全民的积极参与，是化解“邻避”问题的成功关键。公众有环境知情权，也需要避免过分情绪化，甚至出现暴力行为；政府必须守得住底线：破解“垃圾围城”困境是目的，提高突发事件的应对能力，避免矛盾激化。

4．建立对话机制，加强协调沟通。化解“邻避”问题，需要建立一整套公众参与和有效沟通机制，以免政府习惯性地“为民做主”。政府以为做了环评、有了“科学依据”，民众就会欣然接受，事实却不然。在听证会上，没有反对意见不是正常的；听到的反对意见越多，越能避免“邻避”问题的出现。

避免“邻避”问题演化为协商余地狭小的激烈冲突，必须让项目论证时的协商和说服真正起作用。让释疑跟上质疑：项目会不会产生环境影响，要用数据摆事实讲道理，国外怎么做的、采用的是什么技术、居民健康如何保证等，要耐心释疑解惑，设身处地多从当地居民的角度思考问题，而不是简单的“我讲你听”。

主管部门要使规划更加公开透明，多倾听并尊重民意，并成为善于倾听、尊重民意的协调者、沟通者。尊重居民意见，有助于改善政府形象；而无视“邻避”运动的现实，甚至斥“刁民造反”“顾小家不顾大家”，“邻避”事件就会激化，后果会很严重。

5．加强信息披露，化解民众担忧。信息透明，是政府与公众建立互信的前提条件。信息透明，要从一开始就尊重公众的知情权。公众的愤怒根源之一，是发现“邻避”项目在不知情时已然开工。政府虽然强调在网上公开了信息，但方式之低效与信息之模糊饱受诟病，也是事后处理中民众对政府缺失信任感的原因。时至今日，“民可使由之，不可使知之”已不能作为办事规则了。关系到人民健康和财产安全的环境信息，应当在法律规定中强制要求披露。

公众在抗议中容易陷入“情绪主义”，因为从垃圾焚烧厂规划和选择开始就存在信息不透明问题，缺乏理性沟通和参与基础。日本的垃圾焚烧厂通过电子屏幕，实时显示污染物的排放数据；还经常开放，以便市民了解情况，化解市民担忧。东京的垃圾处理厂环境标准极为严格，参观人员戴白手套参观工厂后，手套仍是白色。“眼见为实”亲身感受有利于消除公众对垃圾焚烧厂的疑虑。

政府将信息公开、民意调查、听证会等加以制度化、规范化、程序化、法制化。企业应该尽可能向政府和公众提供完全信息，消除信息不完全和不对称对公众心理和政府决策的负面影响；除进行商务分析外，还应进行简明扼要、系统的风险分析，制定风险减轻与管理方案，及时公开发布并吸收公众和政府的意见，确保受影响区居民的知情权、表达权。

6．完善收费政策，保证垃圾处理设施正常运行。收费，是垃圾处理设施正常运行的前提。尽管我国政府有关部门发布了垃圾强制分类的相关文件，但现实中存在“源头分类”和“末端治理”的利益博弈。源头分类会受到既得利益集团的抵制：毕竟“多分出一吨，就会少烧一吨，少得一吨的财政补贴”。在垃圾焚烧论证会上，出现“挺烧”和“反烧”声音的交织碰撞在所难免。

自1848年英国出台《公共卫生法》以来，与垃圾处理处置有关的资源化利用、无害化处理等法规不断完善。日本近年来要求对垃圾焚烧灰渣进行高温熔融，《二恶英对策特别措施法》《循环型社会形成推进基本法》以及废弃物回收利用的法律陆续出台。从20世纪90年代起，日本实行收费制度，以抑制垃圾过快增长，也获得一定处理经费。

健全收费制度，按照“扔垃圾付费”原则，制定收费标准；选择稳定有效的载体，低成本高效率地收取垃圾费。制定并实施普惠性的财税政策，如抵押—返还政策、土地使用和税收优惠等，加大财政投入，引导社会资金进入废物回收和垃圾处理领域，使财政投入、收费与设施运营成本在财务上大致平衡。探索建立环境产业投资基金、发行市政债券、利用资本市场等多种形式，筹集必要的发展资金，促进环境卫生产业持续健康发展。

7．分清责任，形成“邻避”问题的长效化解机制。分清责任是垃圾焚烧厂与居民和谐共处的前提。2000年，东京将23区的垃圾处理交给各区政府，成立了“东京23区清扫一部事务组”：负责可燃垃圾的焚烧、大型垃圾破碎等环节，填埋则由东京都负责。大多数社区均有一处垃圾焚烧厂，有的区甚至有两座。一些小学紧挨着工厂，家长并不担心孩子健康会受到影响，环境优美和达标排放是前提。

伴随经济高速发展，东京垃圾呈爆炸性增长，部分垃圾未经焚烧就直接填埋，导致环境严重恶化。前东京都知事美浓部提出，在城市中心各区建垃圾焚烧厂；居民虽在垃圾焚烧上达成共识，但不愿意将焚烧厂建在自己社区，因此爆发“垃圾战争”。从1956年东京制定《焚烧工厂建设十年计划》到1978年焚烧厂开工建设，“垃圾战争”持续了22年之久。东京解决垃圾焚烧问题用了20年时间，我们能在一个晚上就解决垃圾焚烧“邻避”问题吗？

垃圾处理和管理是一项关系全社会的系统工程，涉及规划、环保、财政、税务、企业和民众等主体，需要综合协调，加强集成，形成合力。政府应发挥行政管理、市场管理、社会管理和公共管理职能，共同制定规划、规范与标准，加快政事分离、政企分离、事企分离的步伐，创造一个公平、公正、公开的市场环境，实现天蓝、地绿、水清的环境目标。

8．加强监测、监督，形成“邻避”问题化解的制度安排。环评是污染预防的重要措施，应当有独立性。群众有意见，可向人大提出申请，对项目进行听证；有质疑的群众由政府提供法律和资金援助。政府可以拿出政府的论证报告，公众也可以提出自己的认证报告，双方进行公开听证和讨论，并寻求意见的“交集”。

完善政府与社会监管制度。强化政府管理与监督作用；加强社区监督，赋予社区一定掌控权；引入第三方，监督垃圾焚烧厂污染物排放情况；发挥环保团体、专家学者以及媒体的监督作用，报道或揭发污染行为；发起公益性环境诉讼，或向政府主管部门提出环境信息公开的要求；通过发挥人大或政协代表的作用，依法对垃圾焚烧设施建设、营运进行指导、规范、监督。

建应对机制和预案。在主体上，利益相关者要有一定信用和妥协；管理或过程上，重视事先预防而不是事后应急；技术或对象上，有经济、社会、环境三重效益分析，对损失有足够补偿预案。避免“邻避”问题，还要有应对机制，启动法定调查程序，举行听证会，邀请利益相关方参与，而不能领导“说上就上、说停就停”，居民社区要发挥作用，对内协调居民意见，对外能统一发声。

9．提高公众素质和参与环保的能力。“邻避”问题的产生和兴起，是公民环境意识和权利意识的觉醒。伴随市场经济和公民社会的发育，民众萌发了“环境权益”意识；中学生的参与反映了这一“代际变化”的不可逆转，这就需要城市政府和管理者从观念到行为与时俱进。

公众是“理性经济人”，可借鉴我国台湾化解“邻避”问题的做法和经验：一、由当地人自己解决当地问题，而不必让“外地人”介入以免事件复杂化。二、政府部门只与小区居民谈“共同意见”，而不与每个人谈“个别意见”，因为每个人的诉求是不一样的。小区居民要事先讨论凝聚共识，政府可以提供会场和服务，力争在对话中形成“最大公约数”。

全民的积极参与，是化解“邻避”问题的成功关键。公众有环境知情权，也需要避免过分情绪化，甚至出现暴力行为；政府必须守得住底线：破解“垃圾围城”困境是目的，提高突发事件的应对能力，避免矛盾激化。党的十八届四中全会提出建立法制社会的要求，应更好地发挥法院的作用，避免流血冲突或危机社会安全的事件发生。

“邻避”问题，在相当长一段时间内仍将在我国出现，对此，政府和企业应当有一个清醒认识。严格划清“邻避”困境的环节相对困难，社会各方应积极探索“邻避”问题的化解途径，凝聚共识，一些措施需要贯穿垃圾管理的全过程，以免“邻避”问题阻碍社会的持续健康发展，从而实行天更蓝、水更清、环境更宜居的全面小康社会目标。

（作者系国务院发展研究中心社会发展研究部副巡视员、研究员）