发布时间:2024-12-23
雍 会 潘利业 孙 锋
当前和今后一个时期，国家水利建设任务重、资金需求量大，各级水利部门紧紧围绕水利建设重点任务，持续推进水利基础设施建设。“十四五”以来，水利建设投资规模逐年攀升，由2021年的7576亿元增长到2022年的10893亿元，2023年中共中央、国务院印发《国家水网建设规划纲要》，进一步加大水利建设力度，投资规模再增至11996亿元，连续两年突破万亿大关。2024年，国家发行特别国债，其中用于水利行业国债资金高达5267亿元。
近年来，水利投融资企业（以下简称水投公司）积极拓宽水利投融资渠道，服务水利工程建设和水务管理，成为水利建设管理的重要力量。一些已成立水投公司的地区，积极发挥水投公司募投建管的一体化作用，充分运用市场化手段，有效扩大水利基础建设投资，为新阶段水利高质量发展提供支撑。部分尚未组建水投公司的地区，也在根据当地实际，积极谋划组建水投公司，以拓宽水利投融资渠道。如何科学组建水投公司，怎样做好人财物等资源的有效配置，如何处理好改革、稳定与发展的关系，以及如何有效防控经营风险等问题也困扰着众多地区，本文通过分析和总结已有水投公司相关组建运营经验，对组建水投公司和未来发展提出相关建议和思考。
一、水投公司运营现状与存在的问题
目前，全国有23个省份设立了24家省级水投公司（其中，宁夏设立2家省级水投公司）；河北、安徽、海南等3省份正在计划筹建省级水投公司，上海、江苏、浙江、广东、西藏等5个省（自治区、直辖市）与新疆生产建设兵团尚未成立省级水投公司。市、县层面，根据不完全统计和“信用中国”企业查询，目前已有600余家市、县级水投公司成立运行。
（一）水投公司建设现状
全国省级水投公司从管理归属情况来看，除四川、广西的省级水投公司由省水利厅直属管理，其余21个省份的省级水投公司均由国资委管理。从资产规模来看，24家省级水投公司总资产平均495亿元，其中：云南、贵州等9家省级水投公司总资产超过500亿元，有4家总资产低于100亿元，最低的1家省级水投（新成立）总资产为1亿元。从公司规格来看，北京、山西等12家省级水投公司负责人由正厅级干部担任，天津、内蒙古等11家省级水投公司负责人由副厅级干部担任，也有少数省级水投公司负责人由正处级干部担任。全国市、县级水投公司从归属情况来看，基本均由国资委进行管理，资产规模差异较大，小的不足亿元，大的超百亿，5-10亿规模的居多，公司一般由处级或科级干部担任主要负责人。
（二）水投公司发挥的作用
1.显著增强水利融资能力
水投公司绝大多数为国有企业，融资优势明显，融资成本较低，多渠道筹资能力强，已成为水利建设投融资的重要平台。特别是省级水投公司，由于其庞大的资产规模，相对较高的信用评级，与政府的密切联系，相比于单独的水利企业或民营资本有更强的融资优势。水投公司融资渠道多元，除了商业贷款、政策性银行贷款等间接融资外，还通过发行企业债、公司债、中票、短融等各类信用债券开展直接融资，显著增强了水利行业融资能力和水平。
2.积极参与水利工程建设
近年来，水投公司已成为水利基础设施建设不可或缺的中坚力量，特别是在引调水工程、水源工程、防洪体系建设、农村供水工程等国家、区域、省市县重大水利工程建设中发挥了巨大的作用。水投公司参与建成南水北调中线北塘水库、辽干防洪提升工程、吉林中部引水工程、福建省城乡供水一体化项目、赣抚尾闾综合整治工程、牛栏江—滇池补水等一大批优质水利工程，为加快构建国家水网，保障流域、区域防洪安全，提升农村供水保障能力，推进河湖生态环境复苏作出了重要贡献。
3.有力提升水利工程建设管理水平
水投公司规模化、专业化、标准化的建设管理模式，使其在工程建设运营过程中能对资金、技术、人员等要素进行科学调配，信息充分共享，短时间内迅速推动同一类型水利基础设施快速实施运营，有效解决区域间资源不匹配、地方配套资金不足等突出问题，与传统分散设立的水利工程项目法人管理体制相比，能够大幅提高建管效率。水投公司强有力的资源整合能力，使其逐步发展为具有“规划、融资、投资、建设、管理、运营”等一体化经营格局的市场主体和各级政府及相关部门、金融机构、建设运营市场的重要枢纽。
（三）水投公司建设管理存在的问题
1.与水行政主管部门关系不顺畅
部分水投公司在成立之初是由水行政主管部门直接进行管理，后根据国有资产管理改革的要求划转至国资部门管理。划转后，水投公司与水行政主管部门工作联系减少，双方主动沟通的意愿消减，水投公司满足于已有业务范围和经营规模，参与水利工程建设和融资运营的积极性也在减弱，而水行政主管部门只是水投公司的行业监管部门，对其缺乏有效的约束手段和监管措施，敦促执行力度十分有限，从而将资源和政策向水投公司倾斜的意愿也在降低。
2.经营状况欠佳
目前，部分水投公司经营状况不佳，利润水平较低，甚至亏损，主要原因：一是在目前水价改革不到位的情况下，许多地区水价与成本倒挂严重，项目回报收入很难实现自平衡。二是水费不能按时足额收缴，实际供水规模达不到设计能力、地方政府付费履约主动性不强等因素对水投公司供水收入也影响巨大。三是部分水投公司在组建时为做大做强，划入了大量水利固定资产，重资产运行使得经营成本中固定资产折旧占比过高，利润增长不足以覆盖高额的资产折旧，造成企业亏损加剧。
3.融资还款陷入困难
部分水投公司成立初期，对未来经营状况预期不足，大规模抵押资产进行贷款，过早背上了沉重的债务压力，一旦经营性现金流不足，只能借新债还旧债，陷入以贷养贷的恶性循环。根据目前掌握的20余家省级水投公司资产情况，资产负债率超过50%的有6家，其中4家资产负债率超过60%。而较高的负债率又会影响水投公司信用评级，金融机构不愿再为其贷款，或只提供高息小额贷款，使得水投公司融资成本越来越高，进而也不愿再为水利工程建设进行融资。
4.绩效考核压力较大
水投公司承担的水利项目和持有的资产公益性强、经营性弱，造血能力不足，收益率整体偏低，且水投公司业务以服务地区、改善民生公益性为主。但目前绝大部分地区的国资部门都将水投公司作为商业类公司管理，严格按照国有企业“一利五率”指标进行考核，并未按照其公益属性进行区别对待，这就使得水投公司一切经营活动不得不以企业利润为导向，从而对一些新建公益性水利项目参与意愿不高，不愿投入过多资源和精力，承担水利工程建设运营和社会服务职责的内生动力不足。
二、关于新组建水投公司的相关考虑
随着水利工程项目投入的持续增强，为有效保障工程项目的资金投入，各地区新组建水投公司，加强区域水利投融资的意愿更加强烈。为保障新组建的水投公司围绕主责主业健康持续发展，避免陷入已有水投公司所经历的经营困境，我们认为在新组建时应从以下几个方面重点予以考虑：
（一）公司的归属管理，以水利部门主管为佳；
（二）公司的主要领导任命和职工队伍建设，要充分依托现有资源；
（三）公司的资产划拨与融资，要充分考虑经营利润和偿债能力；
（四）公司的考核机制，要充分考虑企业的公益属性。
三、相关配套政策支持
水投公司组建离不开当地政府坚实有力的支持，特别是水投公司运营初期，自身造血能力还不够强的情况下，更需要相关政府部门建立配套政策，鼓励企业良性发展。
（一）深化水价改革，保障稳定运营；
（二）增强资本实力，破解融资障碍；
（三）整合各方资源，支持水投公司做大做强。
