可持续城市水系统安全保障与韧性提升路径行业研究报告
（2026年11月）
摘要：中国城市水系统正面临一个结构性悖论：工程能力持续增强，但系统的脆弱感并未同步消退。截至2025年，全国城市公共供水普及率超过99%，污水处理能力达到2.6亿立方米/日，“十四五”期间累计改造各类地下管网84万公里，海绵城市试点覆盖90个城市。然而，2021年郑州“7·20”、2023年海河“23·7”流域性特大洪水、以及近年来多城市在“超设计标准”降雨中的内涝表现，反复揭示同一个事实：**城市水系统的安全水平不仅取决于设施的设计能力，更取决于系统在超设计情景下的失效模式、恢复速度以及制度层面是否具备吸收冲击并重新组织的能力**。
本报告的核心判断是：中国城市水系统韧性提升的瓶颈，已经从“技术供给不足”转移到“制度互补性缺失”。多水源系统的可靠性取决于水源之间的产权边界和调度权威如何配置，而非仅仅取决于备用水源是否建成；蓄滞空间的韧性功能取决于土地用途管制能否容纳“平时—汛时”的功能切换，而非仅仅取决于调蓄容积的规模；管网漏损和二次供水风险的根源在于运维责任的碎片化，而非检测技术的精度；应急响应的有效性取决于跨部门信息共享和指挥链条的权威性，而非预案文本的完备程度。**韧性的工程原则——冗余、多样性、模块化、灵活性——在纸面上是清晰的，但在中国城市水系统的制度环境中，每一项原则的落地都对应着一组尚未解决的权责与激励问题**。
“十五五”期间，城市水系统仍将处于投资高位：排水管网和供水管网各约17.5万公里的建设改造规模，叠加智慧化改造和城市更新行动，为韧性提升提供了可观的资源窗口。但资源的效率取决于投向。如果投资继续以“新建工程”和“硬件覆盖”为主导逻辑，而水价、付费、资产归集、跨部门调度等制度环节没有同步改善，韧性的边际提升将递减，系统的“账面能力”与“实际韧性”之间的差距可能扩大。本报告后续章节围绕这一判断展开：第二章建立韧性分析框架，第三章至第六章分别处理供水安全、内涝防治、设施运维和应急响应四个韧性支柱，第七章讨论智慧化的赋能条件与限度，第八章进行国际比较，第九章提出面向“十五五”的战略路径与建议。
第一章 研究背景：为什么“韧性”需要被当作制度问题
1.1 从“设防标准”到“失效模式”：城市水安全认知的转变
传统城市水安全管理的核心逻辑是**设防标准逻辑**：确定一个设计重现期（如排水管网的3—5年一遇、内涝防治的20—50年一遇、防洪的100年一遇），按照该标准配置工程能力，并假定达标即意味着安全。这一逻辑的有效性依赖于一个隐含前提：**极端事件不会系统性地超出设防标准，或者即使超出，后果是可接受的**。
近年来这一前提正在被系统性地打破。“百年一遇”的强降雨逐渐常态化，一些城市的排水系统无法达到这一标准。2026年广州汛期，全市平均降雨量1899.6毫米，呈现“暴雨过程多发、龙舟水强度突出、强对流多发”的特征，防御形势“异常严峻”。当超标准事件不再是尾部风险而是反复出现的常态时，以“达标”为核心的设防逻辑就暴露了其内在局限：**它回答的是“系统在多大范围内正常”，而不回答“系统在超出范围时如何失效、失效后果如何分布、恢复需要多长时间”** 。
韧性视角的引入正是对这一局限的回应。韧性概念的核心不是追求“不失效”，而是关注系统在冲击下的**吸收能力、适应能力和恢复能力**。对于城市水系统而言，这意味着安全评估的坐标系需要从单一的“设防标准是否达到”，扩展到“在超标准情景下，哪些功能必须保持、哪些可以暂时降级、降级持续多久可以接受、恢复的优先序如何安排”。这一转变的实质，是将安全管理的对象从**设施的设计能力**转向**系统的失效模式及其社会后果**。
1.2 中国城市水系统的“能力—脆弱”悖论
中国城市水系统在过去二十年经历了人类历史上规模最大的集中建设。供水能力、污水处理能力和管网密度的大幅提升是真实的；但与此同时，系统的脆弱感并未因能力的增长而线性消退。这一“能力—脆弱”悖论需要从系统的结构特征而非单纯的设施数量来理解。
**第一，集中式系统的效率优势与脆弱性共生。** 大型水厂、骨干管网和集中污水处理设施带来了显著的规模经济，但也创造了单点依赖：一座关键水厂或一段主干管网的失效，可能影响数十万乃至数百万人口的服务。冗余原则要求对关键节点进行备份，但冗余意味着效率损失和额外成本，在以“效率优先”为导向的建设逻辑中往往被推迟到失效发生之后才被认真对待。
**第二，设施能力的增长与运维能力的滞后并存。** “十四五”期间累计改造各类地下管网84万公里，但近30%的老旧管网仍面临渗漏与溢流问题；二次供水设施老化失修是长期存在的“最后一公里”短板。设施建成只是韧性链条的起点，运维质量决定了设施在设计寿命内能否持续提供设计能力。当运维责任分散在供水企业、物业、业主和基层政府之间时，设施的“名义能力”与“实际可用能力”之间就会出现持续损耗。
**第三，工程体系的完整性受制于组织体系的碎片化。** 城市水系统涉及水源、供水、排水、污水处理、再生水、河湖水系等多个环节，分属水利、住建、城管、生态环境等不同部门。“九龙治水”的格局在常态下表现为协调成本，在应急状态下则可能转化为响应迟滞。厂网分离、供排分割、水岸分治的组织结构，使得系统层面的优化——如“源、厂、站、网、河”联合调度——难以在制度上内生化。
1.3 报告的分析框架与结构
本报告以**“韧性四原则—制度条件”** 为分析主线。韧性工程文献中较为成熟的原则包括：**冗余**（关键功能的备份与替代路径）、**多样性**（水源、技术、路径的多元化）、**模块化**（系统的可分割性与故障隔离）、**灵活性**（运行模式的可调整性与功能的空间弹性）。这些原则在工程层面是清晰的，但本报告的重点在于追问：**在中国城市水系统的制度环境中，每一项原则的落地需要哪些制度条件的配合，这些条件目前处于什么状态，缺口在哪里**。
第二章建立城市水系统韧性的评估框架，将上述原则操作化为供水、排水、运维、应急四个维度的具体指标。第三章分析供水安全保障，重点是多水源系统的可靠性所依赖的产权与调度制度。第四章分析内涝防治与海绵城市，核心问题是蓄滞空间的韧性功能与土地制度、空间管制之间的张力。第五章处理设施运维与二次供水，聚焦运维碎片化的制度根源。第六章分析应急响应体系，考察“预报—预警—预演—预案”闭环的组织条件。第七章讨论智慧水务的赋能作用与制度限度。第八章比较东京、鹿特丹、哥本哈根和新加坡的经验，识别制度功能上的等价物而非形式上的模仿对象。第九章提出战略路径与政策建议。
第二章 城市水系统韧性的分析框架
2.1 韧性的四个工程原则及其制度对应
**冗余**要求关键功能存在备份或替代路径。在供水系统中，冗余表现为多水源、双管路、互联互通；在排水系统中，表现为调蓄空间和超标径流的应急出路。冗余的制度条件包括：备用设施的建设与维护责任由谁承担、备用能力在日常状态下是否具有经济合理性、以及冗余容量的启用是否需要复杂的行政审批。**如果备用水源只在应急时被想起、平时缺乏常态化管护和启用演练，冗余就是纸面上的**。浙江的指导意见明确要求“已有备用水源的城市，应建立备用水源常态化管护机制，确保应急状态下可迅速启动供水”，正是对这一制度缺口的回应。
**多样性**要求系统不依赖单一的水源、技术路线或空间路径。多水源互补是多样性的典型表达，《供水条例》强调“统筹地表水与地下水、当地水与外调水，实现多水源互补”。但多样性的实现涉及复杂的产权和调度问题：不同水源的水权归属、水质标准的统一、以及在水源之间进行切换的决策权限和触发条件。**如果水源切换的决策权分散在不同层级和部门，多样性就难以在需要时转化为实际的替代能力**。
**模块化**要求系统能够被分割为相对独立的单元，使局部故障不至于级联为全局失效。在排水系统中，模块化体现为分区排涝、分散调蓄；在供水系统中，体现为分区计量（DMA）和区域供水互联。模块化的制度条件包括：分区边界的划定是否与行政边界和资产归属相协调、模块之间的连接和切断是否具备远程可控的物理手段、以及模块化运行是否与统一调度的权威相兼容。雄安新区的韧性规划实践将“结构化整为零：系统布局由集中式向分布式转变”列为首要策略，但其落地依赖于规划、建设和运维各环节对分布式逻辑的一致贯彻。
**灵活性**要求系统具备运行模式的可调整性和空间功能的可切换性。鹿特丹的水广场是空间功能灵活性的典范：平时是公共活动空间，暴雨时成为蓄水设施。在中国的制度环境中，功能灵活性的主要障碍不在设计技术，而在**土地用途管制和空间权属**。一块被规划为绿地或公共空间的地块，能否在汛期承担蓄滞功能，涉及规划许可、安全责任、保险安排和日常管理主体等一系列制度安排。没有这些安排，“弹性空间”就只能停留在概念层面。
2.2 从原则到评估：韧性的可操作化
将上述原则转化为可比较的评估维度，需要区分**能力指标**和**绩效指标**。能力指标描述系统“拥有什么”（备用水源的数量、调蓄容积的规模、冗余管路的长度），绩效指标描述系统“在冲击下表现如何”（服务保持率、恢复时间、关键功能降级的幅度和持续时间）。当前中国城市水系统的规划和管理实践在很大程度上偏重能力指标，而绩效指标的缺失使得“韧性”难以被问责和追踪。
一个可操作的韧性评估框架至少应包含四个维度：
**吸收能力**：系统在冲击初期维持关键服务的能力。供水维度关注多水源切换时间和备用水源的可用性；排水维度关注在超设计降雨下，积水深度和退水时间的空间分布，而非仅看是否存在积水点。
**适应能力**：系统在冲击持续期间调整运行模式的能力。包括：供水系统在部分水源中断时的压力管理和分区调度能力；排水系统利用调蓄空间和可切换出路进行削峰的能力；以及跨部门信息共享和联合决策的速度。
**恢复能力**：系统在冲击后恢复到正常服务水平的速度和路径。这一维度需要区分“物理恢复”（设施修复）和“功能恢复”（服务恢复到可接受水平），两者之间的差距往往由组织能力和资源调配效率决定。
**学习能力**：系统在经历冲击后更新规则、调整标准和改进预案的能力。一次超标准事件如果只带来工程修复而不带来规则修正，学习就没有发生。广州在2026年汛期后“优化局内部应急响应机制”、编制极端降雨专项调度方案，是学习能力的正面案例，但其效果需要在下一次冲击中检验。
2.3 中国城市水系统韧性的阶段判断
基于上述框架，可以对中国城市水系统韧性作出一个分维度的阶段判断：
**供水吸收能力**在多数大中城市已有实质性提升，多水源格局初步形成，但备用水源的常态化管护和切换演练仍是薄弱环节。**排水吸收能力**在大城市和试点城市改善明显，海绵城市建成区的径流控制能力有所增强，但面对超设计标准降雨，系统的失效模式仍然以“被动积水—缓慢消退”为主，主动的蓄滞调度和空间腾退能力有限。**适应能力**整体偏弱，跨部门的实时联合调度在少数城市（如广州、福州、重庆两江新区）已有制度化实践，但在多数城市仍依赖临时协调。**恢复能力**缺乏系统的绩效数据，难以进行城市间比较。**学习能力**在事件驱动下表现活跃，但尚未形成制度化的复盘—修规—再演练循环。
这一阶段判断的政策含义是：**“十五五”期间韧性提升的边际收益，更多地将来自适应能力和学习能力的制度建构，而非吸收能力的硬件追加**。硬件投资仍然必要，但如果组织、规则和付费机制不随之调整，新增硬件对韧性的贡献将受制于系统整体的制度瓶颈。
第三章 供水安全保障：多水源的可靠性及其制度条件
3.1 多水源系统的进展与“最后一公里”问题
多水源互补已成为中国城市供水安全的基石性策略。《供水条例》明确要求统筹不同水源、单一水源城市建设应急或备用水源。地方层面的推进速度在加快：浙江提出到2028年实现“水源风险评估全覆盖、设施隐患排查全覆盖、取水智慧监测全覆盖”，单一水源城市按照“一源一备、多源互补”原则推进应急备用水源建设。郑州花园口水源地提升改造后，取水能力从每天30万立方米提升至85万立方米，与南水北调水形成“双水源”保障。宁波以中心城区5座水厂互联互通为基础，构建“区域供水高速公路—片区配水骨干环路—网格单元双路供水保障”三级环状供水格局。
从“有没有备用水源”的角度看，进展是实质性的。但备用水源的**可靠性**取决于一个经常被忽视的条件：**它是否处于可随时启用的状态**。备用水源如果长期不运行，其取水设施、输水管线和处理工艺可能处于退化或不适配状态；水源切换涉及的行政审批和调度指令如果缺乏预先授权的程序，应急时就会产生延误。浙江的文件专门强调“建立备用水源常态化管护机制，确保应急状态下可迅速启动供水”，说明决策层已经识别出“建成”与“可用”之间的差距。
更深层的问题是**多水源的产权与调度权威**。当一座城市的水源包括本地地表水、外调水、地下水和再生水时，不同水源往往分属不同的管理主体和层级：本地水源由地方水利部门管理，外调水由流域机构或省级调水单位管理，地下水受取水许可制度约束，再生水由污水处理运营主体供给。在水源正常时，这种分散格局可以通过日常协调维持；在水源紧张或突发污染时，**谁有权决定切换、切换的优先序如何确定、切换带来的成本由谁承担**，就成为一个缺乏预设规则的问题。如果调度权威不清晰，多水源的“多样性”在关键时刻就可能退化为“谁都在等指令”的决策僵局。
3.2 水源地风险的系统性与分散性
水源地风险正在从“点状污染”向“系统性风险”扩展。传统的水源地保护以保护区划和点源监管为核心，但当前的风险来源更加分散和难以预警：面源污染、藻类暴发、突发性船舶或道路运输事故、以及气候变化驱动的来水条件变化。
浙江的文件要求“以县级行政区域或水源地为单元，修订完善集中式地表水饮用水水源地突发环境事件应急预案”，并“健全藻情防控机制”，在蓝藻水华发生期间采取生态调水等应急处置措施。这一部署的针对性在于：**藻类风险具有季节性和流域性，单个水源地的防控无法脱离流域尺度的水量和水质管理**。生态调水作为应对手段，其有效性取决于上游水库和闸坝的调度权限是否能够与水源地保护的需求相协调。
水源地风险的另一个维度是**外调水依赖的系统性脆弱**。对于高度依赖外调水的城市，输水干线的单一性构成了结构性风险：一条长距离输水渠道或管道的失效，可能导致城市主要水源的中断。北京的研究表明，外部调水的中断是城市供水韧性最关键的威胁场景，可能使城市供水韧性指数降至0.48（0—1尺度）。这一发现的政策含义是明确的：**外调水城市的韧性建设，必须将输水系统的物理安全和替代水源的可用性置于与水源水量同等重要的位置**。备用水源如果仅作为“有水可用”的象征性存在，而不具备在输水中断情景下独立支撑关键需求的容量和可启动性，它就不构成真正的冗余。
3.3 从“水源安全”到“供水系统韧性”：需要跨越的制度门槛
将供水安全的关注点从水源层面延伸到系统韧性层面，需要跨越三道制度门槛。
**第一道门槛：备用能力的成本分担。** 备用水源和冗余设施在平时不产生（或只产生很低的）收益，其成本如果完全由供水企业承担，就会面临持续的成本回收压力，并在价格监管中成为被压缩的对象。合理的制度安排需要将“安全韧性”明确为一种**系统性的公共品**，其成本通过财政补贴、水价中的安全附加、或专项基金来分担，而不是全部压在供水企业的资产负债表上。如果备用能力的成本无人承担，备用能力就会在运行中被逐步侵蚀。
**第二道门槛：水源切换的决策规则。** 多水源系统需要在平时就建立**触发—决策—执行**的预设规则：在什么水质或水量条件下启动切换、由哪个机构作出决定、切换后的用户通知和服务降级方案如何安排。这些规则如果不能事先确立，应急状态下的决策就会被行政层级和部门协调所迟滞。浙江要求“明确水源污染、大范围长时间停水等突发事件的职责分工和响应流程”，指向的正是这一制度需求。
**第三道门槛：水质标准的统一与互认。** 多水源意味着不同水源的水质特征存在差异，处理工艺需要相应调整。如果水质监测和评价标准在不同水源之间缺乏互认机制，水源切换就可能面临监管障碍。再生水作为“第二水源”的系统性嵌入尤其受制于此：再生水的水质标准、管网系统和用户接受度需要与常规水源一体化设计，而非作为边缘化的补充水源来处理。
第四章 内涝防治与海绵城市：蓄滞空间的韧性功能与制度张力
4.1 内涝治理的进展与“超标准失效”的结构性困境
城市内涝治理在“十四五”期间获得了空前的政策和投资关注。海绵城市试点和示范覆盖90个城市，截至2026年累计建设海绵城市试点城市137个，年径流总量控制率平均提升至65%。部分城市的成效显著：深圳建成区透水铺装率超过25%，年径流总量控制率提升至78%；银川海绵城市建设达标面积134.24平方公里，年径流总量控制率不低于90%。
然而，这些以年径流总量控制率为核心的指标，度量的是**常态降雨下的径流管理绩效**，而非**极端降雨下的内涝韧性**。正如专家所指出的，海绵体可以吸饱水，但更多的水落在海绵体上时，仍然会积水；当前“百年一遇”的强降雨逐渐常态化，而一些城市的排水系统无法达到这一标准。年径流总量控制率的提升与内涝风险的下降之间并非线性关系：一个城市可能在85%的降雨场次中表现良好，但在剩余15%的极端场次中仍然出现严重内涝。**韧性的核心问题恰恰位于那15%的尾部**。
更深层的结构性困境在于**排水、除涝、防洪三个标准的协调**。城市内涝的成因往往不是单一环节的失效，而是“管网排水能力不足—内河调蓄空间被侵占—外江洪水顶托”的链式效应。如果三个标准分别由不同部门制定、按照不同重现期设计、且缺乏纵向的衔接规则，那么任何一个环节的“达标”都不足以保证系统整体在超标准情景下的有序失效。
4.2 蓄滞空间：韧性的空间前提及其制度障碍
内涝韧性的物理基础是**蓄滞空间**：在降雨峰值时段能够暂时容纳超出排水能力的径流，在峰值过后缓慢释放。东京首都圈外郭放水路提供了最具说服力的效益证据：这一耗时13年、耗资超过2300亿日元的深层地下调蓄系统，在部分通水后约18年间产生1418亿日元的减灾效益，完全通水后约12年间产生1271亿日元效益，使周边地区受水损住宅数量减少约90%。鹿特丹的水广场以更低的成本实现了分散化的蓄滞功能，Benthemplein广场的蓄水容量为1800立方米，在暴雨时承接周边街区的径流。哥本哈根的暴雨管理计划则采用“蓝绿灰”组合策略，整体方案成本约130亿丹麦克朗，低于传统灰色方案约200亿丹麦克朗的估算，约75%的成本通过水费覆盖。
中国城市在蓄滞空间方面面临的核心矛盾不是技术选择，而是**空间资源的制度配置**。高密度建成区中建筑和道路的密集化加剧了内涝风险，生态空间与防灾设施的缺位导致“风险与韧性长期存在空间错配”。深层隧道排水系统被视为超大城市高密度建成区提升防涝能力的战略性路径，但其投资规模巨大、建设周期长，且其效益的实现依赖于与地上管网和河湖水系的协同。更具普遍适用性的是分散式蓄滞空间——下凹绿地、雨水花园、调蓄池、以及“平急两用”的公共空间——但这些空间的落地面临一系列制度障碍。
**第一，土地用途管制与功能弹性的冲突。** 一块规划为绿地或广场的土地，在汛期承担蓄滞功能时，其实际用途偏离了规划用途。如果这种偏离需要逐次审批或在法律上缺乏依据，功能弹性就无法常态化。雄安新区的韧性规划提出“空间功能弹性：多功能复合利用、与风险共存”，但这一原则需要规划许可制度、安全责任划分和日常管理安排的配套才能操作化。
**第二，蓄滞空间的安全责任与保险缺位。** 蓄滞空间在启用时可能对周边建筑、地下空间和交通产生次生影响。如果安全责任边界不清、保险机制不完善，管理主体就缺乏启用蓄滞空间的激励，倾向于将风险转移到系统末端（即让水向下游或低洼地区集中）。
**第三，“平急两用”设施的日常运维激励不足。** 蓄滞设施在非汛期的功能是景观、休闲或停车，其防汛功能的维护（如进水口通畅、闸门可控、容积未被占用）容易被忽视。没有常态化的检查和演练，蓄滞空间在需要时可能因淤积、堵塞或违规占用而丧失设计能力。
4.3 海绵城市的“绿色韧性”及其限度
海绵城市所代表的绿色基础设施路径，在径流源头控制和峰值削减方面具有明确的物理有效性，且附带热岛缓解、生态改善和空间品质提升等协同效益。银川的案例显示，海绵型道路和公园绿地在实现年径流控制目标的同时，优化了雨水管网和城市景观。六安开发区的海绵型道路确保年径流总量控制率不低于75%，单位面积投资成本较低。
但绿色基础设施的韧性贡献存在明确的**尺度限度**。源头分散设施对中小降雨场次有效，但对极端暴雨的峰值流量削减能力有限；绿色设施的性能高度依赖土壤渗透性、地下水位和长期维护质量，在密实土壤或高地下水位地区效果衰减。哥本哈根的经验值得注意：其暴雨管理计划并非以绿色设施替代灰色设施，而是将蓝绿设施作为**与灰色隧道和管道系统功能耦合的组成部分**，绿色设施承担 infiltration 和延缓排放，灰色设施承担快速输送和大容量调蓄，蓝色设施承担动态储存。
这一“功能耦合”视角对中国海绵城市的启示是：**绿色基础设施的定位应当是灰色系统的补充和缓冲，而非替代**。将海绵城市置于内涝治理的核心位置，而不同步推进管网提标、调蓄空间建设和超标径流出路安排，可能导致“小雨有效、大雨失效”的绩效落差。学习时报的文章提出“蓝、绿、灰同频共振”，其分析价值正在于承认三种基础设施各自承担不同的功能，韧性的来源是功能之间的耦合而非某一种基础设施的优先地位。
4.4 从“消除积水点”到“管理失效模式”
当前内涝治理的政策话语在很大程度上仍以“消除积水点”为核心指标。广州2026年汛期“整改78个重点内涝点”。这一指标具有政治和民生的正当性，但它作为韧性度量存在根本缺陷：**积水点的消除可能只是将风险转移到未列入清单的地点，或者降低了积水的频率而未改变极端情景下的失效模式**。
韧性导向的内涝管理需要将目标从“消除积水”调整为“管理失效”：在给定的超设计情景下，明确哪些区域可以允许短时积水、积水深度和持续时间的可接受阈值、哪些关键设施（医院、地铁、变电站、地下空间入口）必须保持功能、以及退水的时间目标。这一框架要求内涝治理从**工程清单管理**转向**情景化的风险管理**。广州搭建的流域洪水动态模拟体系和“7天趋势预判、3天滚动预警、24小时精准预报、1小时快速响应”分级防御机制，在技术层面提供了情景管理的基础设施，但其与空间规划、土地利用和应急响应的制度衔接仍需深化。
第五章 设施运维与二次供水：碎片化如何侵蚀韧性
5.1 管网漏损：技术可行性与治理深度的落差
供水管网漏损是城市水系统韧性的一个“慢性侵蚀”因素。漏损不仅浪费水资源，还意味着管网压力管理不善、爆管风险累积，以及在应急状态下可用输送能力的隐性损失。中国的漏损治理在试点城市取得了可验证的进展：唐山市中心城区漏损率降至5.9%，较国家7%的管控目标低1.1个百分点；福州市降至5.08%；湖北全省公共供水管网漏损率从10.24%降至9%以内；天津从10%降至8.5%以内。
这些数据的取得依赖于一套已经成熟的技术组合：“分区计量+智能探漏+管网更新”。唐山进一步加入了DMA智慧漏损控制系统和全生命周期数字化表务管理。重庆南川区的案例更为极端：漏损率从19.39%降至5.02%，爆管率同比下降70%，年节水量约400万立方米。
技术有效性已经得到充分证明，但**治理深度**的差异揭示了更深层的问题。试点城市的成功往往依赖于专项项目、集中投入和自上而下的推动；一旦项目周期结束，治理成效能否在常态化运维中维持，取决于供水企业是否建立了持续的压力管理、主动探漏和快速修复的制度化能力。漏损率不是一个“改造完成即锁定”的指标，而是一个需要持续管理的过程变量。**如果漏损治理被当作工程项目而非运营能力来对待，成效就具有脆弱性**。
5.2 二次供水： “最后一公里”的产权与责任困境
二次供水是城市供水韧性中最具制度复杂性的环节。设施老化失修导致水质二次污染和水压不足，是长期存在的民生痛点。但问题的根源不在于技术，而在于**产权、运维责任和付费主体的分离**。
二次供水设施通常由开发商建设，产权归全体业主共有，日常维护由物业负责，水质监管由卫生部门负责，供水企业只负责到小区总表。这一结构创造了典型的“公地”困境：设施属于业主但业主缺乏专业能力和组织化决策机制来维护；物业有维护义务但缺乏专业能力和长期投入的激励；供水企业有技术能力但缺乏产权授权和责任边界。结果是设施在“谁都管一点、谁都不全管”的状态下逐步退化。
2026年6月1日施行的《供水条例》和《二次供水设施卫生规范》（GB 17051—2025）试图从制度上破解这一困境：新建居民住宅的共有供水设施，以及地方政府组织实施改造后的共有供水设施，应当交由供水单位负责运行维护。这一规定的制度逻辑是清晰的：**将运维责任向具备专业能力和规模经济的主体集中**。淮北市的实践提供了佐证：截至2025年底完成116座老旧二次供水泵房标准化升级改造，高层住宅供水保障率提升至98.6%以上。湖北“十四五”期间完成5000余处二次供水设施的改造与移交。
但“移交供水单位”只是解决了运维主体的确定性问题，尚未解决**成本分担**问题。二次供水设施的运行维护、更新改造和加压能耗成本，需要通过水价或专项费用来回收。如果移交后的成本无法进入价格，供水企业就面临“接包袱”而非“接责任”的激励错位。此外，未纳入改造计划的老旧小区、以及产权结构复杂（如多业主、商业与住宅混合）的设施，移交的谈判成本和改造资金仍然是障碍。**《供水条例》建立了正确的方向，但从“方向”到“稳态”取决于价费机制能否为移交后的运维提供可持续的资金来源**。
5.3 “厂网一体”与运维整合：韧性的组织条件
管网漏损和二次供水问题的共同根源是**运维的碎片化**。传统体制下，污水处理厂与配套管网由不同主体建设运营，厂端追求达标排放和能耗优化，网端缺乏维护激励，形成“厂进水浓度低—处理效率浪费—溢流污染”的循环。二次供水的“最后一公里”困境同样是碎片化的表现。
“厂网一体”（及扩展形式的“厂网河湖一体化”）是对这一组织缺陷的制度回应。重庆两江新区的改革具有标本意义：将排水管理职能从住建部门划转至城管局，实现水利、供水、排水职能整合的大部制运行，从河湖到供水、排水对全域水务统筹管理。福州成立城区水系联排联调中心，构建“厂网河”一体化管控体系，告别“九龙治水”。深圳龙华推行“厂网河库”一体化运维。
这些改革的共同逻辑是：**韧性的系统功能——联合调度、故障隔离、快速恢复——无法在碎片化的组织架构中实现，必须通过职能整合或至少是权威性的协调机制来创造组织条件**。但整合的深度和可持续性差异很大。职能划转涉及部门利益的重新分配，大部制整合在政治上的可行性因城市而异；联排联调中心的有效性取决于其是否拥有实际的调度指挥权，而非仅仅是一个信息汇总平台。**组织整合的考核标准应当是系统绩效的改善——溢流频率、内涝退水时间、管网维护响应速度——而非机构的挂牌和职能文件的数量**。
第六章 应急响应体系：从“预案文本”到“可执行能力”
6.1 应急体系的制度化进展
城市水系统应急响应的制度化在近年来明显加速。《供水条例》专设“供水应急管理与处置”章节，界定了政府和供水单位在预案编制、物资储备、响应处置各阶段的职责，要求“优先保证生活用水，兼顾其他各项用水”。浙江的指导意见设定了具体的时间表：2026年12月底前完成水源地突发环境事件应急预案修订全覆盖，修编完成实施3年以上的应急预案，并“常态化组织实战演练”。
演练的频次和复杂度也在提升。2026年浙江城市防汛排涝实战化演练设置了燃气场站内涝处置、下穿隧道积水、小区地下车库倒灌、路灯抢修等5个科目，模拟“建设系统按照应急响应的要求，设立应急指挥部，综合研判雨情、险情，发出响应指令”的全流程。国家城市排水防涝应急救援（西安）基地开展了跨省抢险施救的综合实战化演练，涵盖河道腾库、管网预降液位等前置防御措施。合肥的演练模拟“泵站突发故障导致下穿桥积水”的极端场景，检验“泵站与管网的联动响应速度和突发故障处置能力”。
这些进展表明，应急体系正在从“有预案”向“有演练”推进。但**演练的有效性**取决于一个关键设计：演练是否测试了**跨部门、跨层级、跨系统**的接口，而非仅在单一系统内部走流程。城市水系统的应急失效往往发生在接口处——气象预警到排水响应的接口、水源污染信息到供水切换的接口、电力中断到泵站备用电源启动的接口。如果演练只覆盖单一部门的内部程序，接口处的脆弱性就不会被暴露和修正。
6.2 “预报—预警—预演—预案”闭环的组织条件
广州2026年的实践提供了一个接近完整的闭环样本。在预报层面，搭建流域洪水动态模拟体系；在预警层面，依托4598个多源监测站点和视频AI识别，“内涝积水监测准确性可靠性明显提升”，并建立“7天趋势预判、3天滚动预警、24小时精准预报、1小时快速响应”的分级机制；在响应层面，累计启动应急响应53次，“有力支撑市、区两级高效处置498次应急响应”；在工程调度层面，“全市江河湖库预泄水量7.27亿立方米，拦蓄洪量1.08亿立方米”，落实591个排水闸门“一闸一预案”。
这一闭环的技术密度是显著的，但其可复制性取决于**组织条件**而非技术条件。预报—预警的价值在于触发行动；如果预警发出后，排水、交通、教育、卫生等系统的行动不能同步启动，预警的边际效用就递减。广州的“456”水利预警机制和全周期数字化闭环管理体系，其有效性依赖于市、区两级指挥关系的清晰性和跨部门信息共享的强制性。**在没有建立类似权威性协调机制的城市，技术系统可以生成预警，但预警可能停留在“信息”层面而非转化为“行动”** 。
“预演”环节的组织条件更为苛刻。预演要求在不发生真实事件的情况下，模拟极端情景下的决策压力和资源约束。学习时报的文章建议“探索每季度至少举行一次极限演练，并设置海绵设施饱和、河道漫溢等生态失效必测情景”。极限演练的价值在于暴露“设计能力耗尽后的系统行为”，但它对组织的学习意愿和纠错能力提出了很高要求。如果演练的结果不被认真复盘、暴露的问题不被纳入改进清单，演练就可能退化为表演。
6.3 应急响应的“最后一公里”：社区与基层能力
城市水系统的应急韧性最终落脚在社区和基层。当大范围的管网故障或内涝发生时，专业救援力量的到达需要时间，社区层面的自救和互救能力决定了冲击初期的人员安全和生活保障水平。学习时报的文章提出了一个值得重视的框架：“每个社区配备信息员、大喇叭、微信群，确保预警秒级到楼栋”，并将雨水花园、社区小微湿地纳入应急装备库，“楼栋长10分钟内可启动屋顶雨水桶阀门、放下可拆卸式植草沟挡板”。
这一框架的实质是将**韧性能力分布式化**：不是将所有应急资源集中在少数专业节点，而是在社区尺度上储备可快速激活的微型能力。其制度条件包括：社区层面的责任主体是否明确、微型设施的日常维护由谁负责、居民是否接受过可操作的培训、以及社区自救行动与专业救援体系之间的接口规则。在当前的基层治理结构中，这些条件在部分城市（如网格化管理较为成熟的城市）已初步具备，但在多数城市仍处于空白或形式化状态。**应急响应的“最后一公里”不是技术问题，而是基层治理能力的投射**。
第七章 智慧水务的赋能作用与制度限度
7.1 智慧水务在韧性场景中的已验证价值
智慧水务对韧性的贡献在特定场景中已经产生了可验证的绩效。2026年中国智慧水务系统整体市场规模预计达到680亿元，较2025年增长约13.2%。其核心功能——对“降水—径流—管网—河网—地表—闸泵”全要素、全过程的实时监测、模拟和预警——在韧性链条的“感知—判断—响应”环节具有明确的赋能作用。
在排水防涝场景中，广州的多源监测站点和视频AI识别提升了内涝积水监测的准确性和可靠性，支撑了市、区两级498次应急响应的高效处置。在供水场景中，DMA分区计量和智能探漏使漏损率的快速下降成为可能，唐山、南川等地的数据表明技术干预的边际效益显著。在调度场景中，数字孪生和流域洪水动态模拟为“预泄—拦蓄—控泄”的联合调度提供了决策支持。
AI在边界清晰、反馈闭环短、数据密度足够的场景中尤其有效。污水处理曝气优化和智能加药可以实现吨水电耗和药耗的显著下降；管网漏损识别在数据质量有保障的条件下准确率超过92%。这些场景的共同特征是：目标函数单一、因果链条较短、效果可以在较短时间内被计量和验证。**智慧水务在“运营优化”层面的价值已经越过验证门槛**。
7.2 韧性场景对智慧水务的更高要求
韧性场景与运营优化场景存在结构性差异。韧性关注的是**低频高影响事件**中的系统行为，这带来了三个智慧水务在运营场景中不常面对的挑战。
**第一，极端情景的数据稀缺。** 机器学习模型的性能依赖于训练数据的覆盖范围。极端暴雨、复合型水源污染、多设施同时失效等情景在历史数据中样本极少，模型在这些情景下的预测可靠性无法通过常规的统计验证来保证。智慧水务系统在“百年一遇”情景中的表现，很大程度上取决于它是否被**显式地设计为处理分布外情景**，而非仅仅是在历史数据上拟合良好的预测器。
**第二，韧性决策的多目标冲突。** 运营优化的目标函数通常是清晰的（最小化能耗、最小化漏损），但韧性决策涉及多目标权衡：是优先保护地铁入口还是医院？是在上游蓄滞还是在下游快速排放？这些权衡本质上是**价值判断和优先级排序**，不能被算法替代。智慧系统可以提供情景模拟和后果预估，但决策规则的设定必须由制度和政治过程来完成。如果智慧系统被期望“自动作出韧性决策”，它就会在真正的危机中暴露其局限。
**第三，跨系统耦合的建模困难。** 城市水系统的韧性失效往往是水—电—交通—通信耦合失效的结果。泵站依赖电力，排水依赖交通可达性，应急指挥依赖通信。智慧水务系统如果只建模水系统内部，就会低估级联失效的风险。当前的数字孪生实践在单一系统内部的模拟精度提升很快，但跨系统耦合建模仍处于早期阶段。
7.3 智慧水务价值兑现的制度条件
智慧水务在韧性领域的价值兑现，瓶颈不在技术供给，而在**付费机制和数据治理**。
平台型智慧水务企业的盈利压力是一个值得注意的信号。硬件（智能水表、传感器）环节盈利能力稳健，但软件平台和系统集成的价值兑现困难。这与前述“设备在赚钱、平台在承压”的格局一致。韧性相关的智慧功能——情景模拟、压力测试、跨系统耦合分析——恰恰位于价值兑现最困难的平台层。如果这些功能无法嵌入可收费的服务合同（如按效付费的漏损控制合同、基于韧性绩效的运维合同），它们就缺乏可持续的商业模式。
数据治理是另一个制度条件。韧性分析需要跨部门、跨层级的数据共享，但水务数据、气象数据、交通数据、医疗设施数据分属不同主体，共享的激励和规则尚不健全。浙江提出“依托韧性城市智慧管理系统供水场景，深化跨部门数据共享，构建风险预警、信息推送、协同响应于一体的供水安全预警处置平台”，其落地取决于数据共享的强制性规则和接口标准，而非平台技术本身。
第八章 国际比较：制度功能而非形式模仿
8.1 东京：灰色基础设施的极限优化与制度化维护
东京代表了**灰色基础设施路径的极限**。首都圈外郭放水路是一个以巨型地下调蓄和高速输送为核心的系统，其效益数据（约18年1418亿日元、完全通水后约12年1271亿日元减灾效益，受水损住宅减少约90%）为“高投入—高韧性”模式提供了最有力的成本效益证据。东京的经验表明，在超高密度建成区，当绿色和蓝色空间极度稀缺时，深层地下灰色基础设施仍然是可行的韧性路径。
但东京经验中更值得中国城市关注的是**制度化的维护和更新机制**，而非工程本身。东京下水道局将设施老朽化对策、暴雨应对和首都直下地震震灾对策纳入统一的经营计划，推进“时间75毫米降雨”对应的下水道设施整备。日本的下水道耐震化设有明确的中长期数值目标（重要设施耐震化率从约52%提升至64%），并纳入财政支援框架。东京还将下水道基础设施纳入“韧性债券”计划，将气候适应投资与资本市场融资连接。**灰色基础设施的韧性不是一次建成的，而是通过持续的耐震化、更新和财源保障来维持的**。
8.2 鹿特丹与哥本哈根：蓝绿基础设施的功能耦合与成本逻辑
鹿特丹和哥本哈根代表了**蓝绿路径的制度化**。鹿特丹水广场的核心制度创新是**空间功能的分时复用**：广场在暴雨时蓄水，在平时作为公共空间，其成本效益逻辑建立在“一份空间、两种功能”的协同上。Benthemplein广场1800立方米的蓄水容量在暴雨时承接周边径流，减少了合流制系统的溢流风险和 flooding 修复成本。
哥本哈根暴雨管理计划的制度特征更为系统。其成本估算显示，蓝绿灰组合方案约130亿丹麦克朗，低于传统灰色方案约200亿丹麦克朗；约75%的成本通过水费覆盖。这一“水费覆盖韧性投资”的财源结构是关键的制度条件：它将韧性从“财政项目”转化为“公用事业资产的长期投资”，从而获得了跨政治周期的稳定性。此外，哥本哈根的计划明确区分了蓝绿设施（入渗、延缓、蒸腾）和灰色设施（隧道、管道快速输送和大容量调蓄）的功能分工，而非以意识形态偏好选择某一种路径。
8.3 新加坡：机构整合与系统性水源多样性
新加坡的经验在供水韧性维度上最具参照价值。其关键制度特征是**供水和污水处理的机构整合**，消除了“供水者不关心污水、排水者不关心供水”的碎片化激励。在来源多样性方面，新加坡的“四大水喉”（本地集水、进口水、新生水、海水淡化）将多样性从理念转化为可调度的系统配置，新生水进入生活供水系统与自来水配比供应，而非作为边缘化的“替代水源”。
对中国城市的启示不在于复制新加坡的机构设置，而在于识别**功能等价物**。中国城市正在推进的“厂网一体”“城乡供水一体化”“水务集团整合”在功能上与新加坡的机构整合方向一致，但需要在更复杂的行政层级和部门利益中实现。多水源的“系统性嵌入”——再生水从示范项目提升为常规水源配置——则需要规划、投资、定价和监管的全链条调整，而非单一环节的技术改进。
8.4 国际经验的适用边界
上述国际案例的共同局限是：**制度条件与中国存在系统性差异**。东京、鹿特丹、哥本哈根和新加坡都是小型或城市国家经济体，中央或城市政府的协调成本低，政策执行的穿透力强，财政和价费制度相对统一。中国城市水系统的韧性提升需要在巨大的空间异质性、多层级治理结构和部门分割的历史遗产中运行。
因此，国际经验的正确用法是**功能等价物的识别**：东京的“制度化维护和财源保障”功能在中国可能由城市更新中的管网更新机制、公用事业价格中的资产更新附加、以及韧性债券等工具组合承担；哥本哈根的“水费覆盖韧性投资”功能可能通过水价结构中的安全韧性成本项和财政补贴的组合来实现。**直接移植制度形式——如照搬某一种调蓄设施的尺寸或某一种机构的名称——而不移植其背后的激励和财源逻辑，是国际比较中最常见的误用**。
第九章 战略路径与政策建议
9.1 核心判断
**判断一：城市水系统韧性的主要瓶颈已经从“设施能力”转向“系统的组织方式和制度激励”。** 多水源、调蓄空间、智慧监测等能力要素在多数大中城市已有实质性积累，但这些能力在超设计情景下能否转化为实际韧性，取决于调度权威、运维责任、付费机制和跨部门协调是否形成支持性的制度组合。继续以“新建工程”为单一主导逻辑追加投资，边际韧性收益将递减。
**判断二：内涝韧性的提升需要从“消除积水点”转向“管理失效模式”。** 以积水点数量为核心指标的治理框架，无法区分“常态降雨下的表现改善”和“极端情景下的失效模式改变”。韧性导向的目标应当是在给定的超设计情景下，明确关键功能的保持清单、可接受的降级阈值和退水时间目标，并将这些目标嵌入空间规划和应急响应的制度安排。
**判断三：设施运维的碎片化是韧性最隐蔽的侵蚀因素，其破解需要产权与付费的同步重构。** 管网漏损和二次供水风险的根源不在于技术不可行，而在于运维责任与产权、收益的不匹配。厂网一体和二次供水移交供水单位的方向是正确的，但其可持续性取决于水价和付费机制能否为整合后的运维提供稳定的资金来源。
**判断四：智慧水务的韧性价值兑现，取决于能否将“情景能力”嵌入可收费的服务合同和强制性的数据共享规则。** 技术供给不是瓶颈；付费模式和数据治理才是。韧性相关的模拟、压力测试和跨系统分析功能，如果停留在项目制交付而非嵌入按效付费的长期服务合同，就难以形成可持续的供给能力。
9.2 面向“十五五”的政策建议
**第一，将“失效模式管理”纳入城市水系统规划与考核框架。** 在现行的设施达标考核之外，要求城市明确超设计情景下的关键功能保持清单、可接受的降级阈值和恢复时间目标，并将这些目标与空间规划、应急预案和投资计划衔接。考核指标从“是否存在积水点”扩展为“关键功能在设定情景下的保持率和恢复时间”。
**第二，建立备用能力的成本分担与常态化管护制度。** 明确备用水源、冗余管线和蓄滞空间的成本作为系统安全公共品，通过水价中的安全韧性成本项、财政专项或韧性基金来分担，避免全部压在企业资产负债表上。同时，将备用设施的常态化管护和切换演练纳入供水企业的监管考核，确保“建成”转化为“可用”。
**第三，以“厂网一体”和二次供水移交为契机，同步推进价费机制改革。** 在推进运维责任集中的同时，将整合后的运维成本和资产更新需求纳入水价调整的成本监审框架，建立“按效付费”的绩效挂钩机制，使整合产生可验证的运营改善（漏损率下降、二次供水水质合格率提升、响应时间缩短），而非仅仅是报表合并。
**第四，将蓄滞空间的韧性功能纳入土地用途管制和空间规划的制度安排。** 明确“平时—汛时”功能切换的规划许可规则、安全责任边界和保险机制，使功能弹性具有法律和财务上的可操作性。在高密度建成区，优先将分散式蓄滞空间与城市更新、公共空间品质提升捆绑实施，降低单独建设的制度成本。
**第五，推动跨部门联合调度的权威化与制度化。** 借鉴广州、福州、重庆两江新区的实践，将“源、厂、站、网、河”联合调度从临时协调机制升级为具有明确指挥权限、信息共享义务和绩效责任的制度安排。联合调度的有效性应以实际调度指令的执行率和系统绩效改善来评估，而非以机构设置来衡量。
**第六，将韧性绩效指标纳入智慧水务的采购与付费合同。** 在智慧水务项目中，将合同金额或服务费与可验证的韧性绩效指标（如预警响应时间、漏损控制效果、应急调度执行率）挂钩，推动平台型智慧水务从“系统交付”向“持续服务”转型。同时，以强制性规则推进水务、气象、交通、应急等部门的数据共享和接口标准化。
**第七，开展超标准情景的压力测试和极限演练的制度化。** 要求城市定期（如每两年）开展覆盖“水源中断—管网失效—内涝—电力中断”复合情景的压力测试，并将测试结果公开纳入城市安全韧性评估。压力测试的价值不在于“通过”，而在于暴露接口脆弱性和修正规则。
结语：
中国城市水系统正处在一个能力增长与脆弱感并存、投资高位与制度瓶颈交织的阶段。“十五五”期间排水和供水管网各约17.5万公里的建设改造规模，为韧性提升提供了难得的资源窗口。但资源本身不自动产生韧性。**韧性的工程原则——冗余、多样性、模块化、灵活性——在纸面上清晰，在现实中却各自对应着一组权责、激励和协调的制度问题**：备用能力的成本由谁承担，水源切换由谁决定，蓄滞空间的“平时—汛时”切换依据什么规则，厂网整合后的运维靠什么付费，联合调度的指令对谁有约束力。
过去二十年的建设成就使中国城市水系统在“正常状态”下的服务能力达到了历史最高水平。下一阶段的考验不在于系统在正常状态下的表现，而在于它在超设计冲击下如何失效、如何恢复、如何学习。**韧性的本质不是避免失效，而是使失效变得可管理、可恢复、可学习**。实现这一转变，需要的不是又一轮工程清单的扩张，而是将制度互补性——价格、产权、责任、协调、学习——置于韧性战略的中心位置。对于行业参与者而言，这意味着竞争力将越来越取决于**在制度条件的改善中提供可复制解决方案的能力**：谁能将备用能力的常态化管护做成可付费的服务，谁能将蓄滞空间的功能弹性嵌入可操作的规划规则，谁能将智慧水务的情景能力转化为可验证的韧性绩效，谁就将在下一阶段的城市水系统韧性建设中占据结构性优势。
报告说明：本报告基于截至2026年11月的公开政策文件、统计数据、学术研究和企业信息编制。部分韧性评估指标和市场规模数据在不同来源之间存在口径差异，报告在相关章节已作必要辨析。报告中的判断和建议属于分析性意见，不构成投资或政策决策的直接依据。
免责声明：本报告基于公开信息和行业研究数据编制，仅供行业参考，不构成投资建议，投资有风险，风险自己承担。
中国给水排水2027年大会主办协办技术报告邀请
欢迎来自各部委行业管理单位、各大高校、科研机构、设计院所、工程总承包（EPC）公司、水务集团、水务（排水）管理、城市更新技术及典型案例、污水处理厂设备更新及提标改造工程技术及典型案例、水务环境科技创新、转型升级、新技术、新材料、新场景应用、智慧绿色低碳水厂建设及运行、废水及污水处理绿色低碳标杆厂建设及运行、水务降本增效技术及实践、污泥处理处置及资源化利用、工业（园区）污泥处理处置、绿色零碳园区建设及运营、固废处理及资源化利用、垃圾渗滤液处理、污水处理厂、水环境综合治理、黑臭水体治理、溢流污染治理、工业企业的水处理技术/管理专家等申请发言，作与会议主题相关的优秀报告。（王领全 13752275003 主办、协办、报告、展览展示等）
新兴产业水务发展：超纯水供应技术，冷却系统运维管理，新兴产业废水处理，新兴产业废水污染监测，废旧汽车电池处置废水处理技术，废弃太阳能、风能组件处置废水处理技术。（王领全 13752275003 主办、协办、报告、展览展示等）
中国给水排水智慧水务大会 会议主题：
1、城乡水务数字化转型政策方向与行业发展新趋势
2、智慧水务顶层设计与数字孪生平台建设实践
3、供排水管网漏损智能监测与精准管控技术
4、AI大模型在水务调度、水质预警、运维巡检中的应用
5、水务数据中台建设、数据治理与数据安全
6、污水处理厂智能化升级、智能加药、工艺数字调控
7、二次供水智慧化改造、水质在线监测与风险管控
8、智慧水务项目建设模式、投资管控与运维长效机制
9、物联网感知、新一代传感设备在水务场景落地应用
10、智慧水务建设难点复盘、典型项目经验与教训
（王领全 13752275003 主办、协办、报告、展览展示等）
