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如今，新一轮的城镇化在全国各地加紧建设，如果说，全域无垃圾、特色小镇、美丽乡村的建设是在“面子”上下功夫，“里子”又该如何打造呢？作为城市“里子”的地下综合管廊，其建设与运维尤为重要。如果说钢筋混凝土的结构框架是地下综合管廊的建筑基础，那么，工程完成后的立法管理就是为其奠定法律基石，从而让地下综合管廊的管理做到有法可依、有法必依。
我市地下综合管廊建设已进入收尾阶段
在国家和当地政府的推动和支持下，近年来，我国城市正迎来地下管廊建设高峰期。2015年7月，住建部宣布，我国启动地下综合管廊建设，包括我市在内的十堰、包头、沈阳、哈尔滨、苏州、厦门、长沙、海口、六盘水等10所城市作为首批试点城市，3年内建设地下综合管廊389公里，总投资351亿元，其中中央财政投入102亿元。位于甘肃中部的我市白银是第一家公布招标结果的城市。
2015年9月23日，总部位于武汉市青山区的中国一冶公布中标甘肃省白银市地下综合管廊试点项目，工程总投资22.38亿元。作为国家首批试点项目，我市地下综合管廊项目共分7条路段，以搭建主城区及银西新城地下综合管廊主干系统为目标，建设主城区的北环路、银山路、振兴大道、诚信大道、北京路等5条地下综合管廊，和银西新区的迎宾大道及南环西路2条地下综合管廊，合计26.25公里。综合管廊将纳入供水、热力、电力、通信、广播电视、燃气、排水等管线，有效避免道路的二次开挖。这是我市尊重城市发展规律、创新建设理念、提升城市建设水平的一个缩影。
据了解，我市地下综合管廊以ppp模式进行，中国一冶承担项目建设和运营，后期由市政府分期购买服务。项目特许经营权期限定为30年（包括建设期）。记者采访白银市城市地下综合管廊有限公司总工程师王新全了解到，我市地下综合管廊建设现已进入收尾阶段，目前正在进行的是附属设备的安装和调试，以及一些路面的恢复工作。地下综合管廊即将竣工，随后的管理和运营情况也成了大众关注的热点。
地下综合管廊立法势在必行
记者了解到，自从2014年国办发27号文《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》出台以后，综合管廊建设在我国逐渐重视起来，各部门相关政策陆续出台，部分地区也顺势搭上PPP政策快车，开始大规模建设城市综合管廊。在当前综合管廊建设运营中，由于缺乏完善的立法对管廊建设费用分摊、管廊建成后收费依据和标准加以明确，导致综合管廊在我国推进的步伐比较缓慢。
党中央、国务院领导十分重视地下管廊管理工作，习近平总书记、李克强总理曾多次对城市地下综合管廊建设作出重要指示。李克强总理指出：“目前中国正处在城镇化快速发展时期，但我们的地下管廊建设严重滞后。加快这方面的建设、很有必要！”近年来，地下综合管廊的立法工作也越来越受到各级相关部门的关注。
据了解，国务院曾下发多个文件对地下管廊管理工作作出明确要求。包括《国务院关于加强城市及基础设施建设的意见》（国发[2013]36号）、《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发[2014]27号）、《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发[2015]61号）等。以2015年8月国务院办公厅印发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》为例，《意见》明确要求，已建设地下综合管廊的区域，所有管线必须入廊，在其它区域新建管线的，相关部门不予审批，既有管线应逐步有序迁移至地下综合管廊。
记者走访相关部门了解到，现阶段，由于我国没有对城市地下空间产权做出明确规定，管线单位只需向各自的行政主管申请获批后，就可开挖道路实施管线操作。但是由于各管线单位行政主体不同，施工顺序不同，一条道路经常是反复开挖和修复，造成地下管线管理失控的局面。地下综合管廊的优势正体现在其可以对管线进行统一管理和维护，管廊内设臵有监控中心，发生故障后，专业维修人员随同管线单位入内进行维修，避免因管线操作人员不当操作引起的风险和损失。而这些都将建立在对其管理进行立法的基础之上。
为了规避我市地下综合管廊建成后出现因无法可依而引起管理问题，2017年3月6日，市人大常委会法制工作委员会主持召开了《白银市地下综合管廊管理办法》立法联席会议，市住建局、市规划局、市国土局、市发改委、市财政局、市工信委、市审计局、市公安局、市法制办、市环保局、白银消防支队、市城投公司、市管廊公司、市政工程管理处、市建管处、白银区综合执法局、白银区中小企业创业基地管委会等相关部门和单位参加了会议。会议就《白银市地下综合管廊管理办法》（草案）立法的必要性和重要意义作了说明。研究确定成立了《白银市地下综合管廊管理办法》立法工作协调领导小组，明确了《白银市地下综合管廊管理办法》（草案）的起草部门和单位，配合部门和单位。明确了各相关部门和单位在起草和修改完善过程中的职责，立法的程序和时间要求。根据会议要求，市住建局会同市人大法工委研究制定了《白银市地下综合管廊管理办法》立法实施方案。同时，《白银市地下综合管廊管理办法》立法实施方案也对立法的程序及时间要求作出明确规定。
记者从市人大常委会法制工作委员了解到，目前，《白银市城市地下综合管廊管理办法》（以下简称《办法》）经市九届人大常委会第十五次会议通过，即将报往省人大审查。对于《办法》制定的必要性，市人大相关负责人表示，白银城区综合管廊项目被确定为全国首批、西北首家试点项目之一，总投资22.38亿元。于2015年10月开工建设，截至目前,综合管廊项目主体工程基本完工。当前和今后的主要工作是做好各类管线的入廊、运营和管理。但在实际管理工作中，却面临着管廊管理没有上位法作为执法依据而导致政府及其管理部门的职责不够明确、管线入廊收费争议大、管廊运营单位与管线单位的责任义务不够完善、保障管廊安全的措施不足等问题。鉴此，制定一部有特色可操作的地方性法规，全面规范城市地下综合管廊管理工作，统筹各类市政管线的规划和建设，解决“马路拉链”和“高空架线”问题，保障城市安全、完善城市功能、不断提高城市综合承载能力和整体形象，是十分必要的。
将成为我市制定的第二部地方性实体法规
市人大法工委工作人员告诉记者：“《办法》是我市制定的第二部地方性实体法规，严格依照《甘肃省地方立法条例》和《白银市人民代表大会及其常务委员会立法条例》的规定，进行提案、审议、征求意见、修改和报请批准。”
据了解，从2017年4月开始，市人大常委会法制工作委员会同市住建局成立了起草工作领导小组，先后多次召开了立法协调会，组织专门人员进行调研、论证、起草，形成了《办法（草案）》。2018年1月，由市政府提请市人大常委会进行了初审。按照初审意见，常委会法制工作委员会及时向社会各界公开征求了意见，召开了主管部门、管廊运营管理单位、管线单位参加的联席会议，对《办法（草案）》逐条进行了修改。针对《办法（草案）》中存在的问题，经常委会主任会议研究决定，由常委会法制工作委员会组织相关方面的人员赴上海市政工程设计总院、厦门市和深圳市人大常委会就城市地下综合管廊管线入廊技术规范和操作规程及地方立法情况进行了考察学习。市政府根据考察学习情况，对《办法（草案）》进行了进一步修改。市人大常委会法工委在组织召开专家论证会、法委会、征询省人大常委会法制工委、财经工委意见的基础上，形成了《办法（二审稿）》，提请市人大常委会第十三次会议进行了二审。根据二审中提出的意见和建议，法工委商市住建局并经常委会领导同意，聘请西北师范大学法学院、甘肃省地方性法规评估中心的专家对《办法（草案）》再次作了系统的梳理修改，市人大常委会党组提请市委常委会进行了研究讨论。法制委员会综合各方面的意见，认真审议修改后，一致认为，《办法（草案）》经过一年多时间的起草、论证、修改，已趋成熟,形成了《办法（三审稿）》，提请市九届人大常委会第十五次会议第三次审议通过。
记者了解到，《办法》按照国务院及相关部委推进城市地下综合管廊的要求，结合我市实际，对管廊规划、建设、管理的各个环节进行了制度设计和立法规范，针对性和操作性强，符合《立法法》关于地方立法的要求。主要表现在：（一）明确了管廊建设资金的筹措模式。针对管廊建设资金紧张的客观实际，在办法中明确规定“管廊的建设资金采取政府投资和多渠道融资相结合的模式筹措”，从而解决了资金短缺，影响推进管廊项目建设进度的实际困难，使办法体例更加完善，增强了可操作性。（二）明确了市、县（区）政府及其行政主管部门在管廊规划、建设、管理工作中的权责分工。《办法》具体规定了各级政府及其行政主管部门按照职权法定和统一的原则，各司其职、各负其责，解决了行政主管部门职能交叉、相互推诿、履职不到位等问题。（三）确立了政府主导的定价机制。鉴于管廊作为市政基础设施，政府对其收费进行管理是必要的。《办法》明确规定了“入廊费和日常维护费的价格形式、收费标准由市人民政府价格主管部门予以确定”，确立了政府主导的价格机制，防止了运营企业末端收费，增加管线单线和用户负担等问题。（四）明确了管廊运营管理单位和管线单位的职责。据了解，为了落实好管廊运营和维护过程中的岗位职责和管理责任，《办法》第二十三条和第二十四条分别对管廊运营管理单位和管线单位的职责作了规定，有效防止了运营管理实践中因制度不健全、安全事故排查不及时、履责不到位等问题而导致的影响管廊正常运行的情况发生。
关于行政处罚的设定问题，市人大法工委工作人员赵永林告诉记者，“针对《办法》中涉及的行政处罚没有具体的上位法作为直接依据的实际，在起草和审议过程中，常委会严格按照地方性法规关于设定行政处罚的权限和特点，多次请示省人大常委会财经工委、法制工委，根据违反行政管理行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，参照深圳、厦门、西安等地的成熟做法，结合白银实际，分别对管廊建设单位、管线单位、管廊运营管理单位以及有关行政主管部门的法律责任进行了规定，设定了不同幅度罚款的行政处罚，以增强实际执行中的操作性和强制性，符合《行政处罚法》第十一条‘地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚’的规定。此外，《办法》还对畅通当事人权利救济的途径、当事人拒不履行处罚规定等问题作了规定。”
来源：白银日报
