为贯彻落实《水污染防治行动计划》的要求，做好《重点流域水污染防治“十三五”规划》(以下简称《重点流域规划》)编制工作，我部会同发展改革委、水利部等部门编制了《重点流域水污染防治“十三五”规划编制技术大纲》(以下简称《技术大纲》)。经商有关部门同意，现将《技术大纲》(见附件)印送给你们。请各省(区、市)和相关部门按照《重点流域规划》编制部署，组织本省(区、市)、本部门有关人员，做好规划编制的配合工作。
环境保护部办公厅
2016年1月18日
重点流域水污染防治“十三五”规划编制技术大纲
为贯彻落实《水污染防治行动计划》(国发〔2015〕17号，以下简称《水十条》)的要求，推进《重点流域水污染防治“十三五”规划》(以下简称《“十三五”规划》)编制工作，根据《重点流域水污染防治“十三五”规划编制工作方案》(环办函〔2015〕1781号，以下简称《工作方案》)，制定本技术大纲，用于指导各省、自治区、直辖市《“十三五”规划》编制工作。
一、总论
(一)编制背景
党中央、国务院高度重视水污染防治工作。“九五”以来，国家先后将淮河、辽河、海河、太湖、巢湖、滇池、三峡库区及其上游、松花江、黄河中上游、丹江口库区及上游、长江中下游等11个流域列为水污染防治重点流域，连续实施了重点流域水污染防治四个五年规划，水污染防治工作取得积极成效。
根据国控断面(点位)监测数据，2014年全国地表水水质总体为轻度污染，Ⅰ～Ⅲ类水质断面(点位)占
63.2%，劣Ⅴ类占9.2%;与2006年相比，Ⅰ～Ⅲ类水质断面(点位)比例提高了25.0个百分点，劣Ⅴ类水质断面(点位)比例降低了21.1个百分点;与2010年相比，Ⅰ～Ⅲ类水质断面(点位)比例提高了8.8个百分点，劣Ⅴ类水质断面(点位)比例降低了7.5个百分点。
与2020年全面建成小康社会的环境要求和人民群众不断增长的环境需求相比，“十三五”期间水污染防治工作仍然十分艰巨、形势依然严峻，需要在四个五年规划实施基础上统筹打好持久战和攻坚战。从空间上看，大江大河水质改善明显，但与群众生活关系密切的支流、城市水体等“小河小沟”改善不明显甚至恶化，需要“大小并重”统筹推进;从类型上看，全国水质呈总体改善趋势，但部分良好水体有所恶化，部分水体仍为劣V类，局部近岸海域污染严重，需要突出狠抓“好差”两头;从污染指标来看，实施总量控制的化学需氧量、氨氮等指标改善明显，但总磷、总氮等指标污染日益突出，持久性有机污染物等指标未得到控制，需要以改善环境质量为核心实施差别化、精细化的精准治理;从问题来看，水资源开发利用强度大，水生态空间挤占严重，产业结构偏重、空间布局不合理等因素导致环境风险高、水污染事件频发，政策和机制还有不少薄弱环节，保障水环境安全压力大，需要系统治理、综合施策。
近年来，党中央、国务院对生态文明建设和环境保护提出了一系列新理念新思想新战略，出台发布了《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《水十条》等一系列重大决策，为“十三五”期间做好重点流域水污染防治工作带来了新的历史机遇。重点流域水污染防治规划的编制和实施必须深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，全面贯彻落实党中央、国务院的重大决策部署，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，遵循中国特色社会主义“五位一体”总布局，紧紧围绕“四个全面”战略布局，协同推动新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化，以改善环境质量为核心，加大环境污染治理力度，实施多污染物协同治理，实施最严格的环境保护制度，将《水十条》变为施工图，加快补齐生态环境短板。
(二)编制依据
除《中华人民共和国水污染防治法》等法律法规、《生态文明体制改革总体方案》等规范性文件、《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)等标准和技术规范外，规划编制要充分参照以下依据：
《水污染防治行动计划》;
各省、自治区、直辖市水污染防治目标责任书;
各省、自治区、直辖市水污染防治工作方案;
《水污染防治工作方案编制技术指南》(环办函〔2015〕1232号);
《水体达标方案编制技术指南(试行)》(环办函〔2015〕1711号)。
(三)规划范围与时限
根据《水十条》要求，规划范围为长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大流域，并结合《水十条》实施各省、自治区、直辖市目标责任书要求，适当兼顾浙闽片河流、西南诸河、西北诸河以及入海河流、近岸海域1等水质改善任务安排。
规划时限为2016~2020年。
(四)编制思路
目前《水十条》实施工作已经全面展开，结合各省、自治区、直辖市水污染防治目标责任书签订工作，通过与各地反复研究对接，目前全国已经初步确定了1900余个控制断面及其目标指标要求(纳入各省、自治区、直辖市水污染防治目标责任书)、划分了约1800余个控制单元，基本完成了流域水生态环境功能分区管理体系构建;各省、自治区、直辖市，各地市都已经开始编制并将报批本行政区的水污染防治工作方案，确定“十三五”期间需要改善、重点治理的河流清单;有关部委分头落实《水十条》，已经或即将形成相关的专项工作方案、计划、政策、措施，各项任务安排相继出台。
在这三方面的工作基础上，与以前重点流域规划不同，《“十三五”规划》重在进一步落实好《水十条》，自下而上与自上而下相结合，深化流域“分区、分级、分类”管理，以控制单元差别化、精细化、科学化的治污方案为核心，实现流域、饮用水、地下水、黑臭水体、近岸海域等各类水体的统筹，务求因地制宜、可达可行(如图1所示)。
图1《“十三五”规划》编制思路图
总体而言，《“十三五”规划》编制思路上将进一步突出以下重点：
一是突出控制单元精细化管理。按照“分区、分级、分类”的思路，衔接水(环境)功能区划，结合相关科研成果和《水十条》“建立流域水生态环境功能分区管理体系”的明确要求，在《重点流域水污染防治规划(2011-2015年)》(以下简称《“十二五”规划》)“流域-控制区-控制单元”三级分区管理体系的基础上进一步深化，建立由流域(一级区)、水生态控制区(二级区)、控制单元(三级区)构成的流域水生态环境功能分区管理体系，进一步做实空间分区分类差别化管理的规划思路，形成全国地表水环境统一管理的基本框架。将控制单元作为分析环境问题、落实《水十条》各项任务措施、统筹各类水体防治要求的基本空间单位，提升水环境精细化管理水平。
二是突出水环境质量改善核心。自上而下将《水十条》关于流域和区域、近岸海域等水质目标要求落地、细化，自下而上搞好质量目标可达性分析和输入响应分析，主抓“好差两头”，围绕水环境质量改善目标设计和实施各项任务措施，落实地方政府环境质量责任，充分发挥地方政府积极性和主动性。
三是突出重点单元。在一般普适性要求的基础上，筛选优先控制单元和重点海区，聚焦任务，因地制宜明确任务措施，编制优先控制单元污染防治方案和重点海区污染防治方案，加强与发改、国土、住建、水利、农业等部门专项规划衔接，集中力量保护和改善一批水体的水质。
四是突出骨干工程。以水质改善目标导向和重点单元问题导向为主，兼顾《水十条》治污减排重点任务要求，充分考虑经济技术可行性，分类型和地区筛选一批骨干工程项目，统筹集成好《水十条》实施过程中形成的系列成果，强调国家导向、国家事权，明确投资方向、抓手，创新融资政策，实施系统治理，支撑本地区水质目标实现。
根据《工作方案》，《“十三五”规划》编制的流程是：国家和地方上下联动，自下而上按控制单元污染防治方案、省级流域规划(如××省××流域水污染防治“十三五”规划)、各大流域和近岸海域规划、全国总体规划的顺序逐级汇总，确保各层级目标任务上下衔接、协调一致。《“十三五”规划》编制技术路线如图2所示。
图2《“十三五”规划》编制技术路线图
(五)编制原则
1.质量主线，分区细化
以水环境质量改善为主线，以流域水生态环境功能分区管理体系为框架，以规划编制推动《水十条》目标任务的细化分解，明确分流域、分区域的质量改善清单和目标，落实地方政府环境质量改善责任。建立流域统筹设计、区域细化落实的编制体系，将数据梳理、问题分析、措施设计等细化到具体单元，实施网格化精细管理。
2.因地制宜，系统治理
以解决实际问题为导向，查找分析原因、科学确定目标、研究提出对策，淡化常规性、一般性任务要求，突出针对性、差异性和可操作性任务要求，制定因地制宜的综合治理方案。坚持水环境、水资源和水生态，地表地下，陆域水域，流域海域，点源与非点源，工程措施与非工程措施统筹的系统思维，构建多措并举、协调推进的格局。
3.上下联动，多方合力
加强组织协调，明确部门责任，强化目标要求，鼓励地方及有关部门根据各自实际情况创新实践，充分发挥地方自主能动性。国家层面，衔接国务院各有关部门专项规划，自上而下制定统一技术方法，强化区划与重点单元识别、治污减排输入响应等专题的技术方法指导。地方层面，注重问题、水体、目标、任务、责任等清单的落实,明确治污路径。重点区域和重点问题注重地方与国家联动，群策群力。
4.信息公开，公众参与
把听取公众意见、非政府组织(NGO)参与作为规划编制工作的重要环节，治理方案、达标进程等要听取社会公众意见和建议，定期公布《“十三五”规划》编制的阶段性成果、工作进展，率先公布环境质量目标和规划内容，接受公众和社会监督，多渠道引入社会公众参与决策。
二、规划编制主要工作
(一)建立流域水生态环境功能分区管理体系
本项工作是《水十条》具体要求，国家层面自上而下统一开展，地方自下而上对接细化落地，上下结合形成覆盖各流域的分区成果。流域水生态环境功能分区管理体系包括流域、水生态控制区、控制单元三个层级，是在《“十二五”规划》“流域-控制区-控制单元”三级分区管理体系基础上的深化，控制区层级进一步强化生态系统管理思想，控制单元层级进一步精细化落地并作为治污减排、输入响应、排污许可的基本管理单元。
其中，流域层级强调统筹设计、总体把握，主要把握水污染防治的宏观布局，明确流域水污染防治重点和方向，协调流域内上下游、左右岸及各行政区的防治工作。
水生态控制区与《“十二五”规划》中的控制区(主要作用是落实省级政府治污责任)相对应，在发挥控制区层级对推进区域统筹、促进水生态系统恢复的作用方面进行了深化。水生态控制区是在区域(中观指导)尺度上统筹考虑水生态系统完整性而划定的分区，在流域层级(宏观统筹)与控制单元层级(操作层级)之间承上启下，根据流域生态系统分异特征自上而下、控制单元自下而上归集两者相互结合最终确定。按照水陆统筹的原则，根据气候、地质、地貌、土地利用、土壤类型等要素以及水生态系统空间分布格局，确定不同区域的主要生态特征，明确区域主要生态服务功能，提出管理要求，指引协调控制区内的生态环境保护工作。
控制单元层级是与《“十二五”规划》概念一致、但更为精细的水陆融合单元，是综合污染防治科学性和行政管理便利性的空间实体，是流域水生态环境功能分区管理体系最核心的组成部分，主要是为在可操作的、责任落实、空间落地的尺度上建立污染源和水质间的输入响应关系，因地制宜地实施精细化、差别化管理，落实总量控制、环评审批、排污许可与交易等环境管理措施。控制单元划分与水功能区、水环境功能区及其陆上排污口、污染源衔接，以乡镇为最小行政单位并保证流域的完整性，在不打破自然水系前提下，以控制断面为节点，组合同一汇水范围的行政单位而成。《“十二五”规划》中的控制单元以区县为最小行政单位，而《“十三五”规划》以乡镇为最小行政单位，控制单元的数量也大幅增加。控制单元划分的初步结果如表1所示。
表1控制单元划分初步结果统计表
借鉴《“十二五”规划》编制工作经验，在《“十三五”规划》编制过程中，以流域为单位，环保部门专家代表与水利部门专家代表共同开展控制单元与水功能区边界、目标等属性的对接工作，确定生态控制区范围及其生态功能。
各地直接使用国家层面的成果，并可根据工作需要，参考附5中的控制单元划分方法，在控制单元的基础上进一步细化，科学确定控制断面，编制优先控制单元实施方案，确保治污减排、质量改善要求落地。
(二)分析水环境形势
以控制单元为基本空间单位，将2010~2014年水质、水污染物排放、水资源、水生态、经济社会发展等相关数据进行归集，结合各地水污染防治工作方案编制工作，全面分析水环境现状、问题及形势。
1.水生态环境状况
按照《地表水环境质量评价办法(试行)》(环办〔2011〕22号)进行地表水水质评价。按照《海水水质标准(GB 3097-1997)》进行近岸海域水质评价。评价对象除地表水控制断面外，还包括地表水饮用水水源地。分析近年来各控制单元水质变化趋势以及超标污染指标变化情况，识别水质不达标控制单元及主要超标因子，有条件的地区按照《水体达标方案编制技术指南》(试行)开展深入测算。
参考《流域生态健康评估技术指南(试行)》(环办函〔2013〕320号)、《湖泊生态安全调查与评估技术指南(试行)》(环办〔2014〕111号)等，对含有国家和省级重要物种保护区、自然保护区的区域，江河源头、现状水质达到或优于Ⅲ类的江河湖库、现状水质达到或优于二类的近岸海域，以及珍稀濒危水生生物、重要水产种质资源以及产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道等重要渔业水域进行生态健康状况评估，识别需要强化生态保护的控制单元。
2.主要污染物排放
全面调查工业、城镇生活、农业农村、船舶港口(需要的地区)等污染源排放以及风险源情况，以地市为单位收集环境统计数据，按控制单元分析废水、化学需氧量(COD)、氨氮、总磷、重金属等排放量变化趋势，工业、城镇生活、农业等不同来源贡献率的变化，以及不同工业行业排污比重等信息，分析污染治理水平。结合水环境质量分析结果，重点关注水质恶化或超标的控制单元及主要超标因子所对应的污染物排放情况。
近岸海域规划范围除需进行上述调查内容以外，还需对污染入海河流和直排源的水质和污染负荷状况、海洋污染源负荷(水产养殖、船舶等)进行调查。
3.评估《“十二五”规划》实施情况
《“十二五”规划》涉及的省、自治区、直辖市，开展《“十二五”规划》实施情况评估，重在总结问题和经验。评估内容和要求见附2。
4.“十三五”水污染防治形势
收集人口及城镇人口数据，分析城镇化发展趋势;收集GDP及一、二、三产数据，分析产业结构变化趋势;收集各工业行业的产值、产品产量等数据，分析工业产业结构变化趋势;收集耕地、林地、草地、建筑用地等数据，分析土地利用结构变化，总结各控制单元的资源特征及演变规律。水质恶化或超标、环境风险突出的控制单元还应深入分析工业行业结构和布局的合理性。
结合国家深化改革、依法治国、加快生态文明建设、健全生态环境保护制度等一系列重大决策以及各地“十三五”国民经济与社会发展规划等相关成果，分析“十三五”水环境保护面临的压力、机遇与挑战。
(三)明确规划总体要求
各流域全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，以《水十条》为指导纲领，根据各省、自治区、直辖市《水污染防治目标责任书》，衔接各省、自治区、直辖市水污染防治工作方案，明确规划的指导思想、基本原则，科学确定水环境质量目标。
流域规划各类水体水质目标应以各省、自治区、直辖市与国家签订的目标责任书为基础，按照以控制单元统筹饮用水、地表水、地下水、城市水体、近岸海域等各类水体污染防治的思路，适当补充黑臭水体、重要的市县控制断面、重要水源地监测点位等。对于水质良好、具有生态保护功能的可研究提出相应的水生态保护目标要求，衔接《全国水资源综合规划》，提出生态流量等控制目标。各省、自治区、直辖市规划目标按照流域进行分列，并注意处理好上下游水质目标衔接问题。重要的控制单元无常规监测断面的，要提出增设控制断面要求。
目标确定遵循以下原则：一是遵照水质反退化原则，规划目标原则上不低于水质现状值。二是以《全国重要江河湖泊水功能区划(2011-2030年)》、各地水环境功能区划等为重要依据，断面水质目标充分衔接水(环境)功能区目标。现状水质高于水(环境)功能区目标的，目标按照现状水质类别考虑;五年规划难以达到水(环境)功能区目标，需要进行分析解释，明确阶段性目标。三是结合区域社会经济发展、污染减排潜力以及断面近几年水质变化情况，科学确定规划断面水质目标。四是衔接国务院已批复的相关规划中的断面水质目标。五是达到地方政府承诺的环境目标要求，如创模、生态市建设等。六是兼顾生态环境可达、经济技术可行。
(四)编制优先控制单元污染防治方案
1.优先控制单元筛选与分类
筛选确定优先控制单元。对控制单元进行综合分析，识别水环境问题，可按以下几方面考虑筛选优先控制单元：一是现状水质不达标的单元;二是含有国家或省级自然保护区的单元;三是维系流域区域水生态安全格局、大部分水体具有饮用水等重要功能的单元;四是环境风险高，易发突发事件的单元。优先控制单元筛选不限于上述四个方面，但筛选出的优先控制单元要有充分的理由。各地筛选结果经流域组、总体组审核后，统筹确定《“十三五”规划》的优先控制单元，作为“十三五”期间水污染防治工作的主攻方向。
优先控制单元分为水质维护型和水质改善型两类。以《水十条》目标责任书作为主要依据，现状水质不达标的单元纳入水质改善型优先控制单元。其余以保护敏感水体和重要物种、保障饮用水等重要使用功能、防范水环境风险(含未来重大工程带来的水质恶化风险)等为主要方向的优先控制单元纳入水质维护型优先控制单元。
2.优先控制单元污染防治方案编制
水质改善型单元方案编制实施一区一策的差别化精准治理。在控制单元污染防治方案研究编制与可达性分析过程中，要特别重视控制单元内污染源-(排污口)-水体的输入响应关系分析，重点针对水体主要污染因子和优先控制污染物等，找准问题根源，提高任务措施的精准性和针对性。同时，还应突出措施的综合性和任务的可操作性。一是控源减污，以企事业单位废水稳定达标排放为前提，结合水环境质量改善需求及水污染治理的技术经济可行性，提出排污单位污染物削减要求。二是节水及再生水利用，通过工业、农业、生活全方位节水及非常规水源的开发使用，提高水资源重复利用率控制用水总量，减轻污染负荷。三是生态拦截及深度处理，通过人工湿地等措施进一步减少进入水体的污染物量。四是增加生态流量，通过优化调度，在时间、空间两个维度进行水资源的有效配置，进一步强化水的环境属性，增加环境容量。
水质维护型单元方案总体编制思路是在确保水质不降低类别的前提下，坚持问题导向、重点突出的原则，结合水生态环境状况变化趋势，针对生态保护特定需求(如敏感水体和重要物种保护、风险防控、功能保障等)及主要问题提出措施。
总体组后续将在充分借鉴《水体达标方案编制技术指南(试行)》等已有成果的基础上，出台专门的优先控制单元筛选、分类及污染防治方案编制技术要求。
(五)编制近岸海域污染防治方案
1.重点海区筛选
沿海各地对近岸海域分区进行综合分析，对近岸海域分区的水质现状进行评估，并参考近岸海域分区生态敏感性以及其他需要加以重点保护的需求，筛选重点海区，经近岸海域组、总体组审核后作为《“十三五”规划》的重点海区。
重点海区可以分为三类，第一类是沿海城市陆域污染控制与海区水质有显著响应关系，即通过沿海城市陆域污染控制，海区水质预期有明显改善的，称为水质改善型海区。第二类是沿海城市和外海输入影响较大，仅仅通过沿海城市陆域污染控制改善近岸海域水质较为困难，称为水质维护型海区(Ⅰ)。第三类是海区水质受沿海城市、大江大河流域上游输入、以及受外海输入三者共同影响，仅仅通过沿海城市陆域污染控制难以支撑近岸海域水质改善的，称为水质维护型海区(Ⅱ)。
2.近岸海域污染防治规划编制
对于入海河流整治。首先，入海河流整治方案与重点流域控制单元污染防治方案相衔接，已纳入优先控制单元的入海河流按照流域规划要求执行，但需要增加总磷、总氮目标要求;没有纳入流域规划的入海河流，按照消灭劣Ⅴ类和总氮、总磷控制的要求制定方案。
对于水质改善型海区。按照水质目标管理技术方法，开展陆域污染物排放量、入海量以及水产养殖排放的调查，建立污染物排放与海区水质之间的响应关系，综合考虑污染源可控性、环境目标可达性，科学制定流域和区域的污染控制措施，确保重点海区水质有所改善。
对于水质维护型海区(Ⅰ、Ⅱ)。严控海区污染物增量，加强沿海城市污染源达标排放治理、水产养殖污染源的治理以及上游河流通量的控制，并注重海区生态修复和风险防范，确保近岸海域海水水质不下降。
总体组后续将出台近岸海域污染防治规划编制技术指南。
(六)筛选规划项目
《“十三五”规划》主要根据优先控制单元和重点海区强化保护与治理的需求，筛选对水质改善和维护效益显著、前期工作充分的项目作为规划骨干工程项目。骨干工程项目筛选指南详见附3。
各地在筛选骨干工程项目时要特别关注项目建设的必要性和经济技术可行性，以水质达标为基本判断标准，合理确定项目工艺、建设规模、执行排放标准等要素，提前谋划项目运营机制，切实发挥骨干工程项目对改善水环境质量的效益，坚决避免不顾实际情况、片面追求高新工艺、高排放标准等情况。
(七)制度政策保障措施
各地根据《关于加快推进生态文明建设的意见》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《生态文明体制改革总体方案》等文件精神，结合国务院有关部门落实《水十条》的配套政策措施，从组织实施、资金来源、技术应用等方面提出推进规划实施的措施。
三、工作成果
(一)地方提交成果
1.优先控制单元和重点海区污染防治方案
2.省级规划文本
按照技术大纲要求，结合地方实际情况，按照省套流域的方式，编制完成地方《“十三五”规划》文本，通过国家相关部门组织专家进行审查后上报，规划文本要内容详实、文字简练、层次清楚。
为便于方案、规划审查和流域汇总工作，各地在提交上述成果的同时，需要提交必要的基础数据，包括：
(1)2010~2015年规划断面逐月水质监测数据
(2)2010~2015年近岸海域逐次水质监测数据
(3)2010~2015年入海河流和直排口逐月水质监测数据
同时，填报附4中的调查表。
(二)总体工作成果
在各地规划基础上，结合各部门相关规划内容及研究成果，各流域组统筹集成，总体组进一步汇总形成全国《“十三五”规划》。
四、时间安排
根据《工作方案》，细化安排相关工作，详见表2。
表2《“十三五”规划》编制工作时间安排表
