政见观察员

　　面对同样的环保规定，国有企业要比民营企业更频繁地犯规。但在违反环保法规后，国企却比民企更少受到有关部门的处罚。

　　这是研究者在详细分析了美国全国各地3000多家电力公司、1000多家医院和4000多家供水公司之后所得出的结论。研究者的研究思路可供借鉴：将企业和环保监督部门付出的成本分门别类，一一计算，进行细致的成本收益比较。

　　企业的守法成本

　　研究者首先从“守法”角度分析了作为被监督方的国企和民企。他们认为，一家企业在选择守法还是违法时，需要综合对比企业运营的“守法成本”和“违法成本”。

　　企业的“守法成本”包括直接成本与间接成本两个方面。直接成本是指一个企业按环保法规中的技术或流程规定开展运营的成本。间接成本则是企业寻求资源来购买技术或更换流程的成本。

　　研究者认为，民营企业与国有企业花在技术和流程上的直接成本应该大体一致，但是国有企业却需要面对更高的间接成本。因为国企需要通过各种非正式的政治手段获得资源，而民营企业则可以更容易地将直接成本转嫁给消费者，或者按正常规定办事即可。

　　企业的“违法成本”包含三个方面：被处罚的风险，处罚措施所引起的直接成本，被处罚后的间接成本。

　　研究者假定：国有企业与民营企业因为受到处罚而引起的直接成本大体一致。但考虑到国有企业更有可能通过立法或司法渠道进行上诉，所以国企受处罚的风险更低。此外，民营企业还参与竞争性的市场，所以它们一旦受罚，还会面临一系列额外的间接成本。这些间接成本有时甚至比处罚措施所带来的直接成本还要大。相比而言，尽管国有企业受到处罚也会付出一定的间接成本，例如企业名誉。但通常来说，民营企业比国有企业在市场上受到的直接竞争（资本、市场份额）会更为激烈。因而，国有企业触犯环保法规的成本要比民营企业更低。

　　环保部门的执法成本

　　从“执法”的角度，研究者分析了作为监督方的环保部门。研究者认为，环保部门的执法决定往往会包含各种策略性的政治考虑。环保部门之所以更袒护国有企业，是在综合考虑了“纵容成本”与“执法成本”之后所作出的自利决定。

　　环保部门的“纵容成本”是指其纵容企业违法的成本。通常而言，这一成本等同于环保政策失败的社会成本。研究者假定，无论是由国企还是民企违法，“纵容成本”对于环保机构而言大体一致。

　　相对而言，环保部门的“执法成本”则要复杂得多。对于一个环保机构而言，处罚违法企业的成本既包含实施处罚措施的直接成本，也包含这项处罚措施被企业通过立法或司法渠道推翻的风险。如果在环保部门作出处罚决定后，这一决定被企业通过法律手段成功推翻，这一结果所衍生的影响就明显要高于环保部门当初纵容企业违法的成本。

　　研究者认为，同样是违法行为，环保部门针对国企与民企的态度会有明显差异。一方面，环保机构自身也有可能高度依赖受监督国企所提供的服务，并将国企中的领导视作公务员一样的“自己人”， 所以实施处罚的直接成本会更高。另一方面，国企与政府中的行政、立法和司法机构往往存在更多的联系，因而比民企更容易推翻或“消解”环保部门所作出的处罚决定。总体而言，环保部门针对国企违法行为的“执法成本”要比民企更高。

　　综合来看，国企守法不划算、违法成本低，环保部门对国企违法行为的执法成本又较高，也就不难理解为什么国企会更多污染、更少受罚了。■

 

　　参考文献：

　　Konisky, D. M., & Teodoro, M. P. (2015). When Governments Regulate Governments. American Journal of Political Science.