在中国当前经济发展面临的众多挑战中，水资源紧张最为令人担忧。被誉为最具权威的中国经济专家之一的巴瑞·诺顿(Barry Naughton)曾说过，“中国发展过程中所面临的最大挑战…在于某些人口稠密地区面临的水资源紧张和土地供应压力变得日益严峻。”[1]水资源紧张对中国发展的影响异常复杂，涉及地理、政治、经济和社会的方方面面。本政策简报描述了中国水资源紧张的根本原因，对迄今为止中国政府的政策反应进行了评估，并在最后对如何增强这些政策的有效性提出了建议。
简言之，中国的水资源问题不仅包括水量问题，同时还包括水质问题，两者均对中国的政策制定提出了挑战。虽然中国政府正在实施可能是世界上最具雄心的水资源管理战略，但是这些努力却有可能被政府内机构竞争、腐败以及优先为经济发展服务的经济刺激措施所削弱。特别是，水资源管辖权之间的冲突有可能削弱节水政策的效果，同时，由于控制污染与当地经济发展对地方政府有着完全不匹配的经济和政治激励，这对实现控制水质的目标十分不利。
大量的水，存在于错误的地方
总体上，作为世界上第五大淡水供应国，中国拥有充足的水资源。但是按人均标准，中国人均每年水资源拥有量少于2000立方米，而全球人均每年水资源拥有量则近6200立方米[2]。不仅如此，这些宏观统计数据忽略了地区间在降水和灌溉模式上的显著差别，再加上中国人口和经济活动分布不均衡，导致了某些地区拥有充足的水资源，另一些地区则面临着长期的严重缺水。在人口稀疏的西南山区，居民人均每年享有大约25,000立方米淡水，而在人口稠密的北部干旱地区，居民人均每年仅享有不到500立方米的淡水。[3]中国一些大型和快速发展的城市群，特别是北京和天津，以及以小麦为代表的高需水农作区都位于干旱的中国北部，那里的年降水量不超过南方沿海地区的三分之一。在过去的几十年中，严重缺水地区一直依靠地下水补给，但从二十世纪七十年代开始，采水的频率过快且变得不可持续——整个华北平原地下水位每年都下降一米左右。[4]过度采集淡水一方面使得采水更加困难且昂贵，另一方面还使盐分穿透了某些地区的地下蓄水层，使其无法再适宜人类饮用。[5]
其他因素也恶化了水供应和水需求的地理分配不均。气候变化预计将加剧中国北部的干旱[6]，同时加重地表和地下水的短缺。此外，虽然干旱的北部依靠灌溉型农业，但是其灌溉系统异常低效。因为设备漏水和水分的迅速蒸发，只有不超过一半的灌溉用水能够实际到达作物，其总体水资源的经济生产力大约为每立方米3.50美元，而发达国家的平均水平则为每立方米36美元。[7]对小麦[8]之类的高需水作物以及其他需大量用水来生产、处理并加工的商品需求的上升，进一步增加了中国水资源的压力。同时，中国的煤炭消耗更加剧了水资源的紧张——独立评估显示：生产一吨煤需要800至3000加仑水。[9]中国最大的煤田位于北部，跨越五个省，该区域的缺水问题已经制约了煤炭生产，尤其是对于那些小型、低效的煤矿。这些不断增大的水资源压力，特别是在中国北部，正越来越引起中国政府的注意。水利部副部长去年曾坦言中国面临着“日益严峻”的缺水状况。[10]
中国政府采取了两项基本政策以应对缺水问题。首先，它继续为南水北调工程提供资金支持。南水北调工程的最终目标是每年从中国中部和西南部调运大约450亿立方米的水量以增加黄河的流量并满足北京至天津地区城市群的用水需求。该项目计划分为东、中和西线，其中第一条线路正在建设中，第二条线路处于前期计划阶段(见图1)。所有三条线路都面临着巨大的技术挑战：东线和中线将引入至黄河，西线将从喜马拉雅山脉高于海平面10000-16,000英尺的部分区域调运淡水。
虽然三条线路的完工预计将满足中国北部预期的用水需求增长，从而可以从根本上改善中国可用水的地理不均衡问题，但它的成本是巨大的。评估显示这项工程需要大约620亿美元，并且最终的成本很可能远远超过该数字。与此同时，必须重新定居的居民数量估计有数十万至100多万，而这又会在工程的总成本之外带来严重的社会混乱问题。[11]此外，为了通过多个地区输水至北部，南水北调工程既需要额外的引水和蓄水工程，同时也需要保养设备以确保水质足够清洁来向北部城市供应饮用水。[12]
除了通过南水北调工程来改善水资源供给，中国政府还试图提高水的使用效率并限定总体需求。2002年颁布的《水利法》试图建立一个严格的许可制度，声明所有水资源为国家所有，并且用水单位需从当地政府部门获批许可。同时，在中国主要江河流域设立的水利部水利委员会被授予了综合规划用水的职责，旨在指导当地用水许可的授权。[13]随后的相关法规[14]进一步为水权交易奠定了基础，并已有一些该类转让交易在城市之间发生。[15]
2010年，中国共产党中央委员会和国务院公布了“三条红线”政策，希望在水资源使用方式、使用效率和使用质量上建立清晰并且有约束力的限制。2012年年初，国务院宣布“三条红线”政策将全国总用水量限定至不超过每年7000亿立方米，等同于中国每年淡水资源可开发总量的近四分之三。[16]此外，该政策试图将灌溉用水效率在2030年前提高至60%。[17]中央政府增加的投资进一步强化了这些主要政策，包括2011-2015年的1.8万亿人民币，主要用于灌溉设备的改进、农村清洁供水系统和水库的改良。[18]
这些政策的总体效果旨在使总体用水可持续的同时，缓解中国可用水资源在地区间的不平衡。但是，这些政策的效果很可能因在水资源储存和转移过程中承担成本的地区和因此而受益的地区之间的冲突而削弱。一个大坝的例子说明了这些冲突的动态发展。修建该大坝的计划最初在1954年提出，计划在黄河上游河段修建，从而向宁夏的贫困农民提供水资源。甘肃省声称大坝将淹没它的一些最好的农田，因而游说中央政府中修建大坝支持者以外的其他成员，以设法阻止大坝的修建。这一争议一直没有得到解决;2010年，中国政治协商会议的宁夏代表采取了向全会提交修建大坝请愿书的不寻常举措。[19]
类似的，中国中部的水源输出省也对他们将承担的作为南水北调工程组成部分的水处理、移民重新定居和其他问题的成本而感到不满，正在积极推动中央政府向北京和其他该工程受益方征收“南水北调工程税”。[20]类似的对抗有可能破坏水权许可和水权交易的计划。在供应短缺时，上游省份经常减少流向他们下游邻近省份的水流，[21]并且定期侵占超过水利部规定的水量。[22]总之，尽管中国当前的政策在理论上可以缓解水资源在地理上的不均衡，但是他们没有充分解决可能产生在管辖权之间的政治与经济冲突。与此相似，改进水质的政策效果因中央政府和地方各级政府的复杂关系而被削弱。
水质危机
水质可以说是比缺水更为严重的问题。在农村地区，只有不超过一半的人口可以接触到净水，农业径流是主要的污染源;而在城市地区，居民的生活废水和工业废水大部分未经处理就被直接排出，污染了地表水和地下水。[23]中国环境保护部门近期的报告指出，在全国，只有不超过一半的水可以经过处理达到安全饮用的级别，并且四分之一的地表水已被污染到甚至不适于工业使用的程度。独立评估的结论甚至更加悲观。[24]
水质危机导致了严重的环境健康危机。因饮用受污染的地下水而导致的砷中毒已经被认为是普遍现象，并且在一些地区，特有癌症的高发病率与有机水污染也是相关的。[25]高污染级别的生态影响同样严重。淡水野生鱼类的数量正急剧下降，并且大型动物如白鱀豚等被推至濒临绝种的边缘。[26]此外，水污染问题还特别容易引发政治上的争议。2005年，意外事故导致了大约100吨致癌化学品被排进中国东北与俄罗斯接壤边境附近的一条河流，引发了一场外交危机;[27]2001年，苏州染料工厂的污染激怒了下游江西、浙江省的居民，他们集资购买旧船只并将船只下沉至河道，以形成大坝从而导致被堵塞的污水进入临近的江苏省。[28]
中国政府应对水质问题的政策主要依靠加强监测能力和执行机制。2008年公布的《水污染法》试图通过增加处罚来加强早期立法的效果，包括对污染企业高管的严厉处罚。[29]作为广泛推动扩大污染监测的组成部分，在全国已建立了区域督查中心以监督当地企业，[30]并在水利部江河流域委员会内设立水质局。目前，持续的监管改革有力地促进了该机构的壮大。“三条红线”政策提出了一项新的要求，即95%的检测水必须符合国家水质标准，这一标准近期被扩展并更新，以覆盖更广范围的有机和微生物污染物质以及重金属浓度。[31]为了促进这些标准的实施，政府于2011年后期宣布了一项五年期的3800亿人民币投资计划，以改进城市污水处理设施，并在全国建设大约14,000个监测站点以便持续监测水质。[32]
然而，正如区域性的对立有可能削弱水量控制政策的效果，官僚机构的分化和能力的差异也有可能使这些改善水质的举措无法达到预期效果。虽然水利部总体上负责水利项目的建设和水量控制问题，但是环境保护部主要负责水污染控制。环境保护部是一个相对新设的部委，直到2008年才被提至部级，并且它的权力普遍要小于更早建立并更具权威性的水利部。与水利部相比，环境保护部还缺少机构职能;与仅有数百名核心员工却监督着数十万企业的环境保护部相比，仅水利部黄河水利委员会就聘请了大约3万名员工。[33]资源的不平衡意味着环境保护部需要依赖地方环境保护局，但环境保护部对地方环境保护局只拥有执行水污染法规的部分控制权。
这种不完全的控制是中国条块管理体系的结果，在该体系下，低级别的政府官员不仅要向垂直控制的职能部门负责，例如各部委，而且要向地方政府领导负责，包括市长和省长。[34]这些地方政府干部根据一套被称之为“考核”的详细标准(优先考虑经济增长)进行评价和提升，其结果是他们经常迫使环境保护局适用“宽松”的法规，或鼓励企业引导污水进入流向邻近管辖地区的排水沟。环境保护部对环境保护局实施控制的难点还源于中国分散的财政结构，在该结构下，环境保护部门的财政主要依靠在其各自的管辖区域内征收污染罚金，而不是中央下拨款项。[35]
最近在江苏省盐城市发生的化学污染事故说明了环境保护部难以让地方环境保护局充分地进行监督并执行政策。[36]2004年，环境保护部门关注到该城市的水污染，并且在2005年向标新化工有限公司以超额排放污水为由对其处罚并责令其禁止向盐城河道排放污水。2008年，地方环境保护部门发布法令要求所有工业企业从主要饮用水来源的城市河流区域内迁移出去。但是，这些法令被置若罔闻。2009年，标新化工有限公司向河道排放大量苯酚，致使大约20万居民依靠瓶装水和井水生活数天。环境保护部召开了新闻发布会许诺处罚责任人。随后的调查得出结论，公司管理人员认为“守法成本高，违法成本低”。作为调查的结果，两位地方环境保护官员因为玩忽职守被解职，另有五位官员被申斥。[37]虽然如此，与此案类似但关注度不高的高毒性污染物质排放仍然很常见，这反映出解决中国水质危机的体制性障碍。
黄河治理：部分成功的事例
中国的水量和水质问题在黄河流域表现得极为显著。黄河的治理工作在最近几十年间取得了部分成功，虽然根本性问题尚未解决，但是它成功地降低了对水资源的长期过度利用。黄河是世界上开采最为集中的河系之一，在半干旱的华北平原大约有1.1亿人口依靠其生活。自从二十世纪七十年代早期开始，从黄河取水的规模巨大，导致黄河水在一年的大部分时间里无法到达入海口，这一现象在中国被称为“黄河断流”。在二十世纪八十年代早期，水利部黄河水利委员会制订了一个省级水资源分配计划，给予中部和下游的经济发达省份充分使用黄河水流的权利。[38]然而，上游快速的人口增长和经济发展超出预期，结果在 1995—1998年期间，黄河水每年大约有120天无法到达入海口，在有些年份甚至无法到达山东省。[39]因此，在1998年，黄河水利委员会制定了更为严格的省级水利用法规[40]，并开始规划一个精确的“数字黄河”系统，从而能够几乎实时地监测水利用和水流状况。[41]
这些努力成功地制止了黄河的干旱，自1999年起，黄河水持续每年都可以到达入海口。然而，黄河的流量仍然低于满足生态需求所必需的水平，并且水质已持续恶化，被认定为“V级”或更低级别水质的百分比在1998—2001年间从34%提高到42%。[42]这些持续的问题很多来源于管辖间冲突和上文所述的不匹配举措。关于1998年发布的法规，一份黄河水利委员会于2011年做出的报告承认“在实施黄河水量法规的过程中，有一些地区并未将水量分配和调度计划在实践中实行，并且由于各省之间的流量并未符合控制限额的要求，致使用水超过分配限额。”[43]近期一则《财经》新闻报道同样注意到各省通过提取尚未汇入干流的黄河支流来规避黄河分配规则。“支流水量分配并未被明确规定，”报道注意到，“这意味着每个省都可以在支流汇入黄河成为黄河水量分配限制的组成部分之前利用水流。”[44]黄河的事例因此证明了虽然中国拥有应对某些紧迫水资源挑战的能力，但充分实施它们将需要更深层次和更系统的政府体制和机构改革。
缺水和污染：制约中国的未来?
中国水资源挑战十分严峻，但是中国已经进行了实质的政策基础建设以应对它们。余下的就是确保处理缺水和改进水质的政策可以有效并高效地执行。本政策简报指出的政策执行障碍反映了一些中国治理体系的深层次系统性问题。管辖权之间和部门之间的协调、合作与沟通机制尚显不足，同时法治的薄弱削弱了规则和实施程序。因此彻底处理水量和水质问题需要一套基本并系统的体制改革和政治改革，所有这些都将需要实质性的政治意愿。不管怎样，如果这一政治意愿能够被激发，那么以下五项改革措施将极大地帮助中国处理好水资源数量和质量的问题。
第一，彻底修改共产党干部的评价系统，把环境和水资源管理放到更重要的位置。当前虽然已经采取了一些改革，但是经济和维稳指标仍然至关重要。[45]虽然环境成果相比GDP增长更难测定，但是类似在数字黄河系统中运用的那些技术将更容易促使干部对他们管辖区域内的水质和水量问题负责。
第二，在(流域)地区这一级别上建立正规的省际磋商机制。特别是，省级政府应当被授予在代表水利部管理中国主要江河流域的水利委员会中委派正式代表的权利。虽然水利委员会与地方政府保持着广泛联系，但是正式的代表将增强利益相关方的参与度并提高政策的支持度。
第三，对于其本身性质就跨部门的水资源问题，更多地鼓励政府内各部门间的合作。作为该举措的组成部分，应当建立一个隶属于国务院的高级别工作组去协调并指导水利部、环境保护部和其他相关部门之间的政策执行。这一工作应由一个高级别的领导人主持，最好是国家主席或总理级别，以确保各部委的积极参与。
第四，中央政府应当致力于加强法律体系，使更有效的水权交易成为可能。政府需明确所有权和交易程序，建立处理争议的特别法庭，并且促使水权交易市场达到更大的规模。理论上，这一工作应当作为加强司法独立和法治建设的一部分。
第五，环境保护部和水利部均应鼓励民间的社会团体参与水污染的监测。虽然政府对于这样的社会参与格外小心，但是为了更具建设性的目标，可以让民间社会团体协助水污染监测工作，以引导人们越来越多地关注水资源问题。
中国水资源挑战的严重性怎么说都不算夸大——为了在未来几十年间坚持走可持续发展的道路，中国必须更有效率地使用更少的水，同时还必须改善水质。政府已经建设了可信的政策应对基础，但是如果中国想要摆脱水资源对其未来增长和发展的制约，那就需要不断加强、扩展并建设这些基础。
中国水资源问题、政策和政治
