英国财政部基础设施局上周为中国政府提供了一份PPP发展政策建议报告。该局项目管控和国际部门负责人JamesBallingall和国际处项目主任JavierEncinas在北京向21世纪经济报道等媒体介绍了报告的内容。
PPP政策合作是近年来在中英经济财金对话中开拓的重点内容之一。英国财政大臣在报告序言中说，“李克强总理访英时呼吁两国增强在城镇化领域的合作。英国在运用私人资本、公私合作模式提供基础设施与服务方面有丰富的经验，这赋予英国独一无二的地位来助力中国的此项开拓事业。”
过去一年来，中国政府一直在积极推动PPP发展。2014年5月，国家发改委公布《关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》，80个项目清单面世。2014年10月，李克强在国务院常务会议上强调，今后要积极推广政府与社会资本合作模式，使社会投资与政府投资相辅相成。2015年4月，财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，以保障政府切实履行合同义务，有效防范和控制财政风险。
“我们在两年前开始在中国进行调研，那时中国PPP项目刚刚起步。但最近，我们已经看到了很大的进展，无论是在法律体系搭建方面，还是在建立行政管理方法方面，但最关键的是政府下了非常大的决心。”Ballingall对21世纪经济报道记者说道。
“让我们很感兴趣的是，中国政府在政策、制度上的观念在很短时间内发生了变化，还引入了很多专业领域的人才。”Encinas补充道。
英国PPP模式
作为PPP模式的发源地，英国从1990年代开始在基础设施等领域尝试PPP模式，现有超过60%的基础设施是由私人资本融资的，另有近20%是通过不同形式的PPP模式融资。英国的PPP模式已在五六个国家成功复制。由于英国大选在即，英国基础设施局不愿透露PPP项目按工期和预算完工的比例，但他们表示，这些项目的表现让他们满意。
Ballingall指出，在传统的采购项目中，政府向企业购买公共设施建设；而在PPP项目中，政府向企业购买基础设施和公共服务，要求企业提供解决方案。“推行PPP有很多好处，不仅可以利用民间融资推动基础设施发展，还可以提高公共服务、改变公共和私营部门的合作方式，成为社会变革的工具，推动政府主导的经济向更商业化的市场经济发展。”
要想引入社会资本，就需要清晰地向投资人展示项目的成本和利益。在英国，这一估算方法就是“物超所值”，即基础设施在全寿命周期内能够满足用户要求所投入的成本和获得的服务质量的最优组合。“我们要计算每个方案的收益、成本、价格、质量，既不是最便宜的，也不是最贵的，要选择最平衡的。”Encinas说。
Ballingall详细介绍了这个方法的判定过程。“首先，需要决定是否实施这个项目，我们会尝试量化所有的收入和成本。这是一个全球普遍的做法，但我们有一些特有的指导原则。接下来，用定性的方法决定这个项目是否适合私营企业，再用定量的方法回答引入私营企业的价格。”Ballingall表示，他们计划在今年8月出台新的指导原则。
Encinas向21世纪经济报道记者透露，英国基础设施投资局为了准备一个成熟的项目可能需要花一到三年时间，“但与25年-30年的协议期相比，筹备时间可能就不是那么长了”。
这样长时间如何管控风险？Ballingall向21世纪经济报道记者表示，“我们的原则是，把风险给最能承担风险的人。”
对如何给服务定价，Ballingall向21世纪经济报道记者表示，每个国家的情况不一样，可以有不同的选择。英国的很多领域已经私有化，可以由市场决定价格。而中国没有私有化，可以由政府针对具体项目确定价格。“就我们在全球的经验来说，有些项目本身就是经济上可行的，即便是由市场定价，也能获得足够利润；还有些项目是经济上不可行的，如交通项目，这就需要政府做出政策调整，给私营企业提供经济上可行的动力，如区分淡季和旺季，提供补贴。”
Encinas强调，在PPP项目中，需要对各方的利益诉求进行通盘考虑，包括政府、企业、纳税人和消费者，也就是说，一个项目不仅要满足公众需求，还要在成本上是可行的，既给企业带来利润，也不给纳税人造成负担。
从1987年到2012年，英国共批准PPP项目730个，其中650个在运营中，运营金额达540亿英镑。从项目价值上看，交通占36%、医疗占19%、教育占14%、宿舍（保障房）占10%。其中，绝大部分是私人融资计划（PFI），即由政府付费的PPP项目。
给中国的建议
在过去两年中，英国基础设施局数次访问中国，接待了包括发改委、财政部和各地政府的多个中国代表团，并为中方撰写了《如何为中国PPP发展创造有利环境——从国际视角分析》报告。
报告指出，中国目前已经开展了数千个PPP项目，但其中大多数都是公共部门和国有企业双方签订。这种合同的潜在风险转移方式不同于公共部门和私营机构之间签订的合同，而且国际上一般不将这种合同视为PPP，其最恰当的归类为公共和私营部门之间实现商业关系和成熟PPP关系之前的过渡结构。
报告称，目前，中国多数PPP的资金来自于国家或国有银行。中国政府需要找到停止国家融资的方法，为民间融资参与PPP竞争提供更多空间。私营部门贷款人要求的利率可能无法与国家贷款人提供的利率相抗衡，因此，转型期间PPP项目的成本可能高于传统融资项目。由此，PPP项目融资方式或许需要经历多个中间发展阶段。由最初的国有银行融资，发展为中国私营部门融资，最终吸收外国私营部门融资。
“中国直接完成成熟完备的PPP模式和管理结构的困难太大，需要采用转型过渡措施。另外，中英两国的PPP模式发展终点也可能不一样。对于能否接受外国私营部门融资，这将需要中国政府自己做出政治决定。”Ballingall说。
该报告为中方提出了“八项PPP发展计划”，包括协商和制定PPP的法律框架，开展投资和宣传规划，建立行政管理方法，开发整体治理框架，成立中央PPP机构和地区性网络，发挥公共部门知识及政策设计专长，发展融资选项和风险消减工具，设置管理与监督工具。
“私营企业无法像国企一样容易被控制，因此必须让这些PPP项目有吸引力。”Ballingall指出，中方需要在上述八个方面打好基础，成功模式不会一夜诞生，重要的是要确定哪些是重要的步骤。
报告指出，PPP实现难度大，需要通过强力的中央管控来实现必要的变革，但中国政府目前正在向各个省份下放权力，因此，需要找到方法保证各地以统一一致的方式推广PPP模式，如通过拨款或审批机制。
“据我们了解，中国正在成立中央PPP机构。”Ballingall透露，发改委和财政部在中国负责基础设施建设，因此中方的PPP管理机构可能就落在这两个部门。
英国财政部献策中国PPP发展 需采用转型过渡措施
2015年05月05日 来源：21世纪经济报道
