修复城市生态系统，资金从何来？
时间：2025-07-24 08:33:43 来源：中国环境APP 作者：中环报记者尚玉
近日，中央城市工作会议在北京举行，明确在做好城市工作的总体要求中提到以推进城市更新为重要抓手，并将着力建设绿色低碳的美丽城市列为重点任务。
此前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，提出修复城市生态系统，健全多元化投融资方式。
可见，在城市发展的进程中，生态修复逐渐成为关键议题。而在这一过程中，资金的投入与合理配置成为影响生态修复项目能否顺利推进的重要因素。
需多元化提高资金供给
城市是我国人口最密集、社会经济活动最集中的区域，也是资源能源开发利用强度大、污染排放集中、生态环境问题集中的区域。近年来，从国家到地方，一系列政策相继出台，加强城市生态系统保护修复，全面提升城市生态宜居品质。
2021年，国务院办公厅印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，从规划管控、产权激励、资源利用、财税支持、金融扶持等多方面明确相关政策，并将城镇生态系统保护修复列为重点领域之一，进一步促进社会资本参与生态建设。
2023年，《重庆市鼓励和支持社会资本参与生态保护修复实施方案》印发，提出在中心城区以及其他区县城镇区域，开展以城中山体保护修复为重点的城镇生态系统保护修复示范，明确对参与集中连片生态保护修复项目，并达到预期目标的社会投资主体，允许依法依规取得一定份额的建设用地使用权，用于生态产业开发，其中生态保护修复规模达到100公顷及以上的，可配置修复面积3%（最多不超过10公顷）的建设用地使用权；生态保护修复规模在100公顷以下的，可配置修复面积5%（最多不超过3公顷）的建设用地使用权。
近日，财政部、住房和城乡建设部公布《2025年度中央财政支持实施城市更新行动评选结果公示》，中央财政计划补助超200亿元支持20个城市补齐城市基础设施的短板弱项，探索建立可持续的城市更新机制。《四川省实施城市更新行动方案》提出，2025年，全省要启动约600个城市更新重点片区，实施约3800个城市更新项目，持续改善城市功能品质。
城市更新项目投资额较大，单靠政府的投入远远不够，必须建立多元化、多层级的资金投入机制。
2024年，中国人民银行等四部门印发《关于发挥绿色金融作用 服务美丽中国建设的意见》，提出支持金融机构探索将资源环境要素作为合格担保品，鼓励探索资源环境要素担保贷款。
国家开发银行近日在上海清算所面向全球投资人发行80亿元3年期绿色金融债券，用于城市更新领域项目。
一系列政策与实践，彰显了各地对引入社会力量参与生态治理的积极探索。然而，在修复城市生态系统领域，仍面临较大资金缺口，需要多元化提高资金供给，动员与激励更多社会资本投入进来。
社会资本参与受阻
城市生态修复具有较强的公益属性，投资回报周期长、收益低。
“在支持城市生态修复项目中，近年来，金融机构推出了绿色信贷与资源环境要素担保贷款，发行了各类绿色债券，包括湿地、林业碳汇项目支持债券及生物多样性主题债券等，创新了环境污染责任险、生态风险担保以及针对生态修复项目的保险产品等，这样更贴合生态项目回报周期，利于缓解一次性资金压力，降低资金断裂风险。”中国人民大学重阳金融研究院副研究员刘锦涛介绍，如南浔农商银行推出“绿企贷”“惠农贷”，直接用于土地整治与生态产业。
“当前城市生态系统修复项目在投融资模式中，有三大关键短板制约了风险防控和资金持续性。”刘锦涛表示。
一是项目收益机制需要进一步明确。多数生态修复项目难以直接产生稳定的现金流，回报周期长，投资收益不确定，导致社会资本和金融机构参与意愿不足。二是金融工具与风险保障机制有待完善。绿色信贷等金融工具尚处起步阶段，生态资产评估体系尚不完善。三是地方政府在生态修复上的项目融资能力有限。
刘锦涛认为，导致社会资本难以估值、金融机构难以评估风险、政府难以精准补偿的主要原因在于生态效益缺乏有效的价值转化机制。
对于健全多元化投融资机制方面，刘锦涛表示，在制度层面，建议建立健全生态产品价值实现机制，如完善生态补偿制度、探索建立生态资产负债表、推进自然资源资产负债表改革，提升生态资产在政府预算与融资体系中的可量化性与可交易性；在市场层面，建议支持发展碳汇交易、生物多样性补偿、绿色REITs等市场化机制，规范特许经营、土地收益权、生态旅游开发等权利配置；在技术层面，建议加快构建生态价值核算和风险评估模型，为金融机构提供科学决策依据。
对于一些长期亏损但生态价值重要的修复项目，如何使项目由单一政府输血向市场共建共益转变，刘锦涛认为关键在于创新性投融资机制的引入。如构建“生态+产业”的复合型开发模式，培育可变现的生态产品和服务；对拥有稳定资产基础和运营收入的项目，可通过发行绿色REITs募集社会长期资本，回收资金、降低财务压力；通过财政补贴叠加公益基金、环保公益众筹等方式，引导社会公众积极参与；鼓励金融机构开发宽容期长、利率低、还款结构灵活的绿色贷款或保险产品，并在风控端引入生态信用评级机制，提升项目融资可得性。
风险共担推动可持续运营
城市生态修复项目通常涉及财政、发改、生态环境、自然资源等多个部门，资金来源多元、投入结构复杂。
生态修复项目的可持续运营，不是单靠盈利驱动，而是通过产业导入、金融创新、政府保障、生态价值定价多维一体的组合拳，化解其内在盈利难题，实现生态效益与经济可行性的统一。
刘锦涛建议，可打破部门壁垒，形成资金统筹合力。建议建立统一的生态修复项目库和资金协调平台；相关部门可设立生态修复引导基金或风险补偿机制，引导金融机构加大绿色信贷支持，推动生态环境导向的开发（EOD）模式落地，使生态项目以效益反哺治理；建议推动部门间数据共享与项目联审联批机制，建立生态修复共享平台，实现项目审批、资金拨付、绩效评估的横向协作。
城市生态修复的协同推进关键在于以生态目标为导向，构建统一项目库与分工协作机制的运行体系，从而提升资金使用效率与治理合力。
当前，社会资本对参与城市生态修复项目的积极性正在上升，但整体仍较为谨慎、有限，参与广度和深度不够。
面对生态修复项目收益周期长、回报不确定等特性，构建合理的风险分担机制是保障投融资可持续的关键。在刘锦涛看来，应从政府、企业、社会三方面协同发力，形成“责权利对等、风险共担”的机制体系。
在政府层面，要充分发挥引导性与基础性责任，通过财政补贴、生态补偿、风险准备金等方式对生态修复项目提供支持。此外，还需要制定生态资产核算与评估标准，为风险定价提供基础。对不达标或破坏生态的行为，应依法追责。
对企业来讲，应承担经营风险与项目实施责任。在享有收益权的同时，做好成本控制与运营管理，提升生态与经济效益协同能力。
鼓励社会公众与金融机构在可控范围内参与共建共享。金融机构可设计匹配周期的绿色信贷与绿色债券产品，公众可通过公益捐赠、绿色消费等低风险形式支持生态修复。
