世界及中国城市生态可持续发展现状及发展趋势行业研究报告
（2026年11月）
摘要：本报告的核心判断是：全球城市生态可持续发展正在经历一次**重心迁移**——从“新建的绿色”转向“既有的低碳”，从“承诺的规模”转向“交付的速度”，从“工程增量”转向“制度存量”。这一迁移在2025—2026年的数据中留下了清晰的痕迹：全球2,475个最大城市中80%已实现经济增长与化石燃料排放的脱钩，C40城市中73%的排放已达峰并进入下降通道，但这些成就的分布高度不均，且融资、制度与运营能力正在取代技术方案成为最紧的约束。全球城市气候基础设施的融资需求从2024年的860亿美元跃升至2025年的1,050亿美元，但87%的项目仍在寻求融资，其中近一半尚未获得任何形式的资金；新兴市场40%的项目需要全额融资，而发达经济体这一比例仅为22%。**“想做的事”与“能落地的事”之间的缺口，正在成为全球城市生态可持续发展的主要矛盾形态**。
中国的图景呈现出鲜明的“双面性”。一方面，指标层面的进展是系统性的：建成区绿化覆盖率43.49%，人均公园绿地15.91平方米，海绵城市示范项目累计超过1万个，零碳园区首批52个国家级名单落地，“无废城市”从“113+8”试点向约200个城市扩围，绿色低碳产业规模突破11万亿元，基础设施绿色升级贷款余额达19.94万亿元。另一方面，这些成就的**制度基础仍然薄弱**：海绵城市的年径流控制指标与极端降雨下的内涝韧性之间存在绩效落差，零碳园区的“可落地、可实施、可持续”商业模式尚未定型，生态产品价值实现（GEP核算）从“算清楚”到“卖出去”的通道仍在试点阶段，区域差异持续扩大。中国的城市生态可持续发展，正在从“有没有做”的阶段进入“做得是否可持续”的阶段。
本报告的分析主线由此确立：**城市生态可持续发展的下一程，瓶颈不在技术供给和投资意愿，而在价格信号、付费机制、资产运营能力和跨部门协调的制度互补性**。全球经验反复表明，绿色基础设施和基于自然的解决方案是2020—2024年间增长最快的项目类别，占比从7%升至15%，但它们的规模化受制于“可收费性”和“可运维性”，而非生态效益的科学确定性。中国的海绵城市、零碳园区和生态修复项目面临同样的制度拷问：一次性的建设投入之后，谁为持续的运营付费，谁对绩效负责，谁在制度上拥有跨部门的调度权威。以下各章围绕这一逻辑展开：第二章建立分析框架，第三章评估全球现状与结构性分化，第四章系统评估中国进展与制度短板，第五章分析技术与商业模式，第六章讨论绿色金融与投资，第七章展望趋势并提出建议。
第一章 分析框架：城市生态可持续发展的“交付赤字”
1.1 为什么“承诺—交付”缺口是当前的核心问题
城市生态可持续发展的政策话语在过去十年中高度集中于“目标设定”：碳中和年份、绿化覆盖率、可再生能源比例、零废弃目标。目标设定的价值不可否认——它创造了政治问责的锚点和资源动员的合法性。但当目标密度达到一定程度后，约束就从“有没有目标”转移到“目标能否被交付”。2025—2026年的数据同时呈现了两幅画面：一幅是承诺的加速，另一幅是交付的滞后。
承诺侧的加速是真实的。全球近11,000个次国家政府制定了某种形式的气候行动计划或目标。C40网络的数据显示，73%的成员城市排放已达峰并下降，11个城市自峰值以来减排超过30%，C40城市的人均减排速度是全球国家平均水平的五倍。中国的“无废城市”从试点走向规模化，零碳园区从概念进入首批52个国家级名单，海绵城市示范项目过万。
交付侧的滞后同样真实。CDP对507个城市、62个国家的2,164个项目的分析显示，87%的项目在寻求融资，其中49%尚未获得任何融资；近一半项目仍处于早期开发阶段，许多停留在初步范围界定阶段；新兴市场城市中40%的项目需要全额融资，而发达经济体仅为22%；只有7%的申报项目严格寻求私人来源的融资。在印度，仅有5%的计划气候行动得到完全实施，而日本为75%，中国为86%。**承诺与交付之间的这道“交付赤字”，是理解当前全球城市生态可持续发展状态的最重要线索**。
1.2 “交付赤字”的三个制度根源
交付赤字的产生不能被简化为“钱不够”。融资缺口是真实的，但即使资金可得，许多项目仍然无法推进。更深层的根源在于三个制度环节的失灵。
**第一，可收费性的缺失。** 城市生态基础设施——绿色屋顶、雨水花园、生态廊道、基于自然的洪水调蓄——产生的是分散的、外溢的、难以排他性收费的效益。私人资本进入的前提是存在可识别的收入流；当生态效益无法被转化为向特定受益者收取的费用时，项目的财务可行性就依赖于财政补贴或慈善资金，而这两者的规模远不足以匹配需求。全球范围内，基于自然的解决方案项目占比的快速增长（2020年7%至2024年15%）主要发生在有明确合规驱动或公共预算支持的语境中，而非纯市场驱动的领域。
**第二，可运维性的缺失。** 生态基础设施不是“建成即锁定”的资产。绿地的土壤渗透性会退化，雨水花园会淤积，生态护岸需要维护，零碳园区的绿电供应需要持续的调度和交易。当运维责任在建设主体、地方政府、物业和公用事业之间分散时，设施的“名义生态功能”会随时间衰减。中国的海绵城市和二次供水领域都反复出现了这一模式：建设阶段的指标达标与运营阶段的绩效衰减并存。
**第三，跨部门协调权威的缺失。** 城市生态可持续发展的许多关键行动需要跨越部门边界：海绵城市需要排水、园林、规划和道路部门的协同；零碳园区需要能源、产业和电网的协调；生态修复需要水利、林业、自然资源和农业的配合。当协调只能依靠临时性的会议机制而非制度化的权威配置时，系统性的优化——如“源—网—厂—河”的联合调度——就无法内生化。
1.3 报告的结构
本报告后续章节按照“全球诊断—中国评估—技术与商业模式—金融—趋势与建议”的逻辑展开。**第三章**评估全球城市生态可持续发展的现状，重点分析脱钩进展、融资缺口、透明度治理和区域分化。**第四章**系统评估中国的进展，覆盖生态空间、海绵城市、零碳园区、无废城市、GEP核算和区域差异，着重识别“指标成就”与“制度基础”之间的落差。**第五章**分析技术路径与商业模式，包括基于自然的解决方案、数字化赋能和零碳园区的经济可行性。**第六章**讨论绿色金融与投资，辨析融资工具的创新与“可收费性”约束之间的关系。**第七章**提出面向“十五五”的趋势判断与战略建议。
第二章 全球城市生态可持续发展：脱钩进展与交付赤字
2.1 经济增长与化石燃料排放的脱钩：成就与边界
2026年发表于Nature Cities的一项研究提供了迄今最系统的全球城市脱碳评估。该研究利用欧盟Copernicus Sentinel-5P卫星的二氧化氮（NO₂）数据，覆盖2019年1月至2024年12月，分析了全球5,435个城市，最终对2,475个最大城市作出评估：**80%的城市已实现经济增长与化石燃料排放的脱钩**，近2,000个城市在创造经济繁荣的同时降低了对化石燃料的依赖。这一发现的方法论意义在于，它用独立于自报数据的卫星观测替代了承诺和清单，使全球比较具有了更可靠的经验基础。
但这一成就的边界同样需要明确。研究中有2,919个城市因NO₂水平无显著变化而被排除，说明脱钩远非普遍现象。脱钩的深度也存在巨大差异：部分城市实现了经济增长与排放的绝对分离，另一些城市只是排放增速放缓而总量仍在上升。更重要的是，NO₂只是化石燃料燃烧的一种污染物指标，它不直接度量二氧化碳排放，也不反映城市消费端的隐含碳。**脱钩的“广度”已经可观，“深度”仍需更强的证据**。
C40的数据提供了补充视角。73%的成员城市排放已达峰，11个城市自峰值以来减排超过30%，C40城市的人均减排速度是全球国家平均的5倍。但C40成员本身是气候行动意愿最强的城市集合，其表现不能代表全球城市的平均水平。**领先群体的加速与落后群体的停滞并存，是全球城市脱碳的结构性特征**。
2.2 融资：需求跃升与“落地鸿沟”
CDP 2025年全球快照的数据构成了一幅精确的“融资悖论”图景：
需求侧在快速扩张。城市气候基础设施项目的融资需求从2024年的860亿美元跃升至2025年的1,050亿美元，增幅22%。2020年以来，需求从350亿美元增长至超过1,000亿美元。项目数量最多的领域是建筑与能效（420个），其次是绿色基础设施（338个）和交通（336个）。
供给侧严重滞后。87%的项目在寻求融资，其中49%尚未获得任何形式的资金。新兴市场城市40%的项目需要全额融资，发达经济体仅22%。只有7%的申报项目严格寻求私人融资，意味着绝大多数项目仍依赖公共资金或多边开发银行的介入。近一半项目处于早期开发阶段，许多仍停留在范围界定阶段，距离“可融资”状态有相当距离。
地理分布高度集中。发达经济体占报告总需求的83%，其中美国占44%，英国占23%，尽管新兴市场城市占项目总数的40%。这一分布并不必然意味着发达经济体的需求更“真实”，而是反映了**披露能力和项目准备能力的差异**：能够将需求转化为可申报项目本身就需要制度能力，而这种能力在发达经济体城市中更为集中。
自然类项目的增长值得特别关注。2020—2024年间，覆盖生物多样性、水韧性和城市绿地的自然类项目从79个（7%）增长至377个（15%），是增速最快的类别。但自然类项目的融资难度系统性地高于灰色基础设施：其效益更难货币化，运维的长期性更难纳入项目周期，绩效的归因更难被标准化。**增长最快的类别恰恰是融资最困难的类别，这一张力是理解全球城市生态融资的关键**。
2.3 透明度治理：CGTI与“可比较性”的基础设施
2025年11月，中国环境科学研究院、公众环境研究中心（IPE）和香港地球之友联合发布首期《全球城市绿色低碳透明度指数》（CGTI），评估全球六大洲30个城市的监测监管与信息公开表现，覆盖环境、气候、生态、转型发展四个维度。2026年7月发布的后续版本进一步扩展。首期评估中，悉尼等城市位列透明度前三，巴黎紧随其后。
透明度指数的方法论意义大于其排名意义。城市生态可持续发展的一个深层障碍是**绩效的不可比较性**：不同城市使用不同的指标定义、不同的边界假设、不同的数据质量，使得“谁做得更好”无法被可靠地回答。透明度指数通过标准化的评估框架，将“信息披露”本身变成一种可比较的治理绩效。这种“元治理”工具的价值在于，它为融资方、选民和上级政府提供了问责的参照系，从而间接地推动实质行动。
但透明度与绩效之间的关系并非线性。一个城市可以在披露上表现优异而在减排上进展有限；另一个城市可能数据基础薄弱但实际生态绩效良好。**透明度是交付的必要条件而非充分条件**。将透明度指数作为资源分配的依据时，需要警惕“披露能力”替代“行动能力”成为筛选标准，从而进一步边缘化制度能力薄弱的城市。
2.4 区域分化的结构性特征
全球城市生态可持续发展的区域格局可以概括为**“三速分化”** 。
**第一梯队**是制度成熟、融资可得、行动落地率高的城市，主要集中在西北欧、日本、加拿大和部分美国城市。哥本哈根CPH 2025气候计划已实现约80%的减排（相对2010年基准），并已通过新气候战略进入下一阶段。新加坡的“City in Nature”在2026年前已建成超过130公顷新公园，公园连接道达391公里， skyrise greenery 目标从143公顷扩展至2030年的200公顷。这些城市的共同特征不是资源更丰富，而是**制度密度更高**：跨部门协调有法定框架，生态绩效有持续监测和公开问责，融资渠道与城市规划周期对齐。
**第二梯队**是行动加速但交付受制于制度和融资瓶颈的城市，包括中国的大部分示范城市、拉美和东南亚的主要城市。中国的海绵城市和零碳园区在建设速度上领先，但运营模式和可收费性尚未定型；拉美城市在基于自然的解决方案上创新活跃，但财政空间和政治稳定性制约了规模化。
**第三梯队**是承诺薄弱或数据缺失、行动落地率极低的城市，主要集中在撒哈拉以南非洲和部分南亚城市。CDP数据显示，拉丁美洲和非洲分别只有23%和31%的气候行动处于运行状态，与日本的75%和中国的86%形成鲜明对比。这些城市面临的不是“转型的速度”问题，而是“基本制度能力”问题：缺乏可用的数据、可执行的规划、可问责的预算和可维系的运维体系。
区域分化的政策含义是明确的：**全球城市生态可持续发展的“平均进展”是一个统计幻觉**。融资机制和能力建设如果不在设计上针对第三梯队城市的结构性约束，就会进一步扩大而非缩小分化。
2.5 全球治理架构中的城市角色
2025—2026年的一个制度性变化是城市在全球气候治理中的正式地位上升。COP30首次将次国家行为体作为关键部分纳入官方进程，C40世界市长峰会与COP30地方领导人论坛同步举行。城市不再仅仅是国家承诺的执行单元，而被承认为具有独立行动逻辑和问责关系的治理层级。
这一变化有实质意义，但也带来新的张力。城市的行动权威主要覆盖建筑能效、交通、土地利用、废物管理等“城市可控制”的领域，而能源系统脱碳、工业排放和航空航运等“城市不可控制”的排放源仍在国家或超国家层面。当城市被赋予更高的全球可见度时，它们对不可控排放源的影响力并未同步增长。**城市气候领导力的可持续性，取决于其“可控制领域”的绩效能否持续改善，也取决于国家政府是否在“不可控制领域”提供匹配的行动**。
第三章 中国城市生态可持续发展：指标成就与制度基础
3.1 生态空间的量化进展与空间品质问题
中国城市生态空间在“十四五”期间实现了系统性的量级扩张。截至2025年底，城市建成区绿化覆盖率达到43.49%，人均公园绿地面积15.91平方米，全国已建设口袋公园5.7万余个，绿道超过15万公里。城市人均公园绿地面积十年间增长近30%。城市生态修复项目累计实施面积达4.2万平方公里，较2020年增长85%。黑臭水体消除比例稳定在96.2%。
领先城市的表现已经进入国际比较的视野。北京建成区绿化覆盖率49.97%，深圳45.72%，成都45.8%，南京45.12%。人均公园绿地方面，广州17.4平方米，北京17.3平方米，深圳14.82平方米。深圳在“十四五”时期的万元GDP能耗、水耗和碳排放强度均达到全国城市最优水平，碳排放强度降至全国平均的1/5，在北上广深中最低；战略性新兴产业增加值占GDP比重42.3%，绿色低碳产业增加值2,439.16亿元。
但“量”的成就与“品质”和“可达性”之间存在落差。绿化覆盖率和人均公园绿地是**存量指标**，它们不反映绿地的空间分布是否与人口分布匹配、不反映绿地是否真正可进入和可使用、不反映绿地在极端高温或暴雨中的功能表现。口袋公园和绿道的“数量”增长是真实的，但其**使用质量和维护水平**缺乏系统性的绩效数据。城市生态空间的下一程瓶颈，正在从“有没有绿”转向“绿得是否有用、是否公平、是否可持续”。
3.2 海绵城市：示范项目的规模化与绩效的“尾部问题”
海绵城市是中国城市水生态治理最具规模的政策实验。住房城乡建设部与财政部等部门分3批在全国60个城市开展示范，累计完成1万多个海绵城市示范项目。2025年绩效评价中，江苏扬州、四川绵阳、福建三明、山东临沂获评A级。银川累计实施157个海绵项目，达标面积134.24平方公里，建成区30年一遇内涝防治标准面积占比从2023—2024年的30%提升至42.4%。昆山三年累计建成海绵项目超800个。滇池流域某改造项目年径流总量控制率从37.39%提升至65.23%。
这些数据的规模是显著的。但海绵城市的绩效评价以**年径流总量控制率**为核心指标，度量的是常态降雨场次下的径流管理，而非极端降雨下的内涝韧性。一个城市可以在85%的降雨场次中表现良好，但在剩余15%的极端场次中仍然出现严重内涝。**韧性的核心问题恰恰位于那15%的尾部**。银川将“30年一遇内涝防治标准面积占比”作为补充指标，是朝向更完整绩效度量的积极尝试，但其在全国范围内的系统应用仍不普遍。
更深层的制度问题是**运营的可持续性**。海绵设施——雨水花园、下沉绿地、透水铺装、调蓄池——的绩效随时间衰减：土壤渗透性下降、进水口淤积、容积被违规占用。当运维责任分散在园林、排水、物业和道路部门之间时，设施的“建成绩效”与“运行绩效”之间的差距会持续扩大。海绵城市的下一阶段，需要将政策重心从“示范项目数量”转向**运维责任的归集和绩效的持续监测**。
3.3 零碳园区：从试点到商业模式的跨越
零碳园区是中国城市产业生态化最前沿的政策载体。2024年底中央经济工作会议首提“零碳园区”，2025年首批52个国家级零碳园区名单公布，“十五五”时期目标建成约100个国家级零碳园区。上海临港零碳湾是首批中产业基础最具特色的案例：园区现有规上企业100多家，2025年预计产值约640亿元，涵盖新能源汽车、高端装备、集成电路和民用航空；其技术路径是“绿电全覆盖+天然气替代”，利用周边潜在绿电装机2,000兆瓦、年发绿电超25亿千瓦时，目标到2028年底绿电直供比例99.34%，单位能耗碳排放降至0.199吨/吨标煤。大同经开区零碳园区重点项目投资预计169.04亿元，目标单位综合能源消费碳排放强度降至0.007吨二氧化碳/吨标准煤。
零碳园区的建设速度令人瞩目，但其面临的**商业模式挑战**同样清晰。国家发改委能源研究所副所长唐艳兵明确指出，首批试点园区应避免同质化，建设方案须“可落地、可实施、可持续”，避免“只罗列技术而忽视经济效益”，应从招商引资竞争力和企业实际获益角度考量商业模式。这一警示的实质是：零碳园区的可持续性不能仅靠绿电资源的物理可得性，而需要**入驻企业有真实的经济动机为绿色属性付费或承担转换成本**。对于外向型、对可溯源绿电有迫切需求的高端产业（如临港的集成电路和新能源汽车），这一动机是存在的；对于内需导向、成本敏感的产业，零碳园区的经济逻辑就需要更精细的设计——能效提升带来的成本节约、碳资产收益、以及绿色品牌溢价必须能够覆盖增量投资。
**零碳园区的真正考验不在于“建成多少个”，而在于“建成后企业是否愿意持续入驻并支付绿色溢价”** 。
3.4 无废城市：规模化扩围与固废的“最后一块拼图”
“无废城市”是中国城市固废治理的制度主线。“十四五”期间，113个地级及以上城市和8个其他地区（“113+8”）开展试点，新增投运各类固体废物设施3,100余个，新增能力约10亿吨/年。杭州、苏州、三亚入选联合国首批“全球20个迈向零废物的城市”。“十五五”期间计划新增约200个城市开展建设，推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区和成渝全域共建，并以“无废指数”为牵引推动从“建设”向“建成”迈进。
水、气、土三大领域的治理体系已相对成熟，固废因“链条长、主体多、场景散、数字化程度偏低”被视为“最后一块拼图”。政策路径正在从宏观城市层面向“无废集团—无废园区—无废企业”的微观单元延伸。中国石化作为首批“无废集团”试点，在12家企业建立产、贮、运、用和处置等环节的15个预警模型，对180个外委单位、190个贮存库和27个利用处置设施开展健康诊断，成为国内首个建成政企固废数据共享模式的能源企业。
“无废城市”的制度难点不在于技术——固废处理技术是成熟的——而在于**全链条的计量、溯源和责任分配**。固废从产生到处置经过多个主体和环节，任何一个环节的数据断裂都会使“无废”的绩效无法被验证。数字化溯源系统的建设是必要的，但其可持续性取决于**数据责任是否被嵌入产生者的日常运营**，而非作为额外的报告负担。
3.5 生态产品价值实现：从GEP核算到交易通道
生态产品价值实现（GEP核算及其转化）是中国城市生态可持续发展中最具制度创新意图的领域。2025年12月，国家发改委发布第二轮国家生态产品价值实现机制试点名单，确定北京市密云区、天津宁河区、河北张家口、上海崇明、江苏宿迁、福建三明、四川广元等25个地区和海南热带雨林国家公园，试点期限2026—2028年。普洱市的案例提供了量化参照：2025年全市GEP达8,508.46亿元，是GDP的6.8倍，绿色产业增加值占比提升至39.7%。
GEP核算解决了“生态值多少钱”的计量问题，但计量本身不创造交易。生态产品价值实现的真正瓶颈在于**从“算清楚”到“卖出去”的通道**：谁为生态产品付费、以什么价格付费、付费如何到达保护者手中。横向生态补偿、生态产品认证、碳汇交易、生态旅游和绿色金融是当前主要的转化通道，但各自的规模和稳定性差异很大。补偿资金往往是财政转移性质的、年度波动的；碳汇交易的价格信号微弱且需求受政策驱动；生态旅游依赖区位和基础设施条件。**GEP核算的“账面价值”与生态产品实际实现的“现金流”之间的差距，是这一领域最需要被诚实面对的问题**。试点的价值不在于证明GEP可以算得很高，而在于探索哪一种转化通道在什么条件下能够形成可持续的收入流。
3.6 区域差异：成就的集中与短板的分散
中国城市生态可持续发展的区域差异是一个持续扩大而非收敛的结构性特征。示范创建的数据显示，示范区的大气优良天数比例平均比全国水平高出近4.5个百分点，平均林草覆盖率达到58%左右，生态质量指数整体稳中向好；但“区域差异持续扩大”被明确列为生态修复评估的突出特征。深圳的碳排放强度为全国平均的1/5，而许多中西部和东北城市的碳强度和能耗水平仍显著高于全国均值。
区域差异的形成不能简单归因于资源禀赋或发展阶段的差异。制度能力的差异同样关键：财政能力较强的城市能够为生态基础设施的运维提供稳定资金，能够承担GEP核算和生态产品认证的前期成本，能够吸引绿色金融的资源；财政紧张的城市则在“建设有钱、运维没钱”的循环中挣扎。**如果绿色金融和试点政策进一步向制度能力强的城市集中，区域差异就可能被政策本身所放大**。面向“十五五”的政策设计，需要将“能力建设”和“运维财源”作为与“项目建设”同等优先的事项，而非假定它们会随项目自动到位。
第四章 技术路径与商业模式：生态效益如何转化为经济可行性
4.1 基于自然的解决方案（NbS）：科学有效性与财务脆弱性
基于自然的解决方案在全球和中国都获得了显著的政策青睐。全球范围内，自然类项目在CDP披露中的占比从2020年的7%升至2024年的15%，是增速最快的类别。中国实践中，上海黄浦江流域的NbS实践入选2025年世界自然保护大会全球案例，西咸新区沣河两岸完成1.9万亩河流滩面生态修复、64公里生态廊道，流域水质100%达标并带动周边旅游收入。UNEP的“Generation Restoration Cities”项目在2023—2025年支持19个国家的24个城市试点城市自然修复，推动31项政策和87项评估工具。
NbS的**科学有效性**已有充分证据：湿地的水质净化、绿地的降温、生态护岸的洪水缓冲、土壤的碳封存，这些功能在生物物理层面是可靠的。其**财务脆弱性**同样真实：NbS产生的效益是分散的、外溢的、难以排他性收费的。一个城市湿地公园的洪水调蓄效益惠及整个流域，但公园本身几乎没有收入来源；一个绿色屋顶的降温效益部分被建筑业主获得，部分被周边街区获得，部分被电网（峰值负荷降低）获得，但没有机制向这些受益者分别收费。
NbS规模化的制度前提，因此不是更多的生态学研究，而是**受益者识别和付费机制设计**。可能的路径包括：将NbS纳入公用事业的成本回收框架（如海绵设施的运维成本进入水价）、通过暴雨管理费或雨洪权交易使 upstream 的蓄滞行为获得 downstream 的支付、将NbS的碳汇和生物多样性效益通过认证和信用机制转化为可交易资产。这些路径中的每一条都需要具体的制度设计，而非笼统的“多元化融资”。
4.2 数字化与绿色化的“双化协同”：效率增益与治理风险
Gartner 2026年中国智慧城市和可持续发展技术成熟度曲线传递了一个重要判断：**智能化和绿色发展不再是两条平行轨道，而是成为一条相互交织、由数据驱动的轨迹**，共同构成中国新质生产力的主要KPI。2026年7月，中央网信办、国家发改委、住建部等7部门联合印发《促进数字化绿色化协同转型发展实施方案（2026—2030年）》，部署4方面14项重点任务。UNIDO的Bridge for Cities 2026同样聚焦AI与绿色创新作为可持续城市发展的相互强化驱动力。
数字化对城市生态可持续发展的效率增益在特定场景中已经可验证：智能电网对分布式可再生能源的整合、数字孪生对水系统和交通系统的优化、遥感监测对生态变化的追踪、区块链对碳账本的可追溯性。但这些增益的兑现受制于**数据治理**而非技术能力。跨部门数据共享的激励和规则不健全时，数字化系统只能在其所属的部门边界内优化，而城市生态问题的系统性恰恰要求跨越边界。深圳气候投融资项目库的实践表明，数据基础设施（项目库、碳核算、信息披露）是绿色金融发挥作用的前提；没有可信的数据，资本无法为生态绩效定价。
“双化协同”还需要警惕一个治理风险：**数字化的能效增益可能被反弹效应部分抵消**。智慧交通减少拥堵可能诱导更多出行，智能电网降低用电成本可能刺激更多消费。数字化是效率工具，不是总量约束工具。城市生态可持续发展的总量目标（碳预算、用水总量、建设用地上限）需要独立于数字化之外的制度约束来维持。
4.3 零碳园区的经济可行性：绿电溢价与产业竞争力
零碳园区的商业模式核心是一个简单但困难的问题：**绿色属性带来的收益能否覆盖其成本**。临港零碳湾的案例表明，当园区的主导产业是外向型、高技术、对可溯源绿电有迫切需求的企业时，绿色溢价是有支付意愿的——集成电路和新能源汽车的全球客户和监管环境正在要求供应链脱碳，绿电直供因此成为产业竞争力的组成部分而非纯粹的成本。园区周边2,000兆瓦潜在绿电装机、年发绿电超25亿千瓦时，为“绿电全覆盖”提供了物理基础。
但对于以传统制造业、内需导向产业为主的园区，经济逻辑就不同。绿电的间歇性需要储能和调度成本，天然气替代需要设备改造，能效提升的边际成本随深度增加而上升。大同经开区169.04亿元的重点项目投资和0.007吨CO₂/吨标煤的目标，在技术上可行，但其回报依赖于碳价、绿证价格和能源成本的相对关系，而这些变量具有高度不确定性。
**零碳园区的规模化不能以“建成数量”为唯一标尺**。更可靠的评估标准是：园区内企业的单位产品碳强度是否持续下降、绿电消费占比是否稳定提升、以及园区是否在不依赖持续财政补贴的条件下维持了招商吸引力。首批52个园区的“可落地、可实施、可持续”要求，应当被操作化为对这三个维度的定期评估。
4.4 城市生态修复的工程化与长期运维
城市生态修复在中国已经形成了可复制的工程技术范式。拉萨拉鲁湿地保护区工程获2025年度全国优秀工程勘察设计奖，滴水坝项目展示了基于生物多样性提升的采砂废弃地修复技术和季节性水位变化干扰下的水库边岸生态修复范式。广州海珠湿地入选住建部城市更新典型案例，成为超大城市中心城区生态治理的示范标杆。桂林将海绵城市理念渗透到建筑社区、道路广场、公园绿地、河渠水系、管网泵站等多种项目类型。
工程化能力的成熟是积极的，但它也将问题的重心推向了**长期运维**。生态修复的效益——水质净化、生物多样性恢复、碳汇——是**过程性的**，需要持续的监测、适应性管理和入侵物种控制。如果修复项目在验收后缺乏运维预算和责任主体，生态功能可能退化到接近修复前的状态。当前的政策框架对修复工程的验收有明确标准，但对验收后5—10年的运维绩效缺乏系统的制度安排。**将“修复”理解为一次性的工程项目，而非长期的生态系统管理承诺，是城市生态修复领域最普遍的制度错觉**。
第五章 绿色金融与投资：工具创新与可收费性约束
5.1 中国绿色金融的规模与结构
中国城市生态可持续发展的资金基础在规模上是可观的。截至2025年末，基础设施绿色升级贷款余额达19.94万亿元，同比增长3.3万亿元；城市绿化行业市场规模4,860亿元。2025年1—4月，国家开发银行发放绿色贷款超过2,500亿元，重点支持绿色基础设施、清洁能源、生态保护和污染防治。绿色低碳产业规模2025年突破11万亿元。城市低碳发展相关产业市场规模从1.84万亿元增长至3.67万亿元，低碳基建投资占生态城市总投资的35%，预计2030年突破1.5万亿元。
债券市场也在提供多样化的工具。世博发展集团发行16.51亿元绿色资产支持证券，期限18年，优先级票面利率2.10%；金华轨交集团发行8亿元碳中和绿色公司债券，票面利率2.34%；亚洲开发银行批准1.5亿美元贷款支持湖北咸宁低碳韧性城市建设，惠及11.5万户居民。深圳气候投融资项目库累计发布4批406个项目，总融资需求756亿元，实施后每年可减少1,279万吨二氧化碳排放。
这些数字表明，**资金的可获得性不是中国城市生态可持续发展的首要瓶颈**，至少对于能够进入绿色金融标准项目的城市和项目而言。真正的瓶颈在于项目的**可融资性**：一个项目能否被设计为具有可预测现金流、可验证绩效和可管理风险的结构，从而满足贷款和债券的市场化条件。
5.2 绿色金融标准与城市生态项目的匹配度
2025年7月发布的《绿色金融支持项目目录（2025年版）》首次将绿色公路建设、道路运输基础设施低碳改造、绿色客货运场站等基建细分领域纳入统一支持范围。标准覆盖面的扩展是积极的，但城市生态项目——特别是基于自然的解决方案、海绵设施和生态修复——与绿色金融标准之间仍存在结构性错配。
绿色金融的信贷和债券逻辑要求**可计量的减排或环境效益**和**可预测的偿债来源**。一个污水处理厂提标改造项目可以满足这两个条件：处理量可计量，水费收入可预测。一个城市湿地公园则难以满足：碳汇计量存在方法学争议，生物多样性和洪水调蓄效益缺乏标准化的货币化方法，收入来源依赖财政拨款而非使用者付费。结果是，**绿色金融的资源系统性地流向灰色基础设施的绿色化（污水厂能效、管网更新、绿色建筑），而非生态基础设施本身**。
这一错配的矫正不能依靠放松绿色金融标准，而需要**为生态基础设施创造可收费性**。可能的机制包括：将海绵设施的运维成本纳入水价或暴雨管理费；将GEP核算中的调节服务（洪水调蓄、水质净化）通过横向补偿或生态信用转化为现金流；将NbS项目与可产生稳定收入的公用事业资产捆绑（如湿地公园与周边土地增值的捕获机制）。绿色金融工具本身是中性的，它们只是在忠实地反映项目底层现金流的可得性。
5.3 气候投融资的地方实践与规模化障碍
深圳的气候投融资改革提供了一个接近完整的制度样本。2020年通过综合改革授权开展气候投融资改革，2022年福田区成为首批国家气候投融资试点。其核心机制是“项目库—金融对接—财政补贴”的三层结构：项目库累计入库406个项目，融资需求756亿元；人民银行深圳市分行和金融监管总局深圳监管局组织银行、保险等机构对接；市生态环境局对符合条件的项目给予融资补贴。深圳企业案例涵盖了纯电动物流车租赁（2023年碳减排19.8万吨）、报废机动车和新能源电池回收（设计年产能10万台机动车和5万个电池包）、“光储直柔”超充综合体验中心等。
深圳经验的**可复制性**需要审慎评估。其成功依赖于几个特定条件：深圳的财政能力使其能够提供融资补贴；其产业结构（高技术、外向型）使企业有支付绿色溢价的动机；其金融生态的密度使项目库能够对接多元化的资金。对于财政能力较弱、产业结构以传统制造业为主的城市，同样的“项目库+补贴”模式可能面临项目质量不足和补贴不可持续的双重约束。
**气候投融资规模化的关键，在于从“补贴驱动”转向“现金流驱动”** 。补贴可以启动市场，但不能维持市场。当一个气候项目的收入完全依赖财政补贴时，它的规模化就受限于财政空间；当项目本身具有可收费的现金流（如合同能源管理、绿色电力溢价、碳资产收益）时，它才具备独立于补贴扩张的能力。
5.4 国际气候融资的“落地鸿沟”及其对中国城市的启示
全球城市气候融资的“落地鸿沟”对中国城市具有直接的警示意义。CDP数据显示，全球87%的城市气候项目在寻求融资，49%未获任何资金，只有7%严格寻求私人融资，近一半处于早期开发阶段。这一格局的成因不是资金总量的绝对短缺，而是**项目准备能力**的短缺：大多数城市项目尚未被开发到“可融资”状态——缺乏清晰的收入模型、风险分配和绩效验证框架。
中国城市在项目准备能力上具有相对优势。CDP的对比数据显示，中国86%的计划气候行动处于运行状态，远高于印度的5%和拉美的23%。这一优势部分来自中国城市在基础设施项目开发上的制度化经验，部分来自财政和国有金融机构对项目前期工作的支持。但这一优势主要体现在**灰色基础设施项目**上。当项目类型转向NbS、生态修复和海绵设施时，项目准备能力的优势就可能减弱，因为这些项目的收入模型和绩效验证远比收费公路或污水处理厂复杂。
**中国城市下一阶段的绿色金融能力，将取决于能否将灰色基础设施领域的项目开发能力迁移到生态基础设施领域**，即为生态项目建立可融资的结构，而非仅仅为灰色项目增加绿色标签。
第六章 趋势判断与战略建议
6.1 五个趋势判断
**判断一：全球城市生态可持续发展的重心将从“承诺设定”转向“交付验证”，透明度与可比较的绩效数据将成为核心基础设施。** CGTI等透明度工具的出现、CDP项目披露的扩展、以及卫星遥感对自报数据的替代，共同指向一个“验证优先”的时代。城市的声誉和融资能力将越来越取决于可核验的交付记录，而非目标的雄心水平。
**判断二：融资约束的性质将从“总量不足”转向“项目可融资性不足”，可收费性和绩效验证是解锁资金的关键。** 1,050亿美元的融资需求与49%的项目零融资并存，说明问题不在于资金的绝对稀缺，而在于项目结构与资本逻辑之间的不匹配。生态基础设施的规模化，取决于能否将生态效益转化为可预测、可计量、可收取的现金流。
**判断三：中国城市生态可持续发展的政策重心将从“建设达标”转向“运营绩效”，海绵城市、零碳园区和生态修复都将面临运维制度的考验。** 建设阶段的指标成就已经充分，下一程的差异化将体现在运维资金的稳定性、绩效监测的连续性和责任主体的清晰性上。**“建成”与“建成并持续运行”之间的差距，是“十五五”最需要被制度化的环节**。
**判断四：数字化与绿色化的“双化协同”将成为城市生态治理的默认架构，但其有效性取决于数据治理而非技术供给。** Gartner的技术成熟度曲线和7部门的协同转型方案共同确认了这一方向，但跨部门数据共享的规则、数据质量的保障和数据责任的分配，将决定数字化是产生真实的效率增益，还是仅仅增加报告负担。
**判断五：区域分化将持续扩大，除非政策设计将“能力建设”和“运维财源”置于与“项目建设”同等的优先级。** 示范区和领先城市的成就与落后城市的停滞并存，绿色金融和试点资源的集中可能放大而非缩小这一分化。面向“十五五”的政策，需要在项目遴选和资金分配中系统性地纳入对制度能力和长期运维财源的评估。
6.2 面向“十五五”的战略建议
**第一，将“运营绩效”纳入城市生态项目的核心考核，替代或补充“建设数量”指标。** 海绵城市从“示范项目数量”转向“运维绩效达标率”，零碳园区从“建成数量”转向“企业碳强度持续下降率”，生态修复从“修复面积”转向“5年后的生态功能维持率”。考核指标的转换本身就会改变地方政府和项目主体的行为逻辑。
**第二，为生态基础设施建立可收费的现金流结构。** 在海绵城市和NbS领域，试点将运维成本纳入水价或暴雨管理费；在GEP试点地区，将调节服务（洪水调蓄、水质净化）通过横向补偿或生态信用转化为可预测的年度收入；在零碳园区，将绿电溢价与碳资产收益纳入园区运营的商业模式设计。**可收费性是生态基础设施从“财政项目”升级为“可融资资产”的前提**。
**第三，在绿色金融标准中为生态基础设施设立专门的评估通道。** 现有的减排量化和偿债来源逻辑对NbS和海绵设施不友好。可以考虑为生态项目建立基于GEP增量或灾害损失避免的效益评估方法，并将其与信贷审批和债券发行条件衔接。深圳气候投融资项目库的经验表明，项目库和绩效数据基础设施是这一通道的技术前提。
**第四，将跨部门数据共享和联合调度作为“双化协同”的制度核心。** 数字化系统的价值取决于其能否跨越部门边界。建议在城市层面建立生态—水—能—交通的联合数据平台，并将数据共享义务写入部门职责和绩效考核规则，而非依赖自愿协作。
**第五，对制度能力薄弱的城市实施差异化的能力建设和运维财源支持。** 在试点遴选和绿色金融资源分配中，避免将“披露能力”或“项目包装能力”作为事实上的筛选标准。为第三梯队城市提供项目准备（project preparation）的技术援助和运维补贴的稳定通道，防止区域分化被政策本身放大。
**第六，在城市更新中系统性地嵌入生态韧性要求。** 全球趋势正在从“新建的绿色”转向“既有的低碳”。中国大规模城市更新的投资窗口，为在存量空间中嵌入海绵设施、生态廊道、绿色建筑和分布式能源提供了成本最低的时机。将生态韧性要求纳入城市更新的规划条件和验收标准，比在新建区域追求“生态示范”具有更大的边际效益。
结语：
全球和中国城市生态可持续发展正处在一个**成就与脆弱性同时达到高点**的阶段。全球80%的最大城市已实现经济增长与化石燃料排放的脱钩，C40城市中73%的排放已达峰；中国建成区绿化覆盖率43.49%，海绵城市示范项目过万，零碳园区和“无废城市”进入规模化阶段。这些成就是真实的，不应被“交付赤字”的叙事所遮蔽。
但成就的**制度基础**远不如其规模所暗示的那样稳固。全球49%的气候项目零融资，中国海绵城市的运维责任分散、零碳园区的商业模式未定型、GEP核算与交易通道之间存在断裂、区域差异持续扩大。这些问题的共同结构是：**一次性的建设投入与持续性的运营承诺之间的脱节**。城市生态可持续发展的下一程，不是又一轮目标和项目的扩张，而是将价格信号、付费机制、运维责任和跨部门协调权威嵌入生态基础设施的全生命周期。
对于行业参与者而言，这意味着竞争力坐标系的调整：**能够将生态效益转化为可收费服务的能力、能够为生态资产建立可验证绩效记录的能力、能够在制度能力薄弱的城市交付可持续运维模式的能力，将取代单纯的工程能力和项目获取能力，成为下一阶段的核心优势**。城市生态可持续发展的“交付时代”，奖励的不是承诺最多的人，而是能把承诺变成持续运行的资产的人。
报告说明：本报告基于截至2026年11月的公开政策文件、国际组织数据、行业研究和企业信息编制。不同来源的市场规模和绩效数据存在口径差异，报告在相关章节已作必要辨析。报告中的判断和建议属于分析性意见，不构成投资或政策决策的直接依据。
免责声明：本报告基于公开信息和行业研究数据编制，仅供行业参考，不构成投资建议，投资有风险，风险自己承担。
中国给水排水2027年大会主办协办技术报告邀请
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5、水务数据中台建设、数据治理与数据安全
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（王领全 13752275003 主办、协办、报告、展览展示等）
