污泥随意弃置已经引发了严重的环境问题和社会问题，寻找适合国情的污泥处理处置技术，适合污泥处理处置设施建设的投融资等商业模式，已成为我国污泥处理处置行业亟待解决的问题。

文/武晋晋（济邦咨询公司 经理）

与污水处理厂的大规模建设现状相比，政府部门一直以来“重水轻泥”的观念，将污泥陷入一个尴尬境地。
据中国水网编制的《中国水业市场研究报告(2013版)》称，目前，污泥处理处置设施建设依然十分缓慢，全国近80%的污泥没有得到稳定化、无害化处理，绝大部分污泥送至城市垃圾处理厂简单填埋。

在国内，污泥随意弃置已经引发了严重的环境问题和社会问题，探究污泥处理处置发展的困局，寻找适合国情的污泥处理处置技术，适合污泥处理处置设施建设的投融资等商业模式，已成为我国污泥处理处置行业亟待解决的问题。

谁处理、谁处置？

《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）中对不同稳定化处理方法对应的控制指标和脱水污泥含水率规定了限值标准，是污水处理厂排放污泥的最基本处理要求。目前通过市场化PPP模式运作的项目，可能要求更高的污泥排放标准。

可见，污泥处理是污水处理的环节之一，是污水处理厂排放污泥的必要前提，经过处理的污泥在一定程度上实现了稳定化、减量化和无害化。

使经处理后达标的污泥达到长期稳定，并对生态环境无不良影响或者达到资源化利用的最终消纳方式即为污泥处置。污泥处置过程属于固废处理处置的过程，与污泥处理的责任主体为污水处理厂不同。

我国污泥处理处置设施滞后，无害化处理程度低，商业模式不健全等一系列问题，背后的一个重要原因即责任主体不清。

环保部于2010年11月发布《关于加强城镇污水处理厂污泥污染防治工作的通知》中提出，污水处理厂应对污水处理过程产生的污泥承担处理处置责任；

2009年，由住建部、环保部、科技部三部委重新制订的《城镇污水处理厂污泥处理处置及污染防治技术政策（试行）》中明确指出，“地方人民政府是污泥处理处置设施规划和建设的责任主体”；

2013年《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》中也提到城市人民政府是基础设施建设的责任主体。

可见，对这一问题，政府部门意见并不统一，造成业界对于污泥处理处置的责任主体是污水处理厂还是政府，也众说纷纭。

通过对污泥处理、处置的区分判定，笔者认为目前污泥处理的责任主体为污水处理厂，污泥处置的责任主体为政府，但两者并非割裂的。

首先，从工艺类型看，污泥处理属于污水范畴，污泥处置则属于垃圾范畴，将垃圾处理的责任归于污水处理厂显然不合理。应由政府因地制宜，从社会经济等条件出发，站在环境综合治理的角度，合理规划污水处理设施、垃圾处理设施、污泥处理设施的布局、工艺选型、投资运营及监督管理。

其次，从投资建设看，污泥处置投资大、终端产品价值低，投资收益率差，在没有政府资金、政策支持下，社会资本没有动力参与投资建设；污水处理市场化程度较高，污泥处理可以从污水处理服务费用得到合理的回报，这也决定了污泥处理的责任主体为污水处理厂，污泥处置的责任主体为政府。

最后，从社会责任看，污泥处置是一项民生工程，它具有较强的外部性，如果污泥不能得到有效的处置，其所产生的污染治理成本不可估量，对公众身心及社会发展的危害极重，甚至可能波及后代。因此，从本质上看污泥处理和处置的最终责任主体均为政府，在条件成熟的情况下，政府将污泥处理的责任交由污水处理厂代为履行，随着污泥处置市场成熟，污泥处置的责任主体也将交由专业的污泥处置企业履行，而政府由运动员向裁判员转型。

工艺技术均待完善

单就政策，我国在污泥处理、处置工艺技术和相关标准方面出台了一系列的规定。早在1984年颁布实施了《农用污泥污染物控制标准》，1993年和2002年分别颁布出台了《城市污水处理厂污水污泥排放标准》和《城镇污水处理厂污染物排放标准》。2007年，环境保护总局印发《国家环境技术管理体系建设规划》，在后续的三年集中颁布并修订了污泥检验方法、污泥处置分类，及污水处理厂污泥泥质及污泥用于园林绿化、填埋、制砖、土地改良、农用、水泥及焚烧处置等泥质标准。

这还不算完，2008年底-2010年，《城镇污水处理厂污泥处理处置技术政策（试行）》、《污水处理厂污泥处理处置最佳可行技术导则》（征求意见稿）、《城镇污水处理厂污泥处理处置及污染防治技术政策（试行）》、《污水处理厂污泥处理技术规程》、《城镇污水处理厂污泥处理处置污染防治最佳可行技术指南》（试行）又相继出台。

但目前我国污泥处理处置的各种工艺技术均存在一定的不足，污泥堆肥技术存在周期长、臭味难除的问题；污泥协同处置及焚烧技术对环境二次污染的问题也尚待进一步解决，各工艺均有待进一步研究完善。
已出台的政策标准大多为单个部门从各自立场颁布的政策，且试行政策较多，立法层级较低，从内容看指导实践操作上也待改进。

反观欧美国家，更倾向采用土地利用作为污泥处置的主要方式，日本由于土地资源短缺，主要采用焚烧后建材利用为主，农用与填埋为辅的处理方式，但近年来日本对污泥的生物质利用青睐有加。
由于不同处理处置工艺对应的最适合处理的污泥种类不同，占地、投资额、运行费用、能耗等方面不同，各地政府应在污泥产生源头控制的基础上，综合各地的经济社会发展水平、污泥泥质特征、当地的资源环境条件、可利用的热电厂、水泥厂或垃圾发电厂等窑炉状况，在专业的评估基础上合理确定本地区适合的污泥处理处置方式组合。

商业模式亟需创新

目前来看，污泥处理处置主要有两种商业模式：一是以政府为主导的工程提供模式；二是政府采购服务模式。
我国现阶段还是以政府为主导的工程提供模式为主，原因有四：首先，污泥处理处置作为一项民生示范项目，政府投资可以体现政绩。其次，污泥处理项目具有高投资、低收益的特点，难以吸引社会资本。第三，资金来源不稳定，《城镇污水处理厂污泥处理处置及污染防治技术政策（试行）》明确指出：“污水处理费应包括污泥处理处置运营成本；通过污水处理费、财政补贴等途径落实污泥处理处置费用”，但我国的污水处理费往往在支付污水处理服务费后所剩无几甚至不足以支付污水处理服务费用，没有稳定的资金来源保证给市场化带来一定的风险。第四、规划欠缺，我国“十二五”期间污泥处理处置的总体规划，散落在污水处理设施的“十二五”规划中，很多地方政府也无相应的规划，信息不对称和部分地方政府对于市政基础设施市场化运营经验能力的欠缺，也在一定程度上造成政府在污泥处理处置的投资运营上占主导地位。

根据中国水网/中国固废网研究院发布的《中国污泥处理处置市场分析报告（2013版）》，截至2013年11月，在污泥处理处置领域进行投资运营的企业尚不到50家，通过市场化方式污泥处理处置能力合计8363吨/日，全国污泥处理处置市场中的投资运营企业参与项目较为零散，单个企业承担的污泥处理处置市场化项目数量有限。
 

根据《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》，“十二五”期间，全国规划建设城镇污泥处理处置规模518万吨/年，到2015年直辖市、省会城市和计划单列市的污泥无害化处理处置率达到80%，其他设市城市达到70%，县城及重点镇达到30%，污泥处理处置设施建设投资347亿元。然而现在“十二五”已经过半，污泥处理处置的规划任务落空几成定局。

在政府债台高筑背景下，鼓励政府购买服务模式，采取资金来源多元化，引入政策性银行信贷、国际贷款、鼓励通过特许经营等多种方式，引导社会资金参与污泥处理处置设施建设和运营，通过创新商业模式来推进污泥处理处置事业的发展尤为必要。

污泥处理处置商业模式的创新，要求政府在观念和资金等保障措施上实现突破，一方面充分认识到社会资本的作用，认识到污泥处理处置专业服务的作用，认识到专业第三方咨询机构的积极作用，在第三方咨询机构的协助下进行合理的规划选址、设置相关责任边界及其他的商务、技术条款，实现政府和专业服务机构双赢；另一方面要保障私人部门能够参与需要通过污泥处理费、政府专项资金等其他形式来保障政府购买服务能够得到稳定的资金支持，解决污泥处理处置专业服务提供商的后顾之忧，政府部门也可以在财政税收等方面给予一定的政策支持。

从污泥处理处置专业服务提供商来看，打铁还需自身硬，需要提高污泥处理处置服务的技术、投融资、运营和管理能力，降低投资和运营成本，提供更加专业、综合、高效的服务。

多主体全方位监管

污泥处理处置在解决资金、技术、商业模式等问题的同时，监督管理也直接影响到处理处置的效果。污泥在运输、储存、处理处置等过程中均可能对环境造成严重污染，污泥处理处置的监督管理应该贯穿整个流程，明确各环节的责任主体，各责任主体从源头上建立健全监督管理制度，污水处理厂应建立完善的污泥管理台账，并逐季上报污泥产生及流向情况；污泥运输单位应具有相关运营资质，不得委托给个人运输；污泥运输应按相关管理部门批准的线路和时间段行驶，运输线路尽可能避开居民聚居点、水源保护区、名胜古迹、风景旅游区等环境敏感区；污泥处理处置单位应建立完善的环境监测和管理制度。

除污泥处理处置各环节责任主体自觉监管外，行业主管部门也是当然的监管主体，政府部门的监管不仅仅体现在最终产物环节，还应包括选址、建设、运营等方面。行业主管部门也可以通过委托第三方专业机构来实施监管。

社会公众是污泥处理处置服务的买单主体，公众参与和监督在污泥处理处置中起到很关键的作用，是解决环境问题的根本动力所在。随着信息技术的发展，公众舆论监督的作用愈发凸显，但是我国的公共信息还处在不对称的阶段，作为并不具备专业知识的公众来说，其对潜在污染意识能力并不足够，因此需要更多有专业能力的专业人士和企业参与到监督管理行列中。

污泥之困，困在认识滞后、困在责任不清、困在资金没保障、困在商业模式待捋顺、困在政策没到位、困在监管没落实，解决污泥困局需要政府、企业、学界、公众共同参与。

本文2014年1月发表于《济邦通讯》第41期