2024年中央经济工作会议预计将在12月中旬召开，会议将分析当前经济形势、定调2025年经济工作目标。市场普遍认为对明年宏观政策的定调将延续积极态度。
尽管经济增速、赤字率、政策组合等具体内容往往在明年两会（2025年3月）才会公布，但考虑到需要提振市场信心和应对外部压力，会后很可能会提供一些前瞻性政策指引，如加快用于置换隐债的专项债额度下放和发行，加大特别国债在两新领域的支持力度与支持范围，对专项债用于土地和存量房收储出台实施细则等。
本期我们将对今年特别国债的与专项债的使用情况进行梳理，围绕明年的资金额度，政策变化等市场热点问题展开探讨。
对于很多读者关心的特别国债与专项债申报流程、申报要求、报告框架、审核要点等内容，我们整理了一份详细资料，放在文末供大家自取。
一、特别国债和专项债的使用情况
特别国债
特别国债是为特定目标发行的、具有明确用途的国债，预算外专款专用，不计入财政赤字。本质上是中央加杠杆，本息都无需偿还，主要为服务国家的大型战略性领域，具有全局和长远的考量。
此前我国在1998年、2007年、2020年共进行三次新发特别国债。
今年的1万亿元超长期特别国债已经全部发行完毕，其中中央本级支出安排5000亿元，对地方转移支付安排5000亿元。
2024年特别国债投向
专项债
专项债与特别国债一样，也是预算外资金，不列入赤字，不过由地方政府发行，属于地方政府加杠杆，需要对应的政府性基金或专项收入还本付息。
据财政部消息，今年安排新增地方政府专项债券额度3.9万亿元，其中，8—10月发行2.1万亿元。从发行来看，地方债发行节奏“先慢后快”，上半年发行偏慢、三季度明显提速。
目前新增地方政府专项债券已基本发行完毕，投向项目3万余个，用作项目资本金超3000亿元。
特殊再融资专项债
特殊再融资债券的募集资金用途为“偿还存量债务”，属于以时间换空间。
11月8日人大常委会批准增加6万亿地方政府专项债务限额支持地方用于置换各类隐性债务，2024-2026年每年2万亿元。财政部11月9日已将6万亿元债务限额下达各地。
财政部长蓝佛安在《关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案的说明》（以下简称《说明》）中明确了新增限额的分配方式，根据地方政府隐性债务规模，按照全国统一比例，分配地方政府债务限额，体现政策公平性，形成稳定化债预期。
由于新增限额只考虑债务规模，融资需求旺盛，举债能力强的经济大省无疑会获得更多额度，较早取得债务置换政策支持的重点高风险区域，在本轮分配中并不会得到政策倾斜。
今年11月，已有25地（江苏、湖南、贵州、山东省、湖北省、河南省、四川省、重庆市、辽宁省、内蒙古自治区、浙江省、陕西省、云南省、广西壮族自治区、黑龙江省、福建省、山西省、甘肃省、河北省、宁波市、新疆维吾尔自治区、海南省、青岛市、大连市、厦门市）披露发行约15734亿再融资专项债，其中江苏拟发行超过2500亿，位居首位，一定程度上反映了本轮化债思路的变化，即从防风险转变为防风险+促发展的双重目标。
当然，如此分配也会产生新的问题，如早前已经宣布隐债清零的广东、北京，本轮是否能获得限额？毕竟隐债清零不代表不会新增，何况还有数倍于隐债的经营性债务。这些都有待进一步观察。
二、2025年额度预测
随着财政政策持续加大逆周期调节力度，相信2025年特别国债与专项债依然会是地方政府主要的增量政策性资金来源。
特别国债
2024年发行了10000亿的特别国债，考虑到2023年底按照特别国债管理的10000亿元增发国债中有5000亿元结转到今年使用，今年用于两重两新的特别国债资金已达15000亿元。
今年高层多次强调中央仍有较大加杠杆空间，不考虑用于国有大型商业银行补充核心一级资本的部分，2025年用于两重两新的特别国债可能会超过20000亿。
专项债提前下达额度
自2019年以来，我国已连续多年提前下达新增地方债务限额，11月18日财政部也透露正在制定提前下达部分2025年新增专项债券限额工作方案。
根据往年经验，提前下达额度一般占全年额度的60%，预计2025年新增专项债提前下达规模不会低于2.34万亿。
（数据来源：财政部，中诚信）
二者的简单对比
三、政策变化
央企发行扩投资专项债
11月25日消息，经国务院批准及国资委安排，由中国国新发行3000亿元稳增长扩投资专项债，中国诚通发行2000亿元稳增长扩投资专项债，均用于重点支持“两重”“两新”项目投资，主要包括重大设备更新及技术改造投资、重大科技创新项目投资、重大战略性新兴产业投资等，推动央企高质量发展，助力国民经济持续健康发展。
中国诚通和中国国新均是国务院国资委下属的国有资本运营公司，央企信用资质高，融资成本低，发债扩张本本无可厚非，之所以引起市场关注，在于本次获批发行的债券名称是稳增长扩投资专项债，用于重点支持“两重”、“两新”项目投资。
唯器与名，不可以假人。往年我国都是通过政策性银行和地方政府融资平台筹措资金，增加投资，以对冲经济下行风险。此次由央企发行5000亿扩投资专项债，是否意味着地方融资平台的发挥空间将被进一步压缩？
笔者倾向于认为此次央企发行5000亿扩投资专项债对地方融资平台影响有限。一是因为其并不占用地方政府的专项债额度，二是当前专项债使用的主要难点在于寻找到收益和投向都符合要求的项目。
在地方融资平台严防债务新增的大背景下，由中央在本轮一揽子增量政策中发挥更大作用，不失为一种有意义的尝试。
专项债使用范围扩大
今年上半年专项债发行速度远低于预期，主要原因在于专项债资金与项目难以匹配。
但目前完成5%经济增速目标压力不小，增量财政政策仍需适度加力，因此，最近多部委都进行了吹风，将专项债的使用范围持续扩大。
用于土地收储
土地储备是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。
近年来土地出让收入持续下滑，使地方政府都勒紧了腰带，虽有意愿进行土地储备，但往往缺乏相应资金。
11月11日，自然资源部发布了《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》为地方政府打开了政策窗口，支持各地结合实际情况，与存量土地的业主企业合理确定收购价格。
通过使用专项债资金收购存量土地，减少存量闲置土地规模，消化和盘活存量土地，降低房地产市场供给，从而改善市场供求关系。
用于收购存量商品房
除收回收购存量闲置土地，专项债还可用于收购存量商品房，由地方自主决策、自愿实施。同时优化调整保障性安居工程补助资金支持方向，支持地方更多通过消化存量房的方式来筹集保障性住房的房源。
地方债务仍将是监管重点
今年各地密集进行了全口径地方债务监测工作部署和培训，有些区域也与近期重启了债务统计上报工作。
按照官方统计口径，2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，达成隐债清零目标已经不是难事，为何要在此时进行全口径债务监测？
一是防范隐债一边化解一边新增。从实践来看，当经济承压需要地方政府通过基础设施和产业升级投资拉动经济时，往往都会伴随隐形债务的增长，不能掉以轻心。
二是监测城投的经营性债务。经营债务大体可以分为金融债务（如银行贷款、债券和非标等）和非金融债务（如应付账款、应付票据等）。
一般认为城投平台的经营性债务超过60万亿，其来源也是多种多样，如正常经营中产生的企业债务；借新还旧导致的债务规模扩大；为地方兜底，却由于种种原因未曾纳入隐债管理的债务等等。
对经营性债务风险的化解目前还没有明确的指导方案，但回顾10年来的化债历程，高层的思路是一以贯之的：
