中国逐步推进“无废城市”建设/李金惠：“无废城市”建设试点引领固体废物产业发展新机遇

《中国环保产业》：继全国46个垃圾分类重点城市后，今年5月起，“11+5”个“无废城市”建设试点也陆续展开，目前这两项工作的进展如何？是否能在城市建设管理尺度上进行统筹考虑？

李金惠：眼下，“11+5”个“无废城市”建设试点实施方案已通过生态环境部会同“无废城市”建设试点部际协调小组各成员单位组织的评审。但这个评审是在专家层面的，各试点城市及地区需尽快修改完善实施方案并印发，边实践、边总结。

垃圾分类相关工作起步比较早，很多城市通过试点方案或者是立法的形式，展开了各种形式的探索。坦率地讲，受限于居民生活习惯，成功模式仍有待探索。当前，很多城市在“无废城市”建设中，已经将垃圾分类作为其中一项重要内容，进行统筹考虑和系统设计。这对于垃圾分类相关规划的实施以及基础设施建设的推进，将有比较显著的推动作用。

《中国环保产业》：在“无废城市”建设的背景下，固体废物行业未来发展趋势如何？发展机遇主要体现在哪些方面？

李金惠：“无废城市”是一种以固体废物减量化、资源化、无害化为目标的城市管理和治理模式。长期来看，我们希望他成为一种城市绿色发展的模式、一种新的经济体系和社会发展模式，从根本上解决自然资源瓶颈，以及废物处置对稀缺土地资源的占用问题。

城市全市域（包含农村）固体废物综合系统管理方案的内涵非常丰富，涉及的领域非常广泛。其中，固体废物源头减量，在工业端不仅包括清洁生产，还包括产业结构调整，落后产能、落后工艺装备的淘汰；在消费端，包括绿色消费、可持续消费等；此外，生活垃圾减量、绿色产品设计、绿色包装应用等也是重要的减量手段，进而带动社会生产消费各环节的绿色发展。

具体到资源化和无害化，特别是资源化方面，就会直接带给固体废物处理利用行业比较大的发展机遇，这是毋庸置疑的。

首先，由于固体废物资源化缺乏相关标准、规范，以前相当数量的固体废物资源化利用，无法实现从产物到产品的转化。这类项目不仅立项困难，相关的法律环境风险也非常大。今后，通过“无废城市”建设的引导和鼓励，相关细分领域可以不断提升标准化规范化发展水平，相关的固体废物综合利用项目尤其是一些环境风险较小的项目可以率先得到进一步发展。

由于固体废物及其资源化利用产品的品种类别非常多，现有的法律法规不可能面面俱到，这需要依靠一些试点示范逐渐去解决企业发展中的瓶颈问题。通过建立健全适合于固体废物资源化利用的国家和地方政策法规、标准体系，相关细分行业的市场会得到激活。

其次，过去未能实现规范处理、进行简单堆放填埋的固体废物，将面临规范化处理的要求，很多存量的固体废物处理需求将被释放，相关城市在固体废物资源化利用领域的投资速度和规模都将进一步提高。

基于此，对于再生资源企业的发展机遇更为明确，相关领域包括城市矿产、工业固体废物处理处置、再生资源回收系统，危险废物处置设施建设与运营，固体废物智能化收集和处理处置系统，农业秸秆生物质清洁化利用，畜禽粪便、建筑垃圾资源化利用的设施建设等。

《中国环保产业》：《“无废城市”建设试点工作方案》中提出了“无废城市”建设的试点目标，其中产业目标是指要“培育一批固体废物资源化利用骨干企业”，这一目标将如何实现？固体废物处理企业又面临哪些机遇与挑战？

李金惠：无论是从规范化、标准化水平的提高，还是市场规模的扩大，“无废城市”建设对于行业和企业都是利好的政策，固体废物处理市场将得到多方面的培育。对此，有不少企业已经有了认知和准备。

一方面，相关市场需求、投入一旦获得比较大的增量发展，意味着企业成长的空间也就更大。规范化的资源化处理利用产业规模将成倍增长，小型和不规范的处理利用进一步萎缩。另一方面，不少企业不再是孤军奋战，将获得政策、技术、行业更多的助力。

以前不少企业特别是固体废物资源化利用企业属于单打独斗，能在行业内外获得的技术支持也非常有限。现在在“无废城市”建设试点的推进下，整个行业的专业力量都在围绕相关问题进行研究，便于信息的获取、交流以及成果转化。同时，企业此前需要自己去协调沟通，现在是试点中地方政府统一规划推进基础设施建设，企业省去了大量的前期工作，可以专注在项目建设运营上。这些都将大大节约企业的时间和成本，为企业加速成长创造良好的外部环境。

当然，也要看到，市场需求扩大、领域扩展和突破带来的技术挑战也是比较大的。“无废城市”建设对于固体废物处理处置的技术要求，特别是环境保护方面的要求会越来越高。固体废物资源化利用的产品，如果作为原材料要让社会普遍接受，那首先就要做到再生产品的品质和风险可控。固体废物资源化利用从相关标准体系的研究制定，到经济可行的技术等，都需要进一步的探索。

比如水泥窑协同处置危险废物生产熟料的相关标准、技术规范已经制定出台，但其他资源化路线如再生砖块、骨料等，还没有标准体系，特别是出于人体健康、环境安全的考虑，还缺乏相应的评估检测标准等，相关的控制指标和限值确定，还需要深入系统研究。

《中国环保产业》：从固体废物处理“供需”角度，如何真正激发生产（产生）端、处理企业形成规范处理处置的良性循环，真正把理论上的处理需求切实释放，有哪些政策工具可以使用？

李金惠：一方面，在前端要进一步落实从“谁污染谁治理”转变到“谁污染谁付费、谁负责”。在固体废物特别是此前大量积累的工业固体废物处理处置领域，要切实推动规范处理，既要有政策导向，比如不再允许长期堆放、简单填埋；同时也要在地方实践中开展政策试点，例如扩大环境保护税的征收范围，对工业固体废物征收环境保护税，给企业主动处理的压力和动力，同时环境保护税也是相关资金投入的重要来源。

“无废城市”建设进程中需要经济政策体系的支持，需要建立可持续的资金池和投入机制。其中，环境保护税的实行对工业固体废物处理能够发挥积极推动作用。建议各试点城市根据各自固体废物管理领域中最为突出紧迫的问题，研究探索环境保护税征收扩大范围的可能。

另一方面，要增强政策供给的有效性，激发市场主体活力，建立固体废物处理利用企业的鼓励和支持机制。这包括资源综合利用增值税优惠政策要进一步得到落实；工业固体废物资源综合利用评价机制要得到进一步的细化。同时，探索发展绿色金融，加大对畜禽粪污、秸秆综合利用生产有机肥的补贴力度。在绿色消费领域，探索实施建筑垃圾资源化利用产品的强制使用制度，扩大政府绿色采购中循环利用产品的种类，推广新型墙材绿色建材应用等。

《中国环保产业》：一方面，我国普遍还没有建立系统的城市废弃物分类体系；另一方面，我国民间的回收历史悠久，有业内人士认为回收率并不低，那么，当前我国的城市废弃物的真实回收水平到底处于怎样的？

李金惠：和历史发展相比，我们城市废弃物的相对回收率肯定是下降了。大概十年以前的一段较长时间里，我们城市里能回收的，基本都得到了回收，真实回收率是比较高的。一方面是因为当时资源利用、原材料补充的需求存在；另一方面，很重要的是，当时城市中有一批专业从事废弃物分类、回收、流通的人群。

而回收率逐步下降的原因，也和上述两方面有关。首先是废品价格不断降低，其次是废旧资源回收群体的生存状况越来越差，这都导致城市废弃物中可回收的部分没有得到充分有效地回收，更多流向终端处置环节，比如填埋、焚烧等。

《中国环保产业》：目前垃圾分类推进的过程中，实施的难点和瓶颈在哪里？监管成本居高不下的难题是否能用智能硬件和互联网等信息手段去缓解？业内有观点认为，应由企业等市场主体主导垃圾回收，对此，您怎么看？

李金惠：无论是在哪一端进行垃圾分类，更为重要的是基础设施要适配。这个基础设施不是指小区里多放几个垃圾桶，而是具体细化到一个居民区，要配置足够的生活垃圾集中投放、分拣、打包的场所和硬件，要配备必要的运行管理人员；要有与垃圾分类种类、规模相匹配的分类运输能力以及后续的分类处理处置消纳设施等。

这其中，一些创新的技术手段、硬件和模式会发挥积极作用，但最为核心的还是一整套匹配的基础设施建设。

《中国环保产业》：“无废城市”建设中，餐厨和建筑垃圾的资源化利用是重要课题。此前，国家和地方也进行了一批餐厨垃圾相关试点实践，上海等地已经规划了建筑垃圾回收利用处理厂。但这类资源化利用的处置路线也面临着产品的销路和去向问题，有哪些政策和市场工具可以用于推动相关产业的蓬勃发展？

李金惠：比如对生活污水污泥生产有机肥、餐厨垃圾资源化利用产品的应用，相关部门的政策不松口，实际上根本原因就是资源化产品达不到流通商品的产品标准，或者相关的产品标准没能制定出来。如果一条资源化产品的道路确实长期走不通的话，那就必须转换工艺路线。

建筑垃圾、装修垃圾目前已经是单独收集的，但后续要实现回收利用、产品化还面临着一些挑战。首先是要明确政策导向，如果地方政府仍旧允许填埋，或者相关资源化产品卖不出去或者价格很低，那么当地势必仍然会主要采取建筑垃圾堆放的方式。但如果政策上禁止堆放，或者利用价格杠杆发挥调控作用，那资源化利用的优势就会比较明显。当然，相关的建材综合利用产品的标准体系也要跟上。建筑垃圾处理的关键是要建立收-运-处一体化的管理模式，强化从建筑垃圾产生源头由建筑垃圾处理企业进行分类和就地利用，按工程弃土、轻物质料、混凝土、砌块砖瓦类分别投放并分类运输，如此才能提高后端综合利用产品的品质；此外，对于满足相关标准的建筑垃圾再生产品，要有强制使用的市场激励政策，纳入政府绿色采购、在政府工程中进行使用。