发布时间:2024-09-19
（李肇桀 邵天一 陈 博 梁 宁 侍贤瑞）
随着我国生态文明建设的深入推进，建立健全生态保护补偿制度已成为一项重要任务。习近平总书记强调要健全区际利益补偿机制，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的良性局面。党的二十大报告进一步强调了建立生态产品价值实现机制和完善生态保护补偿制度的重要性。中办、国办在《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》（中办发〔2021〕50号）《关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号）均明确指出要针对江河源头、重要水源地、水土流失重点防治区、蓄滞洪区、受损河湖等重点区域开展水流生态保护补偿。2024年国务院令《生态保护补偿条例》（国令第779号）明确指出水行政部门要依据职责负责生态保护补偿相关工作。本文通过探讨水流生态保护补偿的内涵，评述当前政策要求和实践进展，提出了水流生态保护补偿机制建设的总体思路和具体建议，为建立健全水流生态保护补偿机制提供参考。
一、概念界定
（一）水流的概念与内涵
《中华人民共和国宪法》第九条明确水流是“自然资源”。《中华人民共和国宪法通释》《水流产权确权试点方案》对水流的描述皆为，“水流是指江、河等的统称” 。江河除了包含水体本身，还有上下游和左右岸等固体边界，除了水量、水质、水能等水体本身的要素外，还应包含有河床、堤岸、河漫滩、水域岸线、水生生物等涉水要素。《生态文明体制改革总体方案》要求“对水流、森林……等所有自然生态空间进行统一确权登记”，《水流产权确权试点方案》提出“水流产权确权主要是确定水域、岸线等水生态空间范围”，《关于健全生态保护补偿机制的意见》中指出“逐步实现……水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖”，上述表述把“水流”作为领域、区域，为我们进一步理解“水流”范畴提供了依据。
综上，本文认为“水流”是指由国土范围内的所有淡水水体及其承载水体的河床、岸线、堤岸、地下等区域组成的生态空间。即“水流”是由水域空间和岸线空间共同耦合而成的完整空间系统，具有水文属性、资源属性和生态属性。
（二）水流生态保护补偿的概念与内涵
1.水流生态保护补偿的概念
参考国内外关于生态保护补偿的政策文件和理论研究，本文认为：水流生态保护补偿是在特定的水流领域，从事水流生态保护建设、享受水流生态系统服务功能、损害水流生态系统的各类行为主体，因其行为提高或降低了水流生态系统服务功能、影响了水文循环过程、水资源利用效率、水域岸线自然状态，并对其他利益相关者产生正向或负向的影响，根据投入成本、获得收益、损害程度，通过政府和市场手段，分别获得补偿、支付补偿、承担赔偿或修复损害的一种利益协调机制，以实现公平和效率。
2.“水流生态保护补偿”与“水生态保护补偿”
“水生态保护补偿”是一个宽泛的概念，涵盖了所有与水生态保护相关各个方面的补偿，包括但不限于水生生物养护补偿、湿地生态保护补偿、水流生态保护补偿以及近海生态保护补偿等。而“水流生态保护补偿”是一个具体的概念，针对的是特定水流区域和特定行为进行的补偿。当从狭义的角度去解读“水生态保护补偿”时，它主要是指对河湖的保护，与前述水流概念相契合。
二、现状述评
（一）水流生态保护补偿政策体系逐步完善
近年来，国家和地方先后出台了不少与水流生态保护补偿相关的政策文件，大致分为两类。一类是基于流域的综合型生态保护补偿；另一类是基于不同水流区域的生态保护补偿。
1.流域综合型水流生态保护补偿逐渐成熟
2012年，财政部、原环境保护部在新安江流域启动了全国首个跨省流域生态保护补偿机制试点。2016年，国家发布了《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》强调加快形成“成本共担、效益共享、合作共治”的流域保护和治理长效机制，明确了补偿原则、补偿方式、补偿标准、联防共治机制，为流域生态保护补偿制度的建立迈出了关键步伐。在此基础上，自2016年起，全国各地广泛开展了多个跨省（区）流域上下游横向生态补偿试点。2020年和2021年出台的《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》，为推动黄河和长江流域的生态保护和高质量发展，以及流域横向生态补偿机制的建设提供了政策支持。随着《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国黄河保护法》《生态保护补偿条例》的施行，将水流生态保护补偿提高到了新的高度，为流域生态保护补偿的规范化、制度化、法治化提供了坚实的法律依据。
2.不同区域水流生态保护补偿有序推进
2016年和2021年，国家相继发布了《关于健全生态保护补偿机制的意见》《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》两部文件，明确提出要针对江河源头、重要水源地、水土流失重点防治区、蓄滞洪区、受损河湖等重点区域开展水流生态保护补偿。
从实践进展上看，水流生态补偿机制建设目前主要集中在重要水源地、水土流失重点防治区两方面，蓄滞洪区、江河源头区、受损河湖的补偿机制建设相对较少。重要水源地补偿机制建设实践较多，已有14个省出台了相关政策。
（二）各地水流生态保护补偿的实践进展
我国的水流生态保护补偿实践自2012年在新安江流域启动以来已走过12年的历程，见证了各地实践的不断探索与进步：从“中央推着干”到“各地主动干”，补偿依据从简单走向综合，补偿双方从“对赌”转向“共赢”，这一系列的发展变革为补偿机制的完善积累了经验，推动生态保护补偿机制朝着更加科学合理、协同共赢的方向发展。
1.从“中央推着干”变成“各地主动干”
生态保护补偿的初期，中央的角色主要是推动国家生态保护政策的落实，中央财政还拿出了启动资金和引导性补助。随着时间的推移，中央逐渐从推动者转变为支持者和激励者，采取了退坡式补助和达标奖励，各地也逐渐从被动接受开展水流生态保护补偿工作，到主动提出参与方案。这种转变不仅提高了生态保护的效率，还激发了地方政府的积极性和责任感。最初，补偿金额由水质一次性达标决定，2018年，苏皖两省在长江支流滁河流域开始尝试水质分级达标差异化补偿。此后，湘渝的酉水河流域和湘赣的渌水流域也建立了类似机制。2023年，浙皖两省对新一轮的新安江流域水生态环境补偿协议进行了开创性的改革，将补偿资金大幅提高，并参照两省年度GDP增速建立逐年增长机制，将补偿资金用于上下游两地共建“新安江—千岛湖生态保护补偿样板区”，推动上下游两地区域间共同发展，实现双赢。在补偿资金使用分配上，除水质考核补偿外，将新增产业和人才补偿指数作为补偿资金分配的重要依据。
2.补偿依据从简单走向综合
早期，流域生态补偿主要集中在南方丰水地区，多以简单的水质指标为主要补偿依据。随着各地实践的增加，补偿依据逐渐丰富，包括多种水质考核指标。如汀江-韩江流域增加了污染物浓度考核，酉水河流域为防控锰污染增加了锰浓度考核。随着经济社会发展对水资源需求的增加，以“水量+水质”为补偿依据的协议开始出现，如2018年，《密云水库上游潮白河流域和东江流域的横向生态补偿协议》，首次建立了以水量+水质的补偿标准。2023年7月，《官厅水库上游永定河流域水源保护横向生态补偿协议》则进一步细化了补偿依据，包括水位、流量、化学需氧量等多项指标。这一变化反映了生态保护补偿依据从简单到复杂的发展趋势，旨在更全面地反映上游地区的工作成效。
3.补偿主体与补偿对象从“对赌”转向“共赢”
在流域综合型横向生态保护补偿协议初期，补偿主体与补偿对象的关系近似于“对赌”，补偿金的发放取决于是否达到了预定的考核标准。经过多年的探索与实践，双方不再仅仅是简单“对赌”。补偿主体在提供资金支持的同时，还积极参与到水流生态保护的实际工作中，配合补偿对象优化产业结构、推进发展方式的转型升级，确保补偿对象在实现高质量发展的同时，能够实现双方协定的保护目标。例如，2016年粤桂两省（区）签署《九洲江流域上下游横向生态补偿协议》,首次建立了合作共治机制，对补偿资金进行专项管理，并由协议双方共同治理水环境。2019年，《关于引滦入津上下游横向生态补偿的协议》中，天津市增加了联防联控任务，冀津两地通过联合调研、联合执法、联合监测等方式，共同解决水环境保护的突出问题。到了2023年，浙皖两省签订的《共同建设新安江—千岛湖生态保护补偿样板区协议》将合作模式提升为样板区建设，补偿方式也从之前的单一资金补偿，转变为包括人才和产业技术合作在内的多元化补偿方式。
三、面临的问题
尽管各地在水流生态保护补偿实践上取得了较好的成绩，但也应看到，还存在市场主体参与度低、补偿依据欠合理、利益相关方权责利不匹配、配套制度不健全、各类型和各地区的水流生态保护补偿推进不平衡等问题与挑战。
（一）政府承担压力大，市场主体参与度低；
（二）多数地区在补偿实践中，只使用常规的水质指标，忽略水量和生态价值；
（三）流域上下游生态保护的权责利不匹配，保护与开发标准缺乏统一性；
（四）配套基础制度不健全，阻碍了补偿制度的实施；
（五）水流生态补偿实践进展程度差异较大。
