周宏春：垃圾焚烧项目“邻避”困境化解之策（上）
时间：2016-10-14 13:46
作者：周宏春
“邻避”(NIMBY，NotInMyBackYard，别在我家后院)是个外来音译词，源于20世纪五六十年代西方国家市民反对将垃圾处理厂、变电站等公共设施建在自家附近的抗议活动;由此衍生出“邻避”设施(反对建设的公共设施)“邻避”运动(针对某一公共设施建设出现的居民集会等抗议)等词汇，有人称为“邻避”效应，有人称为“邻避”运动，也有人称为“群体性事件”。在我国，自反对PX项目落地，到反对垃圾处理厂、变电站等公共项目建设等，“邻避”事件可谓此起彼伏，从未消停过，并成为一些地方项目建设常遭遇的棘手难题，甚至成为难以逾越的“鸿沟”。因此，化解“邻避”困境十分迫切。
城乡垃圾处理势在必行
垃圾处理是每个城市都要解决的现实问题;相对于其他公共设施建设，垃圾焚烧厂选址受行政空间和运输费用等因素制约。在堆肥、填埋和焚烧处理等垃圾处理方式中，焚烧具有用地省、处理快、减容多、污染影响小等优点，还能发电上网或提供热水。研究发现，5个人的生活垃圾焚烧发电就可满足1个人的日常用电需求。因此，人口密集、经济发达、土地稀缺的城市，尤其是100万以上人口城市会优先选择焚烧方式处理垃圾。垃圾焚烧发电不仅能解决“垃圾围城”问题，还能增加能源供应，因而是“一举多得”的好事。
垃圾焚烧也存在技术及管理方面的问题。一是垃圾运输车辆噪声和散发的臭气，给公众留下不良印象，并因此产生“邻避”心理。二是垃圾焚烧厂选址不公开、环评不规范，公众不知情、信息不透明成为一些“邻避”冲突的由头。三是缺乏平等有效的沟通机制和公平合理的利益补偿，周边公众因享受不到焚烧发电的好处而觉得憋屈。四是公众担心垃圾焚烧厂的建设，影响所在小区的房价升值(有时是重要原因);五是随着居民生活水平的提高，保护环境意识增强;垃圾焚烧厂污染物排放超标或“选择性达标”影响环境质量;加之二恶英污染被人为放大，引起周边居民恐慌，并成为“邻避现象”的直接诱因。
垃圾焚烧，因“邻避”效应而被推到风口浪尖，面对日益增多的“邻避”问题，一些城市垃圾焚烧项目陷入“上马—抗议—下马”窘境，个别地方甚至出现领导因垃圾焚烧厂的“邻避”运动被撤职的情形;当然，我国一些地方较好地解决了垃圾焚烧厂与居民和谐相处问题。
笔者并非推崇垃圾焚烧，一些城市将垃圾处理、河道清淤、环境治理一体化，废物发酵产生沼气，经净化后作为新能源汽车的原料，并发展成为“赚钱”的生意。因此，要对不同处理方案进行经济、技术评价，以体现“害权取轻、利权取重”原则。总结国内外化解“邻避”效应的做法和经验，提出化解之策，具有十分重要的意义。
垃圾焚烧“邻避”困境化解对策
“邻避”问题的化解，是政府治理能力的体现;需要事前预防、事中应对和善后，需要政府、企业和公众的良性互动。只有这样，才能使城市生活垃圾问题得到妥善解决。
1.转变发展观念，科学定位。对于观念的转变，笔者认为，城市管理者应当认识到，垃圾处理投资固然可以增加GDP，但目的是改善人居环境。如果追求GDP增长，将垃圾焚烧作为“营利”产业对待，会扭曲其本来性质。垃圾是现今惟一增长的“资源”，必须得到妥善处理，“垃圾围城”困境必须破解;垃圾处理既造福当代也利在千秋，是公共事业，事关民众福祉，事关社会和谐，也是宜居环境的重要标志。垃圾是一个局部性问题，地方政府必须承担责任，建章立制，制定规划、出台政策，以免使自己作为公共利益承担者和利益纠纷仲裁者的身份遭到质疑，陷入“塔西陀陷阱”：无论说什么话、做什么事均得不到居民认可。垃圾处理是一个长期问题，不能拖、不能等也不能不解决，必须寻找一个当地居民接受的解决方案。换言之，城市生活垃圾不处理不行，但粗放式的处理也不行。
制定规划。将垃圾处理设施建设纳入“三规合一”总体安排;重视规划衔接，土地利用规划、建设规划等一经批准，就以法规的形式确定下来，以免“领导一动规划重弄”。
明确目标。近期，可在减量化的前提下将垃圾清运出去作为重点，以免成为污染源;又要尽可能还历史旧账，清除围城的“垃圾山”。中长期看，应选择适合当地条件的处理方式，减少垃圾填埋占地，因为部分城市已无地可埋垃圾，而且土地还要“留给子孙耕”，目的是还民众一个优美、舒适的环境。
明确处理顺序。应按“避免产生、循环使用、最终处置”的顺序处理垃圾，形成垃圾分类-回收利用-填埋、分类-堆肥-焚烧和分类-堆肥-焚烧-填埋等模式。垃圾减量化，要从源头做起;公众要改变消费观念和习惯。如到饭店吃饭尽可能“光盘”，剩下来打包带走;少用一次性产品，分类投放垃圾，废纸、废塑料等废物放到标有可回收字样的垃圾箱。完善回收系统，加强“两网融合”，为后续处理创造条件，解决“垃圾围城”难题。
2.从分类入手源头减量，排放必须达标。“邻避”成了一个普遍问题，究其原因主要有：一是政府以为“技术可行”就会得到民众认可，实际却不然;二是污染排放控制不力，臭气熏天、垃圾焚烧厂冒黑烟。政府对垃圾处理定位模糊、管理粗放;企业低价竞标，设施建设标准低;规划用地调整导致利益格局变化等，埋下了“邻避”隐患。“邻避”运动会产生“示范”效应，从个别地方向更大范围的地方“扩散”。
我国垃圾焚烧行业从2014年起提出蓝色焚烧理念：要求更严格的烟气排放标准，更高效的能源利用，更科学的资源循环，更透明的设施运行情况。与欧盟2000相比排放标准更为严格，二恶英、SOx、NOx和烟尘排放浓度目标更低。笔者在调研中了解到，北京神雾集团开发的生活垃圾裂解工艺，在原理上可以避免二恶英的产生，示范厂经一年多时间的运行，主要工艺和设备稳定可靠，专家评审认为“达到国际领先水平”。这种垃圾裂解工艺能否替代现有技术路线，人们拭目以待。
应完善标准和相关技术政策。严格的环境排放标准，可使得垃圾处理厂建在市政府或居民区旁，而不会造成群众的顾虑。研发先进、可靠、经济的处理技术，提高就地消纳生活垃圾的能力;实施技术准入目录管理，加强行业指导。建立完善的监测、统计和评价体系，规范市场，促进环境卫生产业的持续健康快速发展。
3.科学选址、合理补偿，让垃圾焚烧厂与居民和谐共处。垃圾焚烧厂选址，应技术可行、经济合理、环境可容纳、公众可接受，一要避免对环境和人体健康产生不利影响;二要考虑经济性，毕竟垃圾处理费用最终由居民承担。
政府应率先垂范。将垃圾焚烧厂建在机关单位附近，不仅海外已有先例，而且可以打消群众顾虑。垃圾问题的最终解决，需要当地政府和居民的有效沟通，携手共同面对。对受到垃圾焚烧厂影响或伤害的民众，应予以合理而充分赔偿。对补偿方式和补偿标准等问题应充分听取区县、街镇、企业和居民的意见，不断增强科学性、民主性和透明度。
台湾行政法的补(赔)偿机制，分两种类型：一是政府或工厂有“过失”情形下，可以进行损害赔偿(以身体或财产遭受污染的实质损害为基础)或损失补偿(精神上或道德上的损失);二是政府或工厂“没有过失”情形下，必须有“环保回馈”。这一做法值得借鉴。
政府通过电价补贴、垃圾处理费补贴，免费提供热源等方式，让周边居民享受垃圾焚烧厂建设的好处。垃圾焚烧厂要有改善小区生活质量的行动计划，如种树、建隔音墙和绿化带等，保护周边环境;建设卫生服务部门、教育宣传中心、干洗中心、健身广场等社区服务中心和活动场所，让周边居民享受公共服务;将垃圾处理厂建成绿色、自然、美好、功能复合的公园，集再生设计、低碳生活、宣传教育、娱乐体验等功能于一体，寓教于乐，为居民创造舒适的公共空间。
(作者系国务院发展研究中心社会发展研究部副巡视员、研究员)
周宏春：垃圾焚烧“邻避”困境化解之策（下）
时间：2016-10-18 13:30
作者：周宏春
全民的积极参与，是化解“邻避”问题的成功关键。公众有环境知情权，也需要避免过分情绪化，甚至出现暴力行为；政府必须守得住底线：破解“垃圾围城”困境是目的，提高突发事件的应对能力，避免矛盾激化。
4．建立对话机制，加强协调沟通。化解“邻避”问题，需要建立一整套公众参与和有效沟通机制，以免政府习惯性地“为民做主”。政府以为做了环评、有了“科学依据”，民众就会欣然接受，事实却不然。在听证会上，没有反对意见不是正常的；听到的反对意见越多，越能避免“邻避”问题的出现。
避免“邻避”问题演化为协商余地狭小的激烈冲突，必须让项目论证时的协商和说服真正起作用。让释疑跟上质疑：项目会不会产生环境影响，要用数据摆事实讲道理，国外怎么做的、采用的是什么技术、居民健康如何保证等，要耐心释疑解惑，设身处地多从当地居民的角度思考问题，而不是简单的“我讲你听”。
主管部门要使规划更加公开透明，多倾听并尊重民意，并成为善于倾听、尊重民意的协调者、沟通者。尊重居民意见，有助于改善政府形象；而无视“邻避”运动的现实，甚至斥“刁民造反”“顾小家不顾大家”，“邻避”事件就会激化，后果会很严重。
5．加强信息披露，化解民众担忧。信息透明，是政府与公众建立互信的前提条件。信息透明，要从一开始就尊重公众的知情权。公众的愤怒根源之一，是发现“邻避”项目在不知情时已然开工。政府虽然强调在网上公开了信息，但方式之低效与信息之模糊饱受诟病，也是事后处理中民众对政府缺失信任感的原因。时至今日，“民可使由之，不可使知之”已不能作为办事规则了。关系到人民健康和财产安全的环境信息，应当在法律规定中强制要求披露。
公众在抗议中容易陷入“情绪主义”，因为从垃圾焚烧厂规划和选择开始就存在信息不透明问题，缺乏理性沟通和参与基础。日本的垃圾焚烧厂通过电子屏幕，实时显示污染物的排放数据；还经常开放，以便市民了解情况，化解市民担忧。东京的垃圾处理厂环境标准极为严格，参观人员戴白手套参观工厂后，手套仍是白色。“眼见为实”亲身感受有利于消除公众对垃圾焚烧厂的疑虑。
政府将信息公开、民意调查、听证会等加以制度化、规范化、程序化、法制化。企业应该尽可能向政府和公众提供完全信息，消除信息不完全和不对称对公众心理和政府决策的负面影响；除进行商务分析外，还应进行简明扼要、系统的风险分析，制定风险减轻与管理方案，及时公开发布并吸收公众和政府的意见，确保受影响区居民的知情权、表达权。
6．完善收费政策，保证垃圾处理设施正常运行。收费，是垃圾处理设施正常运行的前提。尽管我国政府有关部门发布了垃圾强制分类的相关文件，但现实中存在“源头分类”和“末端治理”的利益博弈。源头分类会受到既得利益集团的抵制：毕竟“多分出一吨，就会少烧一吨，少得一吨的财政补贴”。在垃圾焚烧论证会上，出现“挺烧”和“反烧”声音的交织碰撞在所难免。
自1848年英国出台《公共卫生法》以来，与垃圾处理处置有关的资源化利用、无害化处理等法规不断完善。日本近年来要求对垃圾焚烧灰渣进行高温熔融，《二恶英对策特别措施法》《循环型社会形成推进基本法》以及废弃物回收利用的法律陆续出台。从20世纪90年代起，日本实行收费制度，以抑制垃圾过快增长，也获得一定处理经费。
健全收费制度，按照“扔垃圾付费”原则，制定收费标准；选择稳定有效的载体，低成本高效率地收取垃圾费。制定并实施普惠性的财税政策，如抵押—返还政策、土地使用和税收优惠等，加大财政投入，引导社会资金进入废物回收和垃圾处理领域，使财政投入、收费与设施运营成本在财务上大致平衡。探索建立环境产业投资基金、发行市政债券、利用资本市场等多种形式，筹集必要的发展资金，促进环境卫生产业持续健康发展。
7．分清责任，形成“邻避”问题的长效化解机制。分清责任是垃圾焚烧厂与居民和谐共处的前提。2000年，东京将23区的垃圾处理交给各区政府，成立了“东京23区清扫一部事务组”：负责可燃垃圾的焚烧、大型垃圾破碎等环节，填埋则由东京都负责。大多数社区均有一处垃圾焚烧厂，有的区甚至有两座。一些小学紧挨着工厂，家长并不担心孩子健康会受到影响，环境优美和达标排放是前提。
伴随经济高速发展，东京垃圾呈爆炸性增长，部分垃圾未经焚烧就直接填埋，导致环境严重恶化。前东京都知事美浓部提出，在城市中心各区建垃圾焚烧厂；居民虽在垃圾焚烧上达成共识，但不愿意将焚烧厂建在自己社区，因此爆发“垃圾战争”。从1956年东京制定《焚烧工厂建设十年计划》到1978年焚烧厂开工建设，“垃圾战争”持续了22年之久。东京解决垃圾焚烧问题用了20年时间，我们能在一个晚上就解决垃圾焚烧“邻避”问题吗？
垃圾处理和管理是一项关系全社会的系统工程，涉及规划、环保、财政、税务、企业和民众等主体，需要综合协调，加强集成，形成合力。政府应发挥行政管理、市场管理、社会管理和公共管理职能，共同制定规划、规范与标准，加快政事分离、政企分离、事企分离的步伐，创造一个公平、公正、公开的市场环境，实现天蓝、地绿、水清的环境目标。
8．加强监测、监督，形成“邻避”问题化解的制度安排。环评是污染预防的重要措施，应当有独立性。群众有意见，可向人大提出申请，对项目进行听证；有质疑的群众由政府提供法律和资金援助。政府可以拿出政府的论证报告，公众也可以提出自己的认证报告，双方进行公开听证和讨论，并寻求意见的“交集”。
完善政府与社会监管制度。强化政府管理与监督作用；加强社区监督，赋予社区一定掌控权；引入第三方，监督垃圾焚烧厂污染物排放情况；发挥环保团体、专家学者以及媒体的监督作用，报道或揭发污染行为；发起公益性环境诉讼，或向政府主管部门提出环境信息公开的要求；通过发挥人大或政协代表的作用，依法对垃圾焚烧设施建设、营运进行指导、规范、监督。
建应对机制和预案。在主体上，利益相关者要有一定信用和妥协；管理或过程上，重视事先预防而不是事后应急；技术或对象上，有经济、社会、环境三重效益分析，对损失有足够补偿预案。避免“邻避”问题，还要有应对机制，启动法定调查程序，举行听证会，邀请利益相关方参与，而不能领导“说上就上、说停就停”，居民社区要发挥作用，对内协调居民意见，对外能统一发声。
9．提高公众素质和参与环保的能力。“邻避”问题的产生和兴起，是公民环境意识和权利意识的觉醒。伴随市场经济和公民社会的发育，民众萌发了“环境权益”意识；中学生的参与反映了这一“代际变化”的不可逆转，这就需要城市政府和管理者从观念到行为与时俱进。
公众是“理性经济人”，可借鉴我国台湾化解“邻避”问题的做法和经验：一、由当地人自己解决当地问题，而不必让“外地人”介入以免事件复杂化。二、政府部门只与小区居民谈“共同意见”，而不与每个人谈“个别意见”，因为每个人的诉求是不一样的。小区居民要事先讨论凝聚共识，政府可以提供会场和服务，力争在对话中形成“最大公约数”。
全民的积极参与，是化解“邻避”问题的成功关键。公众有环境知情权，也需要避免过分情绪化，甚至出现暴力行为；政府必须守得住底线：破解“垃圾围城”困境是目的，提高突发事件的应对能力，避免矛盾激化。党的十八届四中全会提出建立法制社会的要求，应更好地发挥法院的作用，避免流血冲突或危机社会安全的事件发生。
“邻避”问题，在相当长一段时间内仍将在我国出现，对此，政府和企业应当有一个清醒认识。严格划清“邻避”困境的环节相对困难，社会各方应积极探索“邻避”问题的化解途径，凝聚共识，一些措施需要贯穿垃圾管理的全过程，以免“邻避”问题阻碍社会的持续健康发展，从而实行天更蓝、水更清、环境更宜居的全面小康社会目标。
（作者系国务院发展研究中心社会发展研究部副巡视员、研究员）
