2013年中央城镇化工作会议上，习总书记正式提出要建设海绵城市，2014年10月建设部发布了海绵城市建设技术指南；2015年“水十条”发布，明确了黑臭水体治理的目标。海绵城市和黑臭水体治理进展如何？二者之间是怎样的关系？产业的未来在哪里？3月30日，在“2016（第十四届）水业战略论坛上”，中国城市规划设计研究院城镇水务与工程分院资源研究所所长王家卓和大家分享了他的思考。

以下内容根据现场发言整理。

王家卓：各位领导，各位同行大家中午好，非常高兴有机会到这儿和大家分享对当前很热门的话题：海绵城市和黑臭水体的认识。

王家卓发言

海绵城市建设及其进展

我的分享分以下几个分面，第一部分是海绵城市。从2015年起这是一个非常热门的话题，我们经常在各种地方听到。2013年12月，在中央城镇化工作会议上，习总书记正式提出，我们城市过度硬化，需要建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市。2014年10月份建设部发布了海绵城市的建设技术指南。2015年初，财政部、建设部、水利部发布了关于中央拿出专项资金支持海绵城市试点的通知。2015年10月份国务院办公厅下发了国办发75号文件，提出要全面推进海绵城市的建设。2016年的中发6号文件和国发8号文件也都分别强调了海绵城市建设问题。

2015年130多个城市编制海绵城市实施的计划，最后经过竞争性评审，16个城市第一批海绵城市试点城市城市。

国办发75号文件是关于海绵城市建设的一个非常重要的文件。在这个国办文件里面，第一次明确提出什么是海绵城市。按照我们以前的定义，海绵城市就是城市像海绵一样。国办75号文说，海绵城市是一种新的发展方式，这明显是对我们过去海绵城市概念的丰富和升华。

为什么搞海绵城市？修复城市水生态、涵养水资源等等这些都是比较清楚的，扩大公共产品有效投资，提高新型城镇化质量，这个是非常关键的，尤其是扩大公共产品有效投资，也是国办75号文件中明确提出的问题。

在这个文件里面特意提出了海绵城市建设的目标和任务：2020年，城市建成区20%以上面积达到海绵城市要求。我们到2020至少有1万平方公里的城市建成区面积要达到海绵城市的要求。

2016年国家还要继续推动海绵城市试点工作，现在各个地方也在非常紧张地准备。除了国家试点外，目前我们看到湖南、山东等很多省份，从省级财政拿出专项资金，支持本地海绵城市的建设。

黑臭水体整治

第二个部分，我想初步谈一下关于城市黑臭水体整治的问题，这也是大家非常关注的问题。2015年4月，国务院印发了水十条，水十条里面明确提出了城市黑臭水体整治的时间节点，要求2020年要达到黑臭水体控制在10%以内的目标；全国36个重点城市要在2017年底前消除黑臭水体。去年8月28日，建设部等四个部委还印发了城市黑臭水体整治工作指南。

这个指南里面特意强调了公众参与的问题，最近媒体也在说这个事情。我们原来说水的质量，是按照四类水体、五类水体、劣五类等分级。这次引入了公共感受的问题并特意提到，要对于存在争议的水体发问卷，充分考虑老百姓的感受。

还有一个，环保部开通了城市水环境公共参与的微信平台，公众可以举报周边发现的黑臭水体。人民群众可以参与监督和举报，应该说是非常有意义的事情。截止到2月16日，全国295个地级城市，77个城市没有黑臭水体，在其余218各城市中，查出黑臭水体1861个，后来经过举报又增加了15条。

海绵城市与黑臭水体的关系

第三个部分，我谈一下海绵城市与黑臭水体之间有什么样的联系和关系。

在国务院办公厅关于海绵城市建设指导意见中，把黑臭水体整治、城市内涝等问题都放进去了。很多人都知道我们原来是学习美国的绿色基础设施和LID的基础上提出的海绵城市建设。但是中国有中国的国情，所以我们对这个问题的理解，需要回到我们的国情上来。我们的海绵城市不能仅仅搞一些花花草草，做点儿雨水收集。中国的海绵城市建设，必须要将问题导向和目标导向结合起来。目标导向很好理解，就是要在新建区域全面按照海绵城市理念进行建设。问题导向就是要对现状城市建成区进行仔细分析，有什么问题解决什么问题，比如内涝问题，黑臭水体整治等。我个人的觉得，老城区搞海绵城市不是要把城市再刨个底朝天，全市都搞成大工地。

很多人经常感觉困惑，为什么我们的海绵城市和美国的绿色基础设施和LID又不一样？海绵城市到底能干什么？其实理解这个问题需要注意到，我们经常讲的海绵城市有两个层面，一个是广义的海绵城市，一个是狭义的。国办发75号文件，里面说的海绵城市是广义海绵城市，海绵城市建设目标说的也很清楚了：我们希望以海绵城市为契机，统筹解决当前水环境、水生态、水安全等等方面的问题。措施上，包括了源头减排、过程控制、系统治理等等。

这都是国办文件的原话，从2015年起所有新区都要按照海绵城市来做，老城区要以问题为导向。这些问题主要包括城市内涝的问题、水体黑臭、水环境污染的问题、水生态破坏，河道过度硬化等问题。

有时候我们说的海绵城市，又是一个相对比较狭义的海绵城市。比如说我们要让70%左右的降雨就地消纳和利用，说的是源头控制，这个时候说的就是狭义的海绵城市。狭义海绵城市是黑臭水体治理措施中的一部分。对于分流制的排水系统，源头减排有利于治理初期雨水的污染，对于合流制排水系统，源头减排主要用于减缓合流制污水溢流污染。

中国为什么要搞海绵城市，我们也可以美国的低影响开发中找到一些答案。美国人为什么要做低影响开发？我们可以回顾一下，美国近代环境运动，六七十年代风起云涌，1972年颁布了清洁水法案，从1972年开始美国投入大量资金建污水处理厂，但是并没有达到想要的水质效果。这种情况下，上个世纪90年代初期，他们开始了低影响开发的实践。所以我个人理解，LID在美国是水环境污染控制技术的一部分，美国的LID的建设标准中，其控制雨量一般也叫做water quality volume。

美国的西部，比如说西雅图，在低影响开发方面做的非常好，他们研究发现，雨水的直接排放对生态威胁是比较大的，西部沿海靠北的地区是美国非常重要的三文鱼产区，雨水直接排放造成三文鱼发育不良、畸形、死亡等等，这是水生态非常敏感的地区。西雅图大规模推广绿色基础设施和这个有关系。

2010年美国纽约编制了绿色基础设施的规划，用以减缓合流制污染溢流污染。用绿色基础设施结合灰色基础设施的办法做，20年需要投53亿美元，用传统的灰色的办法则需要用68亿美元。从整个周期来说绿色办法是非常精明、经济、有效的方式。

华盛顿特区也在通过绿色基础设施建设把合流制溢流污染的深隧调蓄量大规模降低。

总结一下二者的关系说，广义的海绵城市建设是包括黑臭水体整治的，而狭义的海绵城市类似于美国绿色基础设施，是黑臭水体治理中应对城市面源污染的有效措施。

产业机会在哪里

第四个部分，我简单谈一下我理解的海绵城市和黑臭水体整治背后的产业机会。海绵城市建设的钱花在什么地方？国办发75文件说的比较清楚了，包括海绵型道路和广场建设、海绵型建筑和小区、海绵型海绵型公园建设、河道生态治理、城市排水管网建设、黑臭水体整治、内涝治理等。

城市黑臭水体整治到底要做什么？这也是大家非常关注的，最近各城市人民政府也都行动起来了。在建设部发的黑臭水体工作指南中，说的非常清楚，要截污纳管、面源控制、内源治理、生态修复、活水循环、清水补给。

这个是我们做黑臭水体整治中必须认识到的问题。图中的照片是中国南方某城市的照片，生活在这样的环境里面，周边老百姓显然是不会高兴的。

黑臭在水里，根源在岸上，核心在管网。治理黑臭水体要做的工作很多，但是核心问题是截污。此外，特别需要强调的一点，黑臭水体的治理需要统筹规划，一河一策，要避免盲目的工程堆砌。而且要注意和水环境综合治理适当区分。黑臭水体整治是在有限时间内设定的有限目标。

未来需要怎样的产业模式

第五部分，我简单谈一下对产业模式的认识。回到2015年国办发75号文件。国办文件里面说，要按照PPP的模式来推动海绵城市建设。文件里边提到，要鼓励有实力的科研设计单位、施工企业、制造企业与金融资本相结合，组建具备综合业务能力的企业集团或联合体，采用总承包等方式统筹组织实施海绵城市建设相关的工作。

去年建设部和国开行、建设部和农行分别发了关于开发性、政策性金融支持海绵城市建设的文件。最近大家可能关注济南、镇江、迁安等地海绵城市的PPP项目。这种PPP项目未来可能会快速增加。

根据2015年国办发75号文件，按照PPP的模式和项目整体承包的运作方式，未来行业可能会出现分化：一些大的公司朝更大的方向演进，还有一些公司朝着更专业的方向演进。什么都想干的公司，未来生存的空间比较小，中建、中电建、北控、首创等具有资金、资源、管理等方面的优势和资源整合能力的大型国企可能会优先受益，慢慢演化成为平台公司。专业公司的服务对象可能会是中标后的社会投资人，小公司直接从政府拿项目单个来做，未来的机会会减少。

但是采用PPP和总承包的背景下，企业也面临几个风险：

第一是技术风险，当前这些项目打了包，这么复杂的项目，要按照绩效考核，不是那么好做的。如果企业采用的技术路线不能达到环境绩效的要求，根据环境绩效服务合同的要约，可能有些企业大量资金投进去，环境没治理好，最后拿不到钱，可能面临巨额的经济损失；

第二是项目的复杂程度和边界条件带来的风险，因为PPP项目涉及了后期的运营维护，这些运营维护比较复杂，这和传统的污水处理厂运营不太一样，涉及到和市政、城管、园林等部门的分工协作，这需要企业进一步研究创新模式；

第三是PPP项目时间比较长带来的风险，20-30年的运营期，尤其是流域治理，中间有很多不确定性，比如上游的大量开发，比如流域中人口的增加导致污水量的快速增大等，都会给带来一些风险。

最后我简单总结一下，海绵城市的建设是一个大趋势，国家当前正在大力推进。这里面涉及到很多内容，水务行业、园林行业、施工企业、设备销售、材料供应和金融资本等都会有很多的机会。未来海绵城市的推进方式肯定以PPP为主，而且以项目整体打包的方式为主，甚至把水厂、污水处理厂等优质资源都打包放进来。所以未来大公司成为二甲方的现象越来越多，公司要不然做的很大做成平台，要不然做的比较专。此外，企业还应该更加重视技术积累和进步，充分认知技术背后的复杂性。