在环境问题日益严峻的当下，污染治理困难重重，排污许可证作为关键破题之道被广为提及。尽管有二十多个省市陆续出台了各自的排污许可办法、组织并开展了排放权交易试点，但由于全国性的排污权交易法规的缺失，最终执行仍流于形式。

2014年2月10日，环保部部长周生贤在其署名文章中指出，我国《大气污染防治法》、《水污染防治法》等法律对实行排污许可有原则性规定，但许可条件、程序等具体规定尚未明确。

近日，国家环保部标准司司长熊跃辉在“2014（第七届）水业战略论坛”上也曾指出，加强排污许可制度建设是今年环保部的重要工作之一，目前环保部正在组织编制全国性的排污许可办法，通过环境容量情况确定科学的排污量，进而为排污权交易做好基础工作。

早在2011年，国务院就发布意见称，将建立国家排污权交易中心，发展排污权交易市场，并鼓励有条件的地区开展环境保护体制综合改革试点，推行排污许可证制度，开展排污权有偿使用和交易试点。

但迄今为止，号称“国家队”的国家排污权交易中心尚未问世，各地开展的排污权交易市场也步履维艰。

多个地方成立的排污权交易所均面临“零交易”的窘境，苏州环境能源交易中心就是典型的一例。据该中心环保专家陈肇琪介绍，交易中心成立至今并未真正完成一笔交易。某省环保厅一位人士分析说，之所以出现交易低迷，一是我国尚未完全建立排污许可制度，二是无法对企业排污量精确核定。

美国环境保护协会中国项目负责人张建宇指出，要在中国发展好排污权交易市场，最关键的是要做好顶层设计。他说：“如果要坚持从排污权交易这点出发去解决环境问题的话，就要建立相应的规则，在现有的制度设计或体系上面做些相应的改变。”

中国环境科学研究院副院长柴发合认为，我们并没有把排污许可证制度当作一个真正的核心制度来建立和执行，很多制度是重叠的，我们要从国家层面上把排污许可证制度做一个很好的梳理和研究，结合国外先进经验，真正建立起现代排污许可证制度。

环保部总量司大气处处长吴险峰则认为，作为一个全新的工作领域，排污权有偿使用和交易涉及法律法规、财税金融等各个方面，涉及国家多个部委协调工作，需要充分听取各方意见、深入讨论。

北京环境交易所相关负责人建议，由政府负责制定规则、确定总量、配额分配、执法监督等主要环节，监测核查由具有资质的独立第三方负责，交易和结算等应该委托具有公信力的交易平台具体实施，更好地发挥市场对资源配置的基础性工作。

而后环保法修订草案于4月21日提交十二届全国人大常委会第八次会议继续审议，草案进一步加大环境违法责任，解决违法成本低的问题。

加大违法责任 执行按日计罚

草案：企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令整改，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。

　　前款规定的罚款处罚，依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。

　　地方性法规可以根据环境保护的市级需要，增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。

　　解读：环保法草案此前的审议中对按日计罚已经作出规定，但与此前相比，此次审议的草案在按日计罚的种类和数额上有所改变。

　　按照法律规定，对违法排放污染物的行为受到处罚的，都可以实行按日计罚。按日计罚的对象即为违法排放的污染物，处罚对象虽然已经比较宽泛，但是地方政府仍然会对有一些排放的污染物无法处罚。全国人大法律委员会表示，此次审议的草案又进一步规定给地方性法规放权，使地方性法规可以增加按日计罚的种类。

　　在此前审议中，还有不少代表反映，原来法律的处罚额比较低，而且都是具体数额，并且设定了处罚上限。

　　据悉，此次规定可以“按照原处罚额来进行按日计罚”则突破了上限的限制。全国人大法律委员会表示，下一步在修改专门的法律时还要在这方面进一步作出修改，这些有关法律法规应当按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素来确定它的罚款额。

　　草案同时明确，在草案提出的按日计罚规定中的罚款处罚，要依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加按日连续处罚的违法行为的种类。

环保部门可查封排污设施设备

草案：企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。

　　解读：据全国人大法律委员会介绍，环境保护部和一些地方提出，此前的环保法修订草案关于可以依照法律法规查封、扣押违法排放污染物的设施、设备的规定过于原则，而目前有关污染防治的单行法律尚无相应规定，建议环保法作出明确具体规定。

　　中国政法大学环境资源保护法学教授曹明德表示，过去很多地方环保部门在查验违法行为的时候，发现排污只能申请人民政府查封设备。对违法排污行为缺乏具体有效的措施，甚至由于不是公安部门，连让对方出具身份证的权力都没有，对方糊弄说主管领导不在，环保部门也只能作罢。他认为，新规让环保部门在执法中更有主动性，能有力地遏制排污。

　　此外，草案明确了环境监察机构的法律地位。规定环境保护主管部门委托的环境监察机构，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。

　　草案还增加规定，对情节严重的环境违法行为适用行政拘留，对有弄虚作假行为的环境监测机构以及环境监测设备和防治污染设施维护、运营机构规定承担连带责任。

环境质量未达标暂停审批新项目

草案：未完成国家确定的环境质量目标的地区，应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。

　　解读：此前审议的环保法草案规定，对超过重点污染物排放总量控制指标的地区，省级以上的环境保护主管部门可以进行区域限批。

　　全国人大法律委员会表示，这次根据有关方面的意见，进一步增加了重点污染物总量控制制度增加区域限批的约束性指标。“没有完成国家确定的环境质量目标的地区，应该暂停审批。”

　　中国政法大学环境资源保护法学教授曹明德认为，“大气十条”出台后，环保部代表国务院与各地签署了大气治理的“军令状”，并表示要问责，但并没有法律上的具体规定。而此次，将环境质量目标作为区域限批条件，将更有利于各地环境质量目标的完成。

　　曹明德说：“据我了解，这一条规定是环保部特别提出要加上的，这条规定赋予环保部与各地对抗的底气。”

　　全国人大法律委员会也表示，按照新规，根据环保部代表国务院和有关省份签订的环境质量目标，如果地方在某一年或者某五年没有达到环境质量目标的话，也可以实行区域限批，各个地方政府达不到协议的话，这个区域的项目就不能上马。（记者 邹春霞）