【实操学习】PPP项目识别与可行性研究
来源： 中国工程咨询协会 PPP产业大讲堂
我们知道PPP项目识别的质量关系到PPP项目的成败。根据财政部财经(2014)113号文，即《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》，在操作流程图中，项目识别阶段分为项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证四个步骤。在实践中，PPP项目识别与我国既有的基本建设程序中的可行性研究是什么关系?财政部要求的PPP项目评价体系，即物有所值评价(VFM)、财政承受能力评价与我国基本建设程序中的可行性研究是何种关系?在实操中对于PPP项目是先立项还是先进行两个评价?这些问题近来在业界引起广泛的讨论。
要破解这些问题，需要从PPP项目政府公共决策的内在逻辑和物有所值评价(VFM)、财政承受能力评价(FAA)历史演进的角度来分析。
众所周知，PPP项目主要是提供基础设施和公共服务类的项目，普遍具有自然垄断或公共产品的特征，而这些项目通常也是属于市场配置资源失灵的项目。PPP项目毋庸置疑是政府公共投资项目的范畴，但是采用了PPP模式来采购实现，而不是传统政府采购模式。
根据世界银行的做法，在政府公共投资决策阶段，PPP项目的识别筛选要解决至少四个问题。1、项目本身是否合理、有意义?也就是项目是否满足标准的项目评价标准，比如技术上的可行性和经济分析的合理性，即项目本身的可行性。不管该项目采取什么样的采购模式，这对所有投资的项目都必须要做的。这个分析在很多国家是在项目被识别为潜在的PPP项目之前。2、该项目作为PPP项目的机会在商业上对于市场的吸引力。3、如果这个项目以PPP的模式采购完成，相比于传统采购模式是否物有所值(VFM)? 4、该项目财政是否能够承受(FAA)?对以上4个问题的考虑，其实就是项目的可行性分析、PPP商业可行性分析、PPP模式的物有所值评价和财政承受能力评价。由此可见，PPP的物有所值评价只是在公共项目本身合理可行、具有意义的前提下，通过PPP模式和传统采购模式(PSC)比较后，即物有所值分析，由政府部门判断到底采取何种采购模式实施项目的一种决策工具，是公共项目投资决策分析框架中的一部分。从内在逻辑来看，PPP项目的可行性研究首先最根本的是该项目的可行性。在此前提下，才能再探讨采取何种采购模式更有效率，即物有所值和政府财政能否承受这两个问题，这是下一个层级项目具体实施层面的问题。但是这两个层级的问题从整体上来说，都是事关PPP项目可行性的问题，是紧密相连，不能分开的。
作为PPP起源地的英国不管是基础设施项目，还是公共服务，所有的项目都采用经济费用效益分析或经济效果分析，即可行性研究，来检测项目的可行性。近二十年来，才发明了PPP/PFI当中使用的VFM工具，作为在项目可行性研究分析基础上对于项目采购实施模式的一个补充分析测试，来判断到底是采用传统采购模式，还是采用PPP模式。而项目本身的可行性分析是项目决策的关键，而VFM不能替代可行性研究分析。2015年7月，查询英国财政部网站，“物有所值”已经成为定性评价，且不单独作为项目是否应采用PF2模式的评判标准。
在我国借鉴国外经验所实施的项目可行性研究中就有专门关于项目实施的环节，VFM和FAA作为PPP项目投资决策分析框架中的一部分，从某种意义上来讲，也是可行性研究内容的范畴，是公共项目可行性研究在采购实施环节的深化和细化。
根据我国财政部财经(2014)113号文，在其PPP操作流程图中,在项目识别环节虽然没有放入可行性研究的步骤，但在项目识别的第二章节正文中明确指出，PPP项目由政府或社会资本发起，以政府为主。政府部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。社会资本应以项目建议书的方式向有关政府主管部门推荐潜在的PPP项目。财政部会同行业主管部门对潜在的PPP项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。文中还明确规定对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告等。而存量项目虽没有提及要提交可行性研究报告，但需要提交的初步实施方案当中，就涵盖了可行性研究的主要核心内容，这可视为PPP备选项目在不需要建设环节特殊情况下，两个评价资料申报的可行性研究的简化版本。由此可见，虽然在财政部的PPP操作流程图中没有明确放入可行性研究的步骤，但是在正文中第二章节明确了在两个评价之前，即物有所值评价和财政承受能力评价之前，需要做好可行性研究，并提交政府主管部门可行性研究相关资料作为申报两个评价的基础性材料。这与PPP项目的公共投资决策的内在逻辑是一致的，也是符合国际上的通行做法。这与国家发改委的基本建设程序也是基本相衔接的，只是需要更加明示而已。
针对当前关于PPP项目识别与可行性研究争论的问题，笔者认为不但需要相关政府部门携手合作，站在整个国家经济社会发展的大局，根据PPP项目实施内在逻辑，衔接好PPP项目与现有项目投资有关政策体系和流程，使其更加清晰，建立良好的协同工作机制，也需要社会各界共同努力，特别是有关行业协会，应加强行业的正确引导，发挥引领作用，承担起相应的责任和使命，切实提高PPP咨询机构的能力和水平，为更好地推进我国PPP事业的健康发展发挥应有的作用。
PPP地下综合管廊4种操作模式
来源： PPP产业大讲堂
由于管线自身特点以及相应的建设成本的影响，目前已建成的综合管廊中，大都包括电力、通信、给水、供热和中水管道，较少包括燃气（必须单独建立舱室并添加专门的配套设施）、污水、雨水管道（若为重力管道，需有一定的坡度，并且添加专门的配套设施）。
管廊一般需要建设附属设施系统，包括消防系统、通风系统、供电系统、照明系统、监控管理系统、排水系统、标识系统等。
地下综合管廊分为干线管廊、支线管廊、缆线管廊、混合式管廊四种。干线管廊容纳市政管线主干网，不连接用户。支线管廊是连接干线与用户的重要纽带。缆线管廊为仅收容电力、电信缆线的小型管廊，采用浅埋沟道方式建设。混合式管廊则为上述一种或几种管廊的混合。
地下管廊具有准公共产品的属性。虽然各管线单位是地下管廊的直接使用者，但地下管廊建设的最大受益者是社会公众，具有很强的外部性，需要政府部门牵头发起项目。
其建设过程中涉及到的各方主要包括：
1）政府部门，其负责管廊统筹规划、建设和管理；
2）管线单位，属于综合管廊的使用者，承担具体某条管线的建设，支付空间使用费和管线维护费；
3）社会公众，是地下管廊的主要受益者，其带来城市环境的改善、减少反复开挖的影响、降低灾害损失等。
与传统管线铺设方式相比，地下综合管廊优势明显。地下综合管廊可以节省城市用地、延长管线使用寿命、改善城市环境、降低管线维护成本，实现统一信息系统和智慧管理，增强城市防灾抗灾能力。
综合考虑直接效益与外部效益，公共管廊与传统直埋法相比，有利于实现全社会效益最大化。用好地下空间资源，提高城市综合承载能力，满足民生之需，而且可以带动有效投资、增加公共产品供给，提升新型城镇化发展质量，打造经济发展新动力。
PPP的角度看，如果要确保投资人的合理回报，需要考虑建设成本、运营成本与管廊收入的平衡。从地下综合管廊的项目特点及现金流量分析，由于城市综合管网建设前期需要大量资金的投入，而向用户——水、电、煤气等运营企业收取的租用费用不宜过高(否则运营企业没有动力进入综合管网)，使用者(管线单位)付费不足以覆盖地下综合管廊的建设成本，地下综合管廊项目属于使用者付费及政府提供可行性缺口补贴的 准经营性项目。
根据郝升（金融顾问）在PPP项目中的操作经验，地下综合管廊建设若采用PPP模式运作，可以通过以下几种模式进行：
在BOT模式下，政府与社会投资人签订BOT协议，由社会投资人设立项目公司(“项目公司”)具体负责地下综合管廊的设计、投资、建设、运营，并在运营期满后将管廊无偿移交给政府或政府指定机构。运营期内，政府授予项目公司特许经营权，项目公司在特许经营期内向管线单位收取租赁费用，并由政府每年度根据项目的实际运营情况进行核定并通过财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予项目公司可行性缺口补助。
其中，项目公司向管线单位收取的租赁费用可以包括两方面：一是管廊的空间租赁费用，如电力单位等管线铺设专业性要求较高的，可以租用管廊的空间，自行铺设和管理管线;二是管线的租赁费用，如供水、供热等单位可直接租用管廊内已经铺设好的管线进行使用，由项目公司进行维护和管理。具体模式如下图所示：
对于政府现有的存量项目，可以采用TOT模式进行运作。在TOT模式下，政府将项目有偿转让予项目公司，并授予项目公司一定期限的特许经营权，特许期内项目公司向管线单位收取租赁费、并由政府提供可行性缺口补助，特许期满项目公司再将管廊移交予政府或政府指定机构。具体模式与BOT类似。
在BOO模式下，政府与社会投资人签订BOO协议，由社会投资人设立项目公司具体负责地下综合管廊的设计、投资、建设、运营，政府同时授予项目公司特许经营权，项目公司在特许经营期内向管线单位收取租赁费用，并由政府向其提供可行性缺口补助。特许期满后地下综合管廊的产权属于项目公司所有，项目公司可以通过法定程序再次获得特许经营权，或将管廊出租予其他竞得特许经营权的经营者。
在BLT模式下，政府与社会投资人签订BLT协议，由社会投资人设立项目公司具体负责地下综合管廊的设计、投资、建设，建成后由项目公司租赁予政府或其指定实体，由政府负责经营和管理，政府向项目公司支付租赁费用。租赁期满后，项目公司将管廊移交给政府或政府指定机构。具体模式如下图所示：
国务院最新规定出台之前，BLT模式有其适用空间。但在最新的政策环境下，如果出租给政府，政府收取入廊费，则和现有的规定冲突。
未来保障社会资本合理回报的可能措施包括：
1）强制新建管廊区域所有管线入廊。7月28日国务院会议要求已建管廊地区管线必须入廊，这一政策若严格执行，将有效提高入廊率。
2）通过行政手段加大直埋成本，比如昆明市《道路管理条例》规定，昆明政府对于道路开挖实行严格的审批限制，并且对于开挖道路的单位实行严格的行政处罚。
3）允许向管线公司收取更高的入廊费。目前入廊费主要是按直埋成本法确定，并未考虑管线公司获得的其他较难量化的收益，比如在综合管廊中，节省了传统直埋法下由于没有监测而产生的漏气漏水损失，节省了维修或扩建时由于重复开挖而支付更高的维护费用，入廊降低了管线更换的频率。因此，可以在直埋费用的基础上按照一定比例量化收取管线公司获得的其他收益，加入到入廊费中。
4）加大补贴力度。比如提供更高的政府补贴，为管廊建设提供开发性低息贷款，项目公司收益免税等其他补贴方式。
