PPP 实战经验： 一个BOT项目招标案例经验浅谈

1.项目确定

　　BOT项目和传统的公营项目之间的明显差别，在项目方案确定阶段就开始了。传统的公营项目在项目方案确定方面要做以下三方面的工作：

　　确定对项目的要求；

　　雇佣工程咨询公司或者靠自己的技术力量来做一个详细的可行性研究和工程项目设计，以满足项目要求；

　　进行施工招标，按照已定的设计建设项目。

　　BOT项目可能在所有方面都与传统的公营项目不同：

　　鼓励私营机构在确定项目方案方面提出建议，并在项目构想和设计方面出新的观点。

　　对于BOT项目而言，即使公营机构已经确立或负责确定一个投资项目的要求，但可能在任何设计工作开始之前，就邀请投标，而且标书只需要轮廓地列出这一工程项目所应达到的要求。

　　至于如何去满足这些要求，将留给私人投标者自行解决。这种处理方法的优点能使每个投标者充分利用自己最好的技术和经验来设计方案。

　　对于一个特定项目，政府需委托咨询公司进行可行性研究，确定项目技术参数并进行实施方案比较。是否采用BOT方式，主要取决于项目的经济利益，尤其是产品和服务价格。确定采用BOT方式后，政府需要成立项目委员会或全权委托一家机构代表政府运作项目。而代表政府的首要任务是项目准备：第一是按基本建设程序制定建设计划，第二是选择项目发起人。如果采取招标方式选择，则应委托咨询公司编制招标文件。

　　在中国，根据国家有关规定，还应按基建程序办理立项并须符合规划要求，初期工作要有一定深度。

　　2.项目招标与审定

　　项目招标与审定是指项目提出并经政府评审同意后，政府主管部门对拟参与此项目的私人投标者进行综合对比，从中选择最合适的私人投标者承担该项目的过程。这一过程主要分为四个步骤：

　　第一步是意向登记。政府部门对拟采用BOT方式建设的项目，通过新闻媒体等将项目的概要、政府对建设此项目所要达到的社会和经济及对公众服务的目标、建设资金和建设计划的安排设想、对意向登记者自身素质的要求、政府对意向登记者所提方案的评估程序及评估基本标准等向社会公开发布，邀请有兴趣的私人投资、建设或经营者对此项目的建设提出初步设想。由于实行意向登记的目的主要是考察和确定正式参加投标的候选私营机构，因此在此阶段的花费不是很大，时间也较短，各私营机构所提方案可粗一些。提方案的时间一般不超过一个月，如果需要组成联合集团以满足大型方案的要求，提方案的时间可以适当延长。

　　第二步是资格预审。政府部门根据意向登记者的资信、所提交的初步方案进行资格审核和评价，以确定邀请参加正式投标的侯选者名单。列入侯选名单的被邀请者一般不少于三个，不多于六个。此时所做初步方案的费用均由各私营机构自己承担。资格预审很重要，尤其是周期长而复杂的项目对投标者的资格要求比较高。首先只有那些具有一定技术能力和财务能力的公司才能参加投标；第二，投标准备工作常常需要花费大量的时间和精力。如果备选者认为他们只是一大群投标者的一员，则中标的机会很小，他们便不愿意花费太多时间和精力。相反，如果他们是少数投标者在财力和技术上都是健全和可信的，则尽管投标者数量不多也能保证投标过程中的激烈竞争。

　　第三步是邀请投标。资格预审完成后，政府部门或公共机构，邀请通过资格预审的投标者进行投标，并要求他们按照标书文件中规定的技术参数，提出详细的技术建议。在投标者的技术建议中，必须就有关内容在所提建议中作出详细的阐述。包括：项目的类型和所提供的产品及服务的性能和水平；项目竣工日期；项目产品的价格或服务费用；履约标准（产品的数量和质量、资产寿命等）；资产回报和所建议的融资结构（即股本与债务的比例）；价格调整公式；不可抗力事件；外汇安排；维修计划；风险分析。

　BOT项目标书的准备时间较长，往往在六个月以上。在此期间受政府委托的机构要随时回答投标人对项目提出的问题，并考虑投标人提出的合理建议。投标人必须在规定的日期前向招标人呈交投标书。在中国，对于确以BOT方式建设的项目有时不采用招标方式，而直接与有关承担项目意向的私营机构协商。但协商方式成功率不高，即便协商成功，往往也会由于缺少竞争而使政府答应条件过多而导致项目成本增高。其优点主要是速度较快。

　　第四步是评标与决标。投标工作结束后，为了在许多竞争者中选择，政府按照标书规定的评标标准进行评标，让项目的这些目标达到最优。尤其是要求对主要目标（例如：最终消费者支付的价格最低，或者公共开支最低，或者对整个经济而言项目的资金费用达到最低等）有一个清楚的定义，以选择和确定最后的中标者。项目的目标将确定标准的方法，规定的标准将受下列因素影响：

　　第一，折现率的选择。如果以资金费用为目标，应该用资金的社会机会成本对未来的费用效益进行折现计算；用私有资本的市场利率作为财务费用的比较则较之为宜。

　　第二，税金处理。在以消费者支付的价格为目标时，税金被认为是一项费用；但在公共开支为目标的比较中，税金则可不必计入。

　　第三，免去公营机构所承担的风险的意义。将风险转移给私营机构，从整个经济来看，可能并不影响项目的资金费用，但如果把公共开支控制到最小作为评标目标时，项目采用BOT方式将比有公营机构承担具有优越性。

　　评标的方法的选择将明显的影响到最终的决标。因此，一开始就应让私人游标者知道明确的评标方法（在项目的招标文件中明文规定出），从而使他们能据此来提出项目建议书。

　　3.合同谈判

　　决标后应邀请被选定的中标者与其政府机构进行有关该项目的特许权范围、承包商的权利和义务等合同内容进行谈判。

　　在一系列合同谈判中，特许权协议或合同是BOT项目的核心，它具有法律效力并在整个特许期内有效，它规定政府和BOT项目公司的权利和义务，决定双方的风险和回报。所以，特许权协议或合同谈判是BOT项目的关键一环。在谈判时政府必须指派经过严格培训、经验丰富的人员来了解BOT项目的复杂性并能进行谈判。政府的谈判人员必须有足够高的地位和权利代表政府或政府机构对特许权协议的有关条款及时作出承诺。

　　BOT项目的合同谈判时间较长，且非常复杂，因为项目牵涉到一系列的相关合同，使私营机构能为项目筹集资金，并使政府能把项目交给最合适的投标者。在确定的协议签定之前，政府和中标人都必须准备花费大量的时间和精力起草合同和进行谈判。如果政府与第一中标者不能达成协议，政府可以转向第二中标者与之谈判，以此类推。双方谈判达成一致时，则签定合同或特许权协议。

　　4.成立项目公司

　　特许权协议或合同签定并得到政府批准后，政府将向中标投标人发出中标通知，并向中标人授予项目。中标人接受项目，并应在规定的时间内提交履约保证金。特许权协议生效后，中标人将组建项目公司。

　　该项目公司即BOT项目公司或称为特许权公司。成立项目公司的主要目的是为了能有一个责任主体来具体承担该项目的建设与经营。因为前面的投标企业或称发起单位，通常是由多个私营机构组成的一个松散的联营集团，不是一个独立的法人实体，不能独立承担相应的民事法律责任。因此，由项目发起人共同出资成立一个专门从事该项目的BOT公司就十分必要，也是必经的程序。BOT项目公司成立后，该项目的融资、建设和经营管理则全权由该公司负责。

　　5.项目筹资

　　BOT项目筹资是项目实施的关键环节，项目筹资由项目公司具体负责。大多数BOT项目公司在筹资上采用将项目发起人提供的股本与商业银行、国际金融机构和双边政府放款人等提供的贷款结合在一起的办法。在大多数情况下，股本投入的百分比在10%-30%的范围内，剩余部分以无追索权或有限追索权方式进行筹措。

　　项目公司欲取得金融机构的贷款，必须给予贷款人一定形式的担保。除了政府给予特许权和其他支持外，贷款人还会要求公司股本所有者保证将其全部股票作为贷款的担保，并取消股票的赎回权，一旦项目面临“危机”，贷款人可最终成为项目公司的所有人。

　　6.项目建设

　　在这一阶段，项目公司根据特许权协议或合同规定的技术和时间等要求，组织项目的设计、施工、和采购等项工作。具体可分为项目公司组织有关机构对项目进行详细设计；委托建筑公司对项目建设总体承包；建筑公司对项目进行施工并交付项目公司等几个步骤。

　　BOT项目的建设一般采用交钥匙固定价格总承包方式，工期提前可锝奖金而延误则要罚款。由于BOT项目较传统项目复杂的多，为使项目正确合理执行，项目公司常雇佣独立监理机构对设计、施工、费用控制和项目管理等进行检查。

　　BOT项目一般从方案的选择，项目规划、设计、建筑施工，提供设备与安装，人员培训直至开始生产，由主承包商负责到底，目的在于确保建造的支出和完成工期的时间保持不变（但这些合同在某些情况下允许建设开支与工期的变化、调整）。待工程建成、设备安装完毕，经过试车，在产品质量、产量和原材料消耗方面完全符合合同规定的标准的条件下，移交项目。

　　作为主承包商通常把主要精力放在成套生产设备的设计、制造、供货、安装、调试方面，而将土建工程交给分包商去承担。例如，大型电站工程的主承包商着重抓汽轮发电机、锅炉和变电设备的供货和安装，而将电站厂房、冷却塔和其他辅助设施的土建工程向外分包。因为一般主承包商具有组织同类大型生产企业建设经验，而不是以实施土建工程为主要业务的，所以他们将土建工程分包给有经验的土木建筑工程公司。

　　主承包商为免去直接指挥工人的的繁杂工作，一般采取包工不包料的方式，将施工分包给能提供全部劳务人员并能管理劳务的公司。劳务分包在责任、义务、权利方面都比较复杂，因此应对劳务分包的内容作出十分明确的划分。劳务分包既是外国公司作为主承包商降低成本的有效途径，也可为东道国企业创造赢利机会。

　　分包商一般在投标前以选定，由主承包商邀请分包商报价，通过议价标而不是公开招标来确定。选择分包商的主要条件是具有类似工程的施工经验、足够实力（包括财力和设备能力）、足够的技术力量和熟练工人、报价合理且低廉。

　　BOT项目建设的主承包商往往不是东道国的企业，因此不熟悉该国的社会、法律、经济、商务和金融情况，不了解当地的传统习惯和人际关系，不清楚解决各类问题的方法。而这些对项目及其成败具有决定性意义，因此主承包商除将部分工程分包外，往往在当地聘请代理人，协助其开展业务。在国际工程承包中，代理人的服务是多方面的，而且非常重要，因此代理人的选择也非常重要。只有那些信誉良好、关系广泛、熟悉业务、地位合法的代理人才是合适的。

　　7.项目经营

　　项目经营是项目投资者归还贷款、回收成本、分得红利和上缴税收的重要阶段。在项目经营期内，项目公司全权负责整个项目的生产经营管理，其经营管理越好，经营费用越低，越能早日偿还贷款，尽早获得利益。因此，项目公司会采用最优的方法，对项目运营实施管理。对项目的具体运营，既可以是项目公司本身，也可以是项目公司的股东，但在项目公司及其股东没有运营经验或没有能力的情况下，经营工作也可通过签定《运营维护合同》分包给独立的运营维护商。运营维护商必须具有丰富的经验和良好的业绩，有较强的商业和合同管理能力，且有较强的专业技术力量。一般情况下，经营维护商在项目早期就应参加到项目工作中，在设计过程中提出好的建议，来保证在现有造价条件下使项目实现最有效的运行。

　　运营维护商在运行维护项目时，一般指派若干名技术和管理人员，在当地招聘技术工人，并培训东道国技术和管理人员。在项目运营期内，运行维护工作要逐步过渡到由东道国人员来完成。运营维护商也可将部分相对独立的工作分包给当地有能力完成经营工作的公司。

　　根据特许权协议，为保证BOT项目的垄断性，有些情况下，东道国政府也将与新建项目有竞争的现有项目交由BOT项目公司经营。在这种情况下，运行维护商除运行新建项目外，还要负责经营现有项目。

　　值得一提的是，项目的维护保养对东道国政府具有特殊意义。BOT项目的最终所有权要移交给政府，若平时维修不善，移交的很可能是一个即将废弃的项目，因此项目公司与运营维护商签定《运营维护合同》时，以及在合同执行过程中，政府都要参与意见并监督执行。

　　8.项目移交

　　特许期满后，项目公司必须按特许权协议中规定的项目质量标准和资产完好程度等，将项目的资产、经营期预留的维护基金和经营管理劝全部移交给东道国政府。这是采用BOT投资方式与其他投资方式相区别的一个关键所在。采用BOT方式，可以合资经营，合作经营，独资经营，但在经营期满以后，却会遇到投资方如何将财产移交给在东道国政府的问题。

　　项目移交的日期也可以不定死，如果项目公司超过了预期并提前实现其全部的股本收益，移交的日期就可提前；如果由于非股本投资者和非项目公司所能控制的因素作用，其预期的收益到期没有达到，那么特许期也可推后；移交可以是无偿的，也可以是有偿的（中国BOT项目的移交是无偿的），但这些灵活的办法必须在原特许权协议中有所规定，或在项目经营期间通过谈判，获得双方的认可。当然移交也可能发生在一些非正常情况下，如违约和不可抗力等。项目移交政府后，项目公司还可继续经营，但这时的经营只是作为受政府委托代为经营，项目公司本身已不再享有原特许权协议中授予的各项权利。政府是否继续委托原项目公司经营，由东道国政府自己决定项目的结束。