中水利PPP项目共439个、总投资3944亿元；2022年新入库水利建设项目14个，总投资172亿元。 在推进REITs试点方面，湖南、宁夏、浙江、贵州等15个省（区、市）拟申报试点项目29个。其中，湖南湘水发展、宁夏中国中铁水务、浙江绍兴汤浦水库、贵州黔中水利枢纽等项目已取得实质性进展，大力推进试点项目申报。 党中央、国务院历来重视水利工作。2014年以来，习近平总书记多次考察调研水利工作，就水利工作作出一系列重要讲话指示批示，为水利改革发展提供了根本遵循。党的二十大报告，对统筹水资源、水生态、水环境治理，推动重要江河湖库生态保护治理等提出明确要求，为新时代新征程水利事业发展指明了方向。中共中央、国务院印发《扩大内需战略规划纲要（2022－2035年）》把水利列为补短板的重点领域，明确今后一个时期水利基础设施建设的主要任务。党中央、国务院批复了《国家水网建设规划纲要》，为加快构建国家水网提供了重要依据。 统筹发展和安全是我们党治国理政的一个重大原则。从发展的角度来说，水利基础设施是经济社会发展的重要支撑，具有战略性、基础性和先导性作用，以及覆盖面广、吸纳投资大、产业链长、创造就业机会多等特点，能很好地发挥投资拉动作用。从安全的角度，当前我国新老水问题相互交织，洪涝干旱灾害仍是心腹之患，受全球气候变化和人类活动影响，水旱灾害的突发性、异常性、不确定性更为突出，特别是近年来2012年北京“721”特大暴雨、2021年河南“720”特大暴雨等事件付出的惨痛教训，引起各级政府对水安全工作的高度重视。 （三）经济持续向好为落实财政性水利投资创造了有利条件 2022年中央经济工作会议在对当前国内国际经济形势进行了深刻分析，作出了“明年我国经济运行有望总体回升”的重大判断。当前基础设施建设仍在国内经济发展中起到挑大梁的作用，稳增长仍需基建托底发力。2023年政府工作报告指出，今年拟安排专项债3.8万亿，相比去年的3.65万亿元，增加了1500亿元，重点支持交通、水利、能源、信息等基础设施和民生工程建设。 （四）市场化融资环境改善为扩大水利投资注入新的活力 2022年中央经济工作会议提出，要切实落实“两个毫不动摇”，从政策和舆论上鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大，极大地提振了民营企业的信心。2023年国务院政府工作报告指出，鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设，激发民间投资活力。《水利工程供水价格管理办法》和《水利工程供水定价成本监审办法》修订印发，将于2023年4月1日起施行，两个办法按照“准许成本加合理收益”的模式，建立健全激励约束并重、与水利投融资体制机制改革相适应的价格监管机制，对于鼓励和引导社会资本参与水利工程建设和运营将起到积极的促进作用。 近几年来全国水利投资需求有较大增长，但中央水利投入规模并未相应增长，基本保持在每年1700亿左右。与此同时，受新冠疫情、土地收入下降、债务问题等多种因素影响，地方财政筹措水利建设资金压力较大。 从融资主体来看，2013年以来，国家出台一系列政策文件，规范平台公司的运行，各级水利投融资平台亟需转型，成为市场化运营主体，依法合规开展市场化融资。但由于水利项目收益低，难以形成具有一定规模的稳定现金流，缺少有效的抵押物，融资能力较差。 从项目盈利能力看，综合水利枢纽、水电站、水源工程、引调水工程、城乡供水、大中型灌区等具有供水、灌溉、发电等功能，具备一定收益能力和市场化融资的条件，但受水价偏低、公益性支出缺乏补偿渠道等因素影响，融资能力有限，与市政、交通等基础设施行业差距较大。 从PPP模式发展来看，能达到社会资本预期收益率项目不多，社会资本方对政府诚信存在质疑，社会资本参与积极性不高。 从REITs试点推进来看，2021年以来，水利部向全国征集了29个水利基础设施试点意向项目，大多数项目受资产规模小、竣工手续不完备、资产权属不明晰、存在划拨用地、预期净现金流分派率低等因素所限，难以满足发行条件，只有个别项目仍在推进当中。 在价格方面，与水利投融资体制相适应的水价形成机制尚未形成。水价总体偏低，全国水利工程供农业的水价仅为成本的33%，供非农业的水价仅为成本的46%，大部分水利工程水费收入无法弥补供水成本，往往需要财政经费来弥补运营缺口。 在水权制度建设方面，无论是水权初始分配还是用水权市场化交易，都涉及到对现有利益格局的深刻调整和水资源管理方式方法的重大创新，加上水资源具有流动性、不确定性等特殊属性，客观上面临着很多困难。 在水利工程产权制度建设方面，有一定收益的准公益性、经营性水利项目才具有产权交易的价值，然而项目本身具有投资的多元性、资产的复杂性、功能的多样性等特点，产权权属往往难以界定，或界定后由于产权的复杂性、实物的不可分割性等导致交易性很差。 在统一开放市场方面，水利工程管理单位以事业单位居多，没有参与市场的资格和条件，水利工程产权流转和交易不活跃。用水权市场化交易尚处于起步阶段，交易平台建设不规范，交易规则尚不健全，交易量少。
