世界及中国水利风景区发展现状及发展趋势行业研究报告
摘要：水利风景区是以水域（水体）或水利工程为依托，具有一定规模和质量的水利风景资源与生态环境条件，可供人们从事游览观光、休闲健身、科学技术普及和文化教育等活动的区域。本报告以全球滨水休闲与水利遗产活化利用为参照系，系统梳理中国水利风景区从自发萌芽到高质量发展的演进脉络，基于截至2025年的最新数据与政策文本，分析其规模格局、空间分布、经济绩效、治理框架与标准体系，诊断制约高质量发展的结构性矛盾，并在此基础上研判“十五五”期间的发展趋势与战略路径。
报告的核心判断是：中国水利风景区已经完成“数量扩张”阶段的历史任务，国家水利风景区总数在2025年末突破1000家，覆盖31个省份，省、市、县三级体系基本成型。然而，规模优势尚未转化为质量优势。同质化供给、运营资金的结构性短缺、公益属性与经营活力之间的制度张力、社区参与深度不足，构成制约下一阶段发展的核心瓶颈。国际经验表明，滨水空间的有效治理需要超越“政府包办”与“纯市场化”的二元对立，走向制度行动与基层动员的协同。中国水利风景区的未来，取决于能否在“水利+”的框架下完成从“空间管理”到“价值运营”的能力跃迁。
第一章 水利风景区的概念界定、理论基础与全球视野
1.1 水利风景区的概念内涵与边界
水利风景区是一个具有鲜明中国制度语境的概念。根据2026年修订的《福建省水利风景区管理办法》，其法定定义为“以水域（水体）或者水利工程为依托，具有一定规模和质量的水利风景资源和生态环境条件，可供人们从事游览观光、休闲健身、科学技术普及和文化教育等活动的区域”。这一界定包含三个核心要件：资源依托的水利属性（水域或水利工程）、资源品质的阈值要求、功能面向的公共休闲与教育属性。
与国际上常见的“国家公园”“国家休闲区”“滨水公园”等概念相比，中国水利风景区的一个显著特征在于其管理主体锚定于水行政主管部门。水利风景区首先是水利工程和水域空间的衍生功能，其设立、认定、评估与退出均由水利系统主导，旅游、文化、教育等功能是在确保水工程安全、水资源调度和水生态保护的前提下被“叠加”上去的。这一制度设计赋予了水利风景区在工程安全与生态保护方面的天然优势，但也带来了公益属性与经营效率之间的持久张力。
从类型划分看，水利风景区可细分为水库型、河湖型、灌区型、水土保持型等多种形态。水库型以水库枢纽工程及其消落区、库周岸线为载体，通常兼具防洪、供水、发电与休闲功能；河湖型依托自然河流、湖泊及其岸带，更接近一般意义上的滨水公共空间；灌区型以灌溉渠系、渡槽、水闸等线性水利遗产为核心资源；水土保持型则以小流域治理成果和生态修复区域为空间基础。不同类型在资源禀赋、工程约束、可达性和市场潜力上差异显著，决定了其发展路径不能采取“一刀切”模式。
与管理层级对应，水利风景区实行国家级、省级、县级三级认定体系。国家级水利风景区由水利部认定与管理，省级由省级水行政主管部门认定，县级则为基层创建单元。截至2025年初公布第19批国家水利风景区名单，全国国家水利风景区已达902家，覆盖31个省份；“十四五”期间新建100家以上国家水利风景区的目标在2025年末如期实现，国家水利风景区总数超过1000家。省、市、县各级景区数量则更为庞大，仅四川一省即有省级水利风景区（含河湖公园）129家、国家水利风景区49家，陕西有省级以上水利风景区87家，福建有水利风景区138家（其中国家级42家、省级96家）。
1.2 理论基础：从“水利工程”到“水空间治理”的范式转换
理解水利风景区的兴起，需要将其置于更宏观的理论范式转换之中。
**从工程水利到资源水利，再到生态水利与民生水利。** 传统水利的核心使命是防洪、灌溉、供水与发电，工程安全与运行效率是首要考量。随着工业化与城市化进程的深入，水域空间的生态功能、景观功能、文化功能和社会功能逐步进入政策视野。2001年水利部成立水利风景区评审委员会并发布《关于加强水利风景区建设与管理工作的通知》，标志着这一转向的制度化开端。此后，“绿水青山就是金山银山”理念的提出与生态文明建设的推进，进一步将水利风景区从水利多种经营的边缘业务提升为水利服务民生的窗口载体。
**公共产品理论与滨水空间的多功能性。** 水利风景区所提供的休闲游憩、科普教育、生态调节等服务具有程度不等的公共产品属性。纯公益性景区难以通过市场机制回收运营成本，而过度商业化又可能侵蚀其公共价值。这一内在张力决定了水利风景区的治理不能简单套用一般旅游景区的逻辑，而需要在公共产品供给的框架下探索多元化的价值实现机制。欧洲历史运河的复兴经验从另一个侧面印证了这一点：牛津运河之所以能够从废弃的工业基础设施转型为“多功能的蓝色廊道”，关键在于“自下而上”的社会动员创造了新的“水—社会纽带”，使运河的公共价值获得了持续的社会投入与情感承诺。
**“水—社会纽带”（hydrosocial bond）与混合治理。** 近年来的国际水治理研究日益强调水体与人类社会之间的相互建构关系。历史水道不是静止的物理基础设施，而是“混合的社会—自然系统”（hybrid socio-natures），其功能转换与社会意义的再生产密不可分。欧洲的比较研究揭示出三种典型路径：牛津运河的“自下而上”复兴、卡斯蒂利亚运河“自上而下”的遗产化、巴塔利亚运河的碎片化冲突。研究的结论具有普遍启示意义：有效的水道活化需要制度行动与基层动员的协同，孤立的“自上而下”或“自下而上”路径都难以产生持久的社会—生态效益。这一理论视角对于反思中国水利风景区过度依赖行政推动的治理惯性，具有直接的参照价值。
1.3 全球滨水休闲与水利遗产利用的多元模式
水利风景区的中国实践并非孤立现象。在世界范围内，将水域空间、水利工程与休闲游憩、遗产教育相结合的制度安排呈现出丰富的形态。
**美国：国家休闲区体系与河流廊道治理。** 美国国家公园管理局（NPS）管理的保护地体系中包含“国家休闲区”（National Recreation Area）这一类别，其设立宗旨明确鼓励“一般性休闲开发与利用”。与严格保护的国家公园不同，国家休闲区在资源保护与公共游憩之间寻求更积极的平衡。密西西比国家河流与休闲区（Mississippi National River and Recreation Area）是一个典型：NPS在72英里长的河流廊道内拥有的土地极为有限，其管理高度依赖与25个地方政府及联邦机构伙伴的合作，通过综合管理计划协调自然资源保护、文化资源保护、访客使用与发展活动。这种“少拥有、多协调”的模式，对于中国水利风景区在权属碎片化条件下实现跨部门协同具有参考意义。
**欧洲：历史运河的遗产化与多功能转型。** 欧洲的历史运河系统在19世纪后经历了功能衰退，近几十年来则成为遗产活化与休闲旅游的热点。西班牙的帝国运河（Canal Imperial）不仅承担灌溉与航运功能，还衍生出“帝国运河漂流节”等体育文化活动，将水利工程转化为地方认同的载体。意大利的卡武尔运河作为皮埃蒙特农业转型的关键工程，其入口与沿线水利遗产被纳入文化旅游线路。荷兰的水防线（Water Line）则将被列为文化遗产的防御性水利系统与自行车旅游、博物馆体验相结合，使“水利遗产”成为可感知、可参与的景观叙事。这些案例的共同经验在于：水利遗产的价值不在于冻结式的“保护”，而在于通过有节制的功能更新与社会参与，使其重新嵌入当代生活。
**日本：社区嵌入型的“河町建设”与“水边乐校”。** 日本的河流空间利用高度强调社区参与和日常生活场景的营造。“河町建设”（かわまちづくり）制度将河流整治与城市街区活力提升一体规划，在信浓川、京桥川等地出现了民间事业者参与的河畔咖啡馆、船着场整备等实践。横滨市的“梅田川·水边乐校项目”将河川改修与环境教育设施建设结合，使1.1公里的河段成为儿童自然体验与社区活动的场所。高尾山麓的案内川整备则将河川与公园一体化设计，在每年300万人登山者的门户空间创造出居民与访客共享的水边公共空间。日本经验的核心启示是，滨水空间的活力来源于“日常性”——它不是为 occasional 的游客设计的，而是为社区的生活节奏设计的。
**澳大利亚：水利遗产的文化景观化与原住民维度。** 澳大利亚的水利遗产利用呈现出两个显著特征。其一是早期水利工程（如Burrinjuck大坝、Enoggera大坝）在保障供水与灌溉功能的同时，将游憩功能（游泳、划船、丛林徒步、野餐）作为工程的“标准配置”加以规划，使水利设施从建设之初即嵌入地方休闲体系。其二是原住民水文化景观的遗产化。布吉必姆文化景观（Budj Bim Cultural Landscape）保存了距今约6600年的鳗鱼养殖水利系统，2019年作为澳大利亚首个以原住民文化价值列入世界遗产的景观，其旅游利用以原住民导览为核心，将水利遗产的阐释权归还给原住民社区。这一案例提出了水利风景区研究中容易被忽视的维度：水利遗产的文化意义并非单一和给定的，不同群体对同一水域空间可能持有截然不同的价值认知与使用诉求。
第二章 中国水利风景区的发展历程与制度演进
2.1 四个阶段的划分与核心逻辑
中国水利风景区的发展，与水利事业的整体转型同频共振。综合既有研究与政策文本，其历程可划分为四个阶段：自发萌芽、探索起步、规范管理与品牌提升，并在2012年生态文明建设上升为国家战略后进入高质量发展的新阶段。
**自发萌芽阶段（20世纪80年代至2000年）。** 改革开放后，部分基层水管单位在“水利多种经营”的框架下，依托工程周边的山水资源开展种植、养殖、农副产品加工，并逐步尝试观光休闲业务。1997年《水利旅游区管理办法（试行）》的颁布，是这一阶段制度意识的初步表达，2000年正式启动“国家水利旅游区”申报工作。这一阶段的驱动力主要来自基层单位的自我生存与发展需求，空间形态零散，缺乏统一标准与品牌意识，但它积累了一个关键的认识：水利工程所依附的水土资源具有超越工程本身的经济与社会潜力。
**探索起步阶段（2001—2003年）。** 2001年是制度化的起点。水利部成立水利风景区评审委员会，将“水利旅游区”更名为“水利风景区”，发布《关于加强水利风景区建设与管理工作的通知》，确立了“以评代管”的工作思路，首批18家国家水利风景区获得认定。“以评代管”是一种在行政资源有限的条件下快速建立政策信号与激励机制的策略：通过评定产生示范效应，引导地方投入创建，而日常监管则主要依赖评审周期的约束。这一策略在扩张阶段是有效的，但也为后续“重创建、轻运营”的偏向埋下了伏笔。
**规范管理阶段（2004—2008年）。** 2004年具有里程碑意义：国务院将“设立水利旅游项目审批”明确为政府管理事项，水利部颁布《水利风景区管理办法》和《水利风景区评价标准》（SL 300—2004），水利风景区的建设和旅游项目管理进入有序管理轨道。2005年《水利风景区发展纲要》出台，2006年修订《水利旅游区管理办法》，2008年颁布《水利旅游项目综合影响评价标准》（SL 421—2008）。这一阶段的核心成就是建立了基本的制度基础设施：认定标准、审批程序、评价框架和技术规范。国家水利风景区数量从2004年的139家增长到2008年的314家，制度驱动下的规模扩张效应明显。
**品牌建设与质量提升阶段（2009年至今）。** 2009年水利部水利风景区建设与管理领导小组成立，发展重心从“数量扩展”转向“质量提升”。2010年《水利风景区规划导则》（SL 471—2010）发布，2011年启动国家水利风景区动态评估并逐步建立退出机制，标志着品牌化治理框架的形成。2012年生态文明建设上升为国家战略后，水利风景区被赋予“幸福河湖的重要标识、生态文明建设的水利名片”的新定位，进入高质量发展阶段。
这一演进轨迹的内在逻辑是清晰的：从“基层自救”到“行业认定”，从“以评代管”到“标准治理”，从“数量扩张”到“质量提升”。但阶段转换也意味着治理难度的跃升。在扩张阶段，核心任务是建立标准、扩大覆盖面、形成政策信号；在质量阶段，核心任务转变为提升运营效能、实现价值转化、协调多元利益。前者主要依赖行政动员，后者则需要市场能力、社会参与和制度创新的协同。
2.2 政策体系的层级结构与核心内容
当前中国水利风景区的政策体系呈现“国家指导意见—部门规章—地方实施办法—技术标准”的四层结构。
在国家层面，2022年水利部印发的《关于推动水利风景区高质量发展的指导意见》是现阶段最重要的纲领性文件。它提出两阶段目标：到2025年，总体布局进一步完善，管理制度体系建立健全，监管能力明显提升，“十四五”期间新建100家以上国家水利风景区，推广50家高质量典型案例；到2035年，总体布局进一步优化，发展体制机制进一步完善，综合效益显著增强，水利风景区成为幸福河湖的重要标识和生态文明建设的水利名片。指导意见同时强调完善绿色安全服务设施、提升智慧服务水平、强化监督管理，体现了从“创建导向”向“运营导向”的政策重心转移。
在地方层面，各省近年来密集修订或出台管理办法，呈现出规范化与创新并进的态势。广东省2025年4月施行的《广东省水利厅关于水利风景区的管理办法》明确“高起点、高标准规范规划、建设和管理”，推动风光带（集群）高质量发展。福建省2026年修订的办法则在资金保障上作出了有意义的区分：对政府投资建设并经营管理的公益性水利风景区，资源保护、基础设施建设及日常管理经费列入同级财政预算；对社会主体投资建设并经认定的景区，所在地县级以上政府可以给予一次性补助或奖励。这一条款在制度上承认了“公益性”与“经营性”并存的事实，并为社会资本的进入提供了地方财政激励的接口。陕西则走出了另一条路径：2026年省水利厅与陕旅集团、陕文投集团签订水利风景区高质量发展合作框架协议，以省属文旅国企的专业化运营能力对接水利系统的资源禀赋，首批选择8家景区签订合作意向书，按照“先试点、后推广”的路径打造“水利+文旅”融合标杆。这一模式的核心创新在于，在不改变水利风景区资源权属与管理责任的前提下，引入文旅国企的运营能力和市场渠道，试图在公益属性与经营效率之间建立制度化的分工。
技术标准方面，2023年发布的《水利风景区评价规范》（SL/T 300—2023）取代了2013年版标准，于2024年2月正式实施。新标准将评价内容调整为“风景资源评价”“生态环境保护评价”“服务能力评价”“综合管理评价”四大类别，涵盖17个要素、47个指标，总分200分，大幅度细化量化了评价指标，更加强调水利特色、水文化科普的挖掘利用和社会服务功能。从“评价标准”到“评价规范”的用语变化本身即具有信号意义：标准偏向于静态的达标判定，规范则更强调过程的合理性与结果的有效性。服务能力与综合管理权重的提升，反映出政策层面对“建得好不如管得好、用得好”的认知深化。
2.3 规模格局与空间分布特征
截至第19批国家水利风景区名单公布（2025年初），国家水利风景区总数为902家，覆盖31个省份；2025年末总数超过1000家。从省级分布看，呈现出“东密西疏、南多北少”的基本格局，但西部省份在国家序列中占有重要位置。四川以49家国家水利风景区居西部第一、全国前列，陕西42家，福建42家，形成了若干区域性高地。
空间分布的不均衡具有结构性成因。东部沿海省份经济密度高、休闲需求旺盛、地方财政能力较强，景区的可达性和服务设施水平总体领先；中西部省份水资源禀赋丰富、水利工程大型化特征明显，但市场腹地有限、运营资金约束更为突出。值得注意的是，“分布不均衡”本身并不构成政策问题——水利风景资源的空间分布天然受制于水文地理条件，真正的政策问题在于：在资源禀赋给定的条件下，如何使不同区域的景区都能找到与其需求结构和财政能力相匹配的发展模式。
从类型结构看，水库型和河湖型构成绝对主体，灌区型和水土保持型的数量与影响力相对有限。这一结构与中国水利工程的存量特征一致，但也意味着水利风景区的资源叙事高度集中于“湖光山色”的景观范式，对灌区渠系、水闸渡槽等线性水利遗产的休闲化利用尚不充分。欧洲历史运河的复兴经验表明，线性水利遗产在连接城乡、讲述工程技术史与区域发展史方面具有独特优势，其“廊道”形态也能够更自然地融入日常通勤与短途休闲体系。
第三章 中国水利风景区的经济绩效与价值实现
3.1 游客量与收入：一个尚不完整的图景
对中国水利风景区经济绩效的系统性评估面临根本性的数据约束：不存在覆盖全部景区的年度统计体系。可获取的数据主要来自地方性报道、个案研究和行业汇总，其口径、范围和可靠性差异显著。尽管如此，将这些“拼图式”数据置于一处，仍可勾勒出大致的量级与结构特征。
省级汇总数据提供了最有参考价值的全景片段。陕西省87家省级以上水利风景区2025年接待游客超过6300万人次，综合收入12亿元。浙江湖州市2022年水利风景区接待游客1865万人次，景区总收入30亿元，同比分别增长14.6%和20%。这两个数据点指向一个粗略的量级判断：在资源禀赋较好、区位条件优越的省份和城市，水利风景区的年游客量可以达到数千万人次，综合收入在十亿至数十亿元区间。
市县级个案则揭示了收入结构的更多细节。衡阳市2024年水利风景区接待游客118.5万人次，综合收入1838万元，带动周边1000余户农户增收3630万元，促进文旅消费超8000万元。这组数据中，景区直接收入（1838万元）与带动周边消费（8000万元）的倍率关系值得注意：水利风景区的经济价值主要表现为对周边服务业的溢出效应，而非景区门票或内部经营收入。福建龙岩龙湖国家水利风景区2024年接待游客150万人次，旅游收入超1000万元；2025年全年接待游客突破160万人次，带动综合产值近1.5亿元。广东16宗省级水经济试点项目截至2024年底累计吸引游客3500万人次，实现运营收入11.7亿元，撬动社会资本33.2亿元，社会资本占比近90%。福建南靖云水谣核心景区2025年上半年接待游客312.82万人次，门票收入2.13亿元，周边民宿超300家，年均入住率78%，年创收超1.5亿元，官洋村获联合国“最佳旅游乡村”称号。
这些数据的启示不在于其精确性，而在于它们共同指向的“价值结构”：水利风景区的直接经营收入在多数情况下并非其主要经济贡献；其真正的经济意义在于作为流量入口和生态本底，激活周边住宿、餐饮、零售、交通和农产品销售等多元业态。陕西2025年的数据（6300万人次、12亿元综合收入）折算下来人均综合收入约19元，也印证了水利风景区“低客单价、高流量、强溢出”的特征。
3.2 投融资模式的创新与约束
资金问题是水利风景区运营中最持久的约束。水利风景资源具有公共产品属性，开发利用的盈利潜力尚未充分释放，而基础设施的前期投入规模较大，单纯依靠财政投入难以满足运维与提升的需要。近年来出现了若干具有突破意义的模式创新，其共同方向是将水利资产的可预期现金流转化为可交易的金融产品，或通过风险分担机制引导社会资本进入。
**水利REITs的破冰。** 绍兴市汤浦水库推动全国首单水利领域REITs（基础设施不动产信托投资基金）落地，将30年供水收益转化为基金产品，募集社会资金用于镜岭水库等重大水利工程建设和水资源保护。严格而言，REITs的底层资产是供水收益，而非景区休闲业务收入，但其制度意义在于打开了水利存量资产资本化的大门。一旦水利资产可以通过REITs实现价值发现和流动性提升，水利风景区所依附的工程资产的整体融资能力将获得系统性改善，景区休闲功能的提升也就获得了更宽裕的财务空间。
**“EPC+F”与生态导向的综合性开发。** 绍兴上虞曹娥江“一江两岸”工程采取“EPC+F”（设计、采购、施工+融资）模式，引入专业设计机构撬动社会资本2.42亿元。这一模式的适用条件是工程本身包含可产生稳定现金流或土地增值收益的配套内容，其可复制性受限于项目组合的质量。浙江进一步提出“水价值导向的投融资改革”，将水利风景区的生态产品价值实现与幸福河湖建设、水土保持生态产品交易等纳入统一框架，2025年发布了20个水生态产品价值实现典型案例。
**生态产品价值交易与补偿机制。** 鄂州石桥水库的试点展示了另一种路径：基于特定地域单元生态产品价值（VEP）核算框架，构建“保护—核算—转化”全链条机制，在转化实践中实行“分区施策”——石桥村以“水文化+”为核心，通过生态补偿机制收取水质保障费，开发科普旅游和休闲渔业；岳石洪村聚焦“田园+康养”；李坳村探索“生态+探险”。2025年，石桥水库进一步完成了全国首单水库型水利风景区生态产品价值交易。与此同时，跨县域和流域层面的横向生态补偿机制在钱塘江流域和江西资溪—南城等地已有多年实践，2021—2023年钱塘江流域上下游横向生态补偿累计出资1.5亿元。这些机制的共同逻辑是：将水利风景区所产生的生态服务价值（水质维护、水源涵养、景观供给）部分地转化为可计量、可支付的财政或市场交易流，从而为保护行为提供持续的经济激励。
然而，上述创新仍处于“点状突破”阶段，尚未形成可规模化复制的制度模板。REITs对底层资产的质量和现金流稳定性要求极高，多数水利风景区所依托的工程资产难以满足；生态产品价值核算的方法学尚未统一，交易市场的流动性有限；“EPC+F”模式高度依赖项目包装和地方政府信用。更根本的约束在于，水利风景区的核心休闲服务（景观欣赏、休闲漫步、科普教育）的排他性很低，收费空间有限，这使得任何以景区自身经营收入为基础的融资模型都面临“收益天花板”。突破这一约束的方向，可能不在于继续在“景区内部”寻找收费点，而在于将水利风景区定位为区域发展的“生态基础设施”和“流量基础设施”，通过税收分享、土地增值捕获、周边产业反哺等外部性内部化机制来回收公共投入。
3.3 社会效益与社区关联
水利风景区的社会效益维度远比经济数据丰富，但在既有评估体系中往往被低估。
在就业与增收方面，水利风景区的带动效应以间接和非正式就业为主。衡阳的数据显示，景区直接综合收入1838万元，但带动周边农户增收3630万元，后者约为前者的两倍，表明农户从餐饮、民宿、农产品销售、务工等渠道获得的收益超过了景区运营本身的直接薪酬支出。南靖云水谣周边民宿超300家、年均入住率78%、年创收超1.5亿元，则展示了景区流量对乡村住宿业的规模化激活效应。龙岩永定河头村依托龙湖景区实现了从传统村落向“水美乡村”样板的转型，2025年龙湖景区带动综合产值近1.5亿元，超千万级的水经济生态圈初步形成。
在社区治理层面，一些地方探索了将管护责任下沉与利益联结相结合的机制。四川资阳乐至的“解放模式”将河湖保护责任从垂直管理体系“解放”出来，由党员巡护队带头、群众保洁队跟进，以积分兑换生活用品，使管护从“任务”变为“习惯”。广州白云湖建立“政府引导、多元投入、社会参与”的投入机制，整合各级财政资金与民间资本，形成共建共治共享的治理格局。这些实践虽然规模有限，但其方向与欧洲研究中所强调的“水—社会纽带”的再造是一致的：当周边社区从被动的“被管理对象”转变为有切身利益关联的参与主体时，水利风景区的保护与运营才可能获得低成本、可持续的社会基础。
但总体而言，中国水利风景区的社区参与仍处于浅层阶段。多数景区的运营决策由水利管理单位和地方政府主导，社区居民的参与主要集中在劳务供给和小微经营层面，在规划、定价、收益分配等关键环节的制度化话语权有限。日本“河町建设”中民间事业者参与河畔公共空间运营、澳大利亚布吉必姆景观中原住民掌握导览阐释主导权的做法，提示了更深层参与的可能形式。社区参与的深化不仅是公平问题，也是效率问题：缺乏本地社会承诺的景区，其日常管护成本和冲突解决成本往往更高。
第四章 标准体系、安全管理与智慧化建设
4.1 评价规范与认定退出机制
《水利风景区评价规范》（SL/T 300—2023）的修订与实施，是近年来制度基础设施层面最重要的进展。与2013年版相比，新规范在三个方面发生了实质性变化。
**评价维度的重构。** 旧标准以“风景资源”为核心，新规范则将其拆解为“风景资源评价、生态环境保护评价、服务能力评价、综合管理评价”四个并列类别。这一变化传递的政策信号是：水利风景区的品质不再仅由资源的“好看程度”决定，生态保护绩效、游客服务能力和管理规范程度具有独立的、不可相互替代的权重。对于资源禀赋一般但管理和服务出色的景区，新规范提供了获得认可的制度空间；对于资源优越但管理粗放的景区，则形成了更强的约束。
**指标细化与量化。** 17个要素、47个指标、总分200分的结构，使评价的可操作性和区分度显著提升。细化量化本身不是目的，其意义在于为动态评估和退出机制提供可比较的标尺。2011年启动的动态评估和逐步建立的退出机制，在缺乏精细指标的时代更多依赖行政判断和有限的事实核查；新规范为“能进能出”提供了技术基础。
**水利特色与水文化阐释的强化。** 新规范“更加强调水利风景区的水利特色，注重水文化科普的挖掘和利用”。这一导向回应了一个长期存在的认同问题：水利风景区与一般风景名胜区、水利工程科普基地的区别究竟在哪里？如果水利风景区的核心价值仅仅在于“有水的风景”，那么它在旅游目的地体系中就是可替代的；其不可替代性应当来自对“水利”这一特定人与自然关系的展示与阐释——工程如何改变了水文过程，灌溉如何塑造了农业景观，防洪如何定义了聚落形态，水权分配如何嵌入地方社会。将水文化科普纳入评价体系，是在制度层面确立这一独特性的尝试。
4.2 安全管理：底线约束与标准化缺口
安全是水利风景区所有功能得以展开的前提。水域环境固有的风险（溺水、洪水、地质灾害）叠加旅游活动的流动性，使安全管理成为运营中技术门槛和责任压力最高的环节之一。
现行制度框架将安全要求嵌入规划与运营两个节点。福建省管理办法规定，水利风景区总体规划必须包括“安全保障规划”等专项规划，安全设施须与主体工程“同时设计、同时施工、同时投入使用”。在运营层面，景区需要设置必要的安全监测设施，应急预案应涵盖火灾、溺水、坍塌、触电等事故类型，并建立应急救援组织和响应程序。
然而，在操作层面，水利风景区安全管理仍面临标准碎片化和能力不均衡的问题。不同类型景区（水库型的大水面、河湖型的流动水域、灌区型的线性渠系）的风险特征差异巨大，但现有的安全管理规范更多来自一般旅游景区和水利工程的通用要求，缺乏针对水利风景区特定场景的细化指引。更深层的矛盾在于，安全投入具有“成本显性、收益隐性”的特征，在运营资金紧张的情况下容易被压缩；而一旦发生事故，水利管理单位和地方政府面临的责任压力又可能触发过度反应，以“封闭”“禁入”替代精细化的风险管理。如何在“可接受风险”的框架下，在开放休闲与安全管控之间找到制度化的平衡点，是水利风景区治理中尚未充分解决的难题。
4.3 智慧化与数字孪生：从技术示范到运营工具
智慧水利和数字孪生技术的引入，为水利风景区的管理精细化提供了新的工具可能性。当前的应用主要集中在两个方向。
**工程安全与管理的数字孪生。** 以引江河水利风景区为代表的实践，基于UE引擎构建数字孪生工程管理系统，针对高质量发展阶段对管理工作“智慧化、精细化、科学化”的需求，尝试解决传统Web端可视化效果不足、多源数据融合困难等问题。泰山景区与大汶河流域的三维可视化智能水利系统则整合了数字孪生、OPC、GIS、物联网和云计算，将工程安全监测、水资源调度与景区管理纳入统一平台。吐鲁番坎儿井乐园依托2024年入选世界灌溉工程遗产的契机，与数字孪生灌区建设（大河沿子灌区投资1.83亿元）形成联动，景区年均接待游客约40万人次。
**面向公众的体验与教育应用。** 福建莆田延寿溪幸福河湖研学基地应用AI导游机器人、电子沙盘、L幕裸眼3D和数字孪生手段，将河湖治理的“看不见的过程”（水质监测、生态修复、日常巡查、应急管理）转化为可感知的展示内容，使研学体验超越了传统的展板解说模式。这类应用的价值在于，它直接服务于水利风景区的核心功能定位之一——水文化科普与教育。数字孪生在这里不是管理后台的“炫技”，而是阐释“水利如何运作”的叙事工具。
需要冷静看待的是，当前智慧化建设在相当程度上仍是“项目驱动”的，即作为特定工程或示范项目的组成部分获得投资，而非基于景区日常运营的持续性需求。数字孪生系统的建设成本和运维成本对于多数中小型水利风景区而言是难以承受的，其产出（更好的可视化、更集成的监测）与投入之间的性价比，在缺乏规模化运营场景的条件下并不总是清晰。智慧化的优先序应当由运营痛点决定，而非由技术供给驱动：如果一个景区面临的核心问题是游客安全预警和高峰期人流管理，那么一套可靠的视频监控与广播系统可能比一个精细的三维数字孪生模型更有价值。
第五章 国际比较视野下的治理模式与启示
5.1 治理结构的谱系：国家主导、地方分权与混合模式
将中国水利风景区置于国际比较的框架中，首先需要识别治理结构上的根本差异。美国的国家休闲区体系是联邦制框架下的“国家所有权+多主体合作管理”，NPS在密西西比国家河流休闲区仅拥有极少量土地，治理效能取决于其协调25个地方政府和多个联邦机构的能力。日本“河町建设”是地方分权框架下的“市町村主导+民间事业者参与+国土交通省技术支持”，河流空间的日常运营高度嵌入地方社区和商业活动。欧洲历史运河的治理则更为碎片化：牛津运河的复兴依赖“自下而上”的志愿组织与社区动员，卡斯蒂利亚运河的遗产化由区域政府“自上而下”推动，巴塔利亚运河则陷入基层保护诉求与技术工程管理之间的持续冲突。
中国水利风景区的治理结构可以被描述为“部门主导的层级治理”：水利部制定标准与指导意见，省级水行政主管部门负责认定与监管，市县水利部门及景区管理单位承担日常运营，旅游、文化、生态环境等部门以协作方式参与。这一结构在标准统一、政策传导和工程安全管控方面具有明显优势，其弱点则在于对市场信号和基层需求的响应速度较慢，以及跨部门协调的制度化程度不足。陕西引入省属文旅国企作为运营合作方，可以理解为在这一结构内部开辟一条“市场化通道”的尝试：不改变部门主导的基本框架，但将运营职能向具有专业能力的外部主体转移。
5.2 价值捕获机制的比较：门票、溢出与公共投入
不同治理体系下，水利/滨水休闲空间的价值捕获机制差异显著。
美国国家休闲区主要依赖联邦财政拨款和特许经营费，其定价逻辑以“公共可及性”优先，休闲服务本身不承担显著的 revenue generation 功能。欧洲历史运河的复兴资金在早期大量来自遗产彩票基金、欧盟结构基金和地方公共投入，运营收入（游船、咖啡馆、活动）通常只能覆盖部分运维成本，牛津运河的志愿组织模式更是将大量劳动投入非货币化。日本“河町建设”中民间事业者的参与则以商业运营（咖啡馆、游船、租赁）为主要激励，公共部门提供空间整备和制度便利。
中国水利风景区的价值捕获则呈现出“低直接收费+高周边溢出+公共投入主导”的混合特征。如第3章所分析，景区直接收入在多数情况下远低于其带动的周边消费，而基础设施和运维资金主要来自各级财政与水利工程投资。这一模式的可持续性取决于两个条件：其一，地方财政是否有能力并且有意愿持续承担公益性的运维支出；其二，周边溢出效应是否能够通过税收和就业转化为地方政府的可支配财力和社区的可感收益。在财政能力较强的地区（如浙江、广东），这一模式可以运转良好；在财政紧张而资源禀赋又不足以吸引大规模社会资本的地区，则容易出现“建得起、养不起”的困境。
国际经验中值得注意的一种可能性是“混合治理下的价值捕获”：将水利风景区的部分可经营性资产（住宿、餐饮、活动、研学）以特许经营或租赁方式交由专业运营商，公共部门保留资源所有权和定价规制权，经营收益的一部分回流用于公益性运维。这一模式在中国的一些景区已有零星实践，但尚未形成清晰的制度框架和收益分配规则。
5.3 社区参与的制度深度
社区参与是国际滨水治理文献中最为持久的主题，也是中国水利风景区制度设计中最为薄弱的环节之一。
日本“水边乐校”项目提供了一个将社区参与制度化的微观样本：河川改修工程从规划阶段即嵌入环境教育和社区使用的目标，建成后的空间由学校、居民团体和自治体共同使用和维护，16年间累计23万人次到访，夏季日均约1万人，其成功不在于设施的精良，而在于空间被编织进了社区的教育和日常活动节律之中。欧洲研究对牛津运河“自下而上”复兴的分析则揭示了更深层的机制：志愿组织和社区团体的持续投入之所以可能，是因为运河的复兴被感知为“自己的事情”，而非外部强加的遗产项目。这种“所有权感”（sense of ownership）是任何正式参与制度都无法单独创造的，它需要在长期互动中生成。
中国水利风景区的社区参与目前主要停留在“参与管护”和“参与经营”两个层面，而在“参与决策”和“参与规则制定”层面尚缺乏制度通道。乐至“解放模式”的积分制、白云湖的共建共治共享机制，是朝向更深层参与的有益探索，但其适用范围和可持续性仍有待检验。一个值得认真对待的问题是：在水利风景区的治理中，社区究竟应当被定位为“受益者”“管护者”还是“共同决策者”？不同的定位对应着完全不同的制度设计，而当前的政策文本在这一点上尚未给出清晰的回答。
5.4 遗产阐释与文化维度
水利风景区的水文化科普功能，在国际比较的视野下可以获得更丰富的参照。
欧洲历史运河的遗产化过程表明，水利遗产的价值阐释需要超越“工程技术成就”的单一叙事，进入与地方认同、劳动记忆、生态变迁相联结的复合叙事。帝国运河的漂流节将工程功能转化为节庆体验，荷兰水防线将防御工事转化为骑行和博物馆游览的对象，其共同策略是将“工程”翻译为“可体验的场所”。澳大利亚布吉必姆的经验则提出了更具挑战性的问题：水利遗产的阐释权属于谁？当原住民社区成为导览和叙事的主导者时，水利遗产的意义就从“人类改造自然的工程奇迹”转向了“人与水在漫长岁月中相互塑造的文化景观”。
中国水利风景区拥有极为丰富的水文化资源：都江堰、灵渠、坎儿井、芍陂等古代水利工程本身就是文明史的载体，近现代大型水利工程则承载着国家建设、移民安置、区域发展的复杂记忆。但当前的景区阐释实践在整体上仍偏向于工程参数展示和治水成就宣传，对水文化的社会维度和情感维度挖掘不足。坎儿井入选世界灌溉工程遗产后景区年均接待游客约40万人次，其吸引力在很大程度上来自“古代智慧”的叙事，但吐鲁番盆地水资源短缺背景下坎儿井与机井之间的生态张力、绿洲社会的用水伦理，这些更具深度和当代相关性的议题，尚未被系统地转化为景区叙事。水利风景区的文化竞争力，最终不在于“讲了多少故事”，而在于讲述的故事是否具有解释力、是否与当代人的关切相连。
第六章 中国水利风景区发展面临的核心挑战
6.1 同质化供给与需求结构升级之间的错位
同质化是水利风景区发展中最为广泛被提及、也最容易被表面化处理的问题。其深层根源不在于设计创意的匮乏，而在于供给逻辑与需求结构之间的系统性错位。
从供给端看，水利风景区的创建长期遵循“资源导向”逻辑：有什么样的水域和工程资源，就建设什么样的景区。水库型景区普遍采用“大坝观景+环湖步道+游船”的产品组合，河湖型景区则多是“滨水绿道+亲水平台+节庆活动”。这种模式在需求以“观光”为主的阶段是有效的，但它无法回应需求结构已经发生的变化。当休闲市场的重心从“看风景”转向“体验、学习、社交、身份表达”，从“远程低频”转向“近程高频”，资源导向的同质化供给就失去了竞争力。
从需求端看，水利风景区的潜在客群正在分化。城市近郊的河湖型景区面对的是高频、短时、多目的的日常休闲需求（晨跑、遛娃、社交、轻运动），远郊的水库型景区面对的是低频、长时、复合目的的短假需求（家庭出游、研学、团建），而灌区型和水利遗产型景区则可能吸引特定兴趣群体（工程爱好者、历史文化旅行者、摄影群体）。不同类型的需求对应着不同的空间品质、服务组合和运营节奏，而当前的景区建设在相当程度上仍在用同一套“标准产品”应对所有这些差异化的需求。
同质化的经济后果是价格竞争和边际收益递减。当相邻的多个景区提供几乎相同的体验时，游客的选择主要由距离和门票决定，景区缺乏定价权，运营收入的天花板被压低，进而限制了再投资和品质提升的能力，形成低水平均衡。文化挖掘不足和业态创新乏力被研究反复确认为这一低水平均衡的直接原因。
6.2 公益属性与经营活力的制度张力
水利风景区的制度设计存在一个深层的不对称：资源保护和工程安全被置于绝对优先地位，休闲服务和经营发展则处于“允许但非核心”的位置。这一不对称在扩张阶段不会造成显著问题，因为创建工作的主要激励来自行政认可和品牌效应，而非经营收益。但当发展阶段转向“质量提升”和“运营效能”时，制度张力就变得难以回避。
具体而言，水利风景区所依托的水域和工程资产归国家所有，由水利管理单位负责运行管理，其核心考核指标是工程安全、供水保障、防洪调度和水质达标。休闲服务在管理单位的任务清单中通常位列末位，缺乏专项预算和专业人员配置。与此同时，景区运营所需的商业能力（产品设计、市场营销、游客服务、财务管理）恰恰是传统水利管理单位的结构性短板。研究明确指出，公益主导型景区面临管理人员不足和运营缺乏专项资金的困境，经营主导型景区则面临公益管护缺少专项资金、人员流失严重的问题，两类景区都在同一个制度缝隙中挣扎。
陕西引入文旅国企的尝试，正是对这一张力的直接回应。但这一模式的可复制性取决于地方是否拥有具备足够专业能力和意愿的国企主体，以及水利系统与文旅系统之间能否建立清晰的权责边界和收益分配规则。更深层的解决方案可能在于：将水利风景区的“资源管理”与“服务运营”在制度上相对分离，资源管理继续由水利部门以公共产品逻辑负责，服务运营则通过特许经营、委托运营或混合所有制等形式引入专业能力，并以透明的绩效合约和价格规制来保障公共属性不被侵蚀。这一方向在理论上清晰，但在实践中需要克服部门利益、资产确权和监管能力等多重障碍。
6.3 资金的结构性短缺与“重建轻运”惯性
资金不足是被最频繁提及的约束，但其性质需要更精确的分析。水利风景区面临的不是简单的“缺钱”，而是资金在时间结构和用途结构上的双重错配。
时间结构上的错配表现为“建设资金相对可得，运维资金持续匮乏”。创建国家水利风景区可以借助水利工程投资、地方基建预算、乡村振兴资金等渠道获得一次性投入，但日常管护、设施维护、人员薪酬、安全监测、营销推广等持续性支出缺乏稳定的制度来源。福建省管理办法将公益性景区的日常管理经费列入同级财政预算，是一项重要的制度进步，但这一条款在财政紧张地区的实际执行力度取决于地方政府的优先级排序。广东水经济试点项目撬动社会资本33.2亿元、占比近90%，显示了社会资本的巨大潜力，但也提示了社会资本进入的逻辑：它流向的是具有清晰收益预期的项目（供水、水经济产业），而非纯公益性的景区运维。
用途结构上的错配则表现为“重硬件、轻软件”。投资倾向于流向可见的物质基础设施（步道、观景平台、游客中心、标识系统），而产品研发、内容运营、人员培训、品牌建设等“软投入”占比偏低。这一偏向与行政考核的可观测性有关：硬件投资容易展示和计量，软投入的效果则难以在短期内归因。但它造成的后果是，景区拥有了更好的“壳”，却未必拥有更有竞争力的“内容”。
“重建轻运”惯性的形成还有更深层的激励原因。在“以评代管”的制度逻辑下，创建成功即获得品牌和政绩，而运营绩效在考核体系中的权重相对有限。动态评估和退出机制的建立是对这一惯性的矫正，但其效力取决于评估的严格程度和结果的实际约束力。
6.4 社区利益联结的浅层化
社区参与的问题在前文已多次涉及，此处聚焦于其作为“挑战”的制度维度。当前水利风景区与周边社区的利益联结主要依赖两种非正式机制：就业带动和溢出性消费。这两种机制的共同特征是“被动”和“不稳定”——社区受益的程度取决于景区流量的波动和游客的消费行为，社区对景区的运营决策没有制度化的影响力，也无法确保收益的公平分配。
缺乏深层社区参与的制度后果包括：管护成本上升（外部管理单位需要投入更多资源来监督和执法，而非依靠社区的自我约束）、冲突风险积累（土地使用、水资源分配、旅游活动干扰等矛盾缺乏协商平台）、以及地方认同的薄弱（景区被视为“外面的项目”而非“我们的地方”）。乐至“解放模式”的积分制和白云湖的共建共治机制之所以值得关注，正是因为它们试图在“受益”之外建立“责任”和“话语”的联结。但这些微观创新尚未上升为水利风景区治理的一般制度安排。
6.5 数据基础与评估能力的薄弱
任何关于“高质量发展”的讨论，最终都需要可靠的绩效数据来支撑决策和问责。水利风景区在这一方面的短板是结构性的：缺乏覆盖全国、连续多年、口径一致的景区运营数据体系。游客量、收入、就业、生态指标等关键变量主要依赖地方自报和零散报道，其定义和统计方法不统一，难以进行跨区域和跨时段的比较分析。
数据薄弱的影响是多方面的。它削弱了政策评估的能力：无法准确判断“十四五”目标的实际达成质量，无法识别哪些模式真正有效、哪些只是个案的成功。它制约了投融资创新：潜在的投资者无法对景区资产进行合理的估值和风险定价。它也限制了学术研究的深度：缺乏面板数据，因果推断和机制检验难以开展，研究容易停留在描述和规范建议层面。
建立一套适度的、聚焦核心指标的年度监测体系，其技术和行政难度并非不可克服。关键在于是否有制度意愿将“可问责的绩效信息”作为高质量发展的基础性基础设施来建设。
第七章 发展趋势与战略路径（“十五五”展望）
7.1 从“数量覆盖”到“质量密度”：格局重构的方向
“十四五”末国家水利风景区超过1000家的目标达成，意味着以行政认定驱动的数量扩张阶段接近尾声。“十五五”期间，发展重心将不可避免地转向质量密度的提升——即在既有空间格局中提高单位景区的服务品质、运营效率和综合效益，而非继续追求数量的线性增长。
这一转向在政策文本中已有清晰信号。2022年指导意见提出的“推广50家高质量水利风景区典型案例”，其政策功能不是评选先进，而是通过可复制的模式来引导质量提升。陕西的“先试点、后推广”路径、广东的“风光带（集群）”导向，都指向同一方向：未来的竞争不在于“有没有景区”，而在于“景区是否成为区域休闲体系和生态产品供给体系中不可替代的节点”。
质量密度提升的一个具体含义是“集群化”。单个水利风景区的影响力有限，但沿同一河流或运河形成的连续景观廊道，或同一区域内类型互补的景区组合，可以产生聚合效应，延长游客停留时间，降低营销成本，并使基础设施建设获得规模经济。广东明确推动“风光带（集群）高质量发展”，正是对这一逻辑的制度确认。集群化的挑战在于跨行政区的协调和利益分配，其成功需要超越单个景区管理单位的治理层级。
7.2 “水利+”融合的深化：从叠加到耦合
“水利+文旅”“水利+体育”“水利+教育”等融合表述已经广泛出现在政策文件和地方实践中。但当前的多数融合仍处于“叠加”层面：在水利空间中加入旅游设施、体育赛事或研学课程，各要素之间是并列关系而非耦合关系。耦合意味着融合的各方在目标和运行逻辑上发生实质性的相互改造。
以“水利+教育”为例，当前的水情教育基地和研学项目大多以参观讲解为主，其教育逻辑是“展示水利成就”。更深层的耦合要求将水利风景区的空间和过程转化为探究式学习的场景：让学生通过实地测量理解流量与水位的关系，通过对比不同年代的水利工程理解技术与社会变迁，通过参与社区的水资源管理讨论理解水权的分配逻辑。这要求景区运营方与教育机构共同设计课程，而非景区提供场地、学校组织参观的简单组合。
“水利+体育”的耦合则意味着赛事和活动不再是景区的“引流工具”，而是与水域空间的品质和特征深度绑定的体验产品。衡山九观湖的山地自行车赛事、永定的龙舟赛，如果仅仅是一次性的活动，其价值是有限的；如果能够发展为常设的训练基地、俱乐部社区和赛事品牌，形成围绕特定水域的运动文化，才能产生持续的运营收入和用户黏性。
陕西的“水利+文旅”国企合作模式，为耦合提供了组织基础，但其成败取决于合作是否停留在“导流”层面，还是能够进入产品共创和品牌共建的深层。8家试点景区的合作意向书是一个起点，真正的考验在于首批试点的实际运营效果能否形成可推广的制度经验。
7.3 价值实现机制的制度化：从个案创新到规则体系
REITs、生态产品价值交易、EOD（生态环境导向的开发）等创新已经展示了水利风景区价值实现的多种可能路径，但如前所述，它们仍是个案化的“政策企业家”行为，而非稳定可预期的制度安排。“十五五”期间的关键进展，将取决于能否将这些个案经验转化为具有普适性的规则体系。
可能的制度演进方向包括：将水利风景区的生态产品价值核算纳入自然资源资产负债表和生态补偿的常规框架，使“保护—核算—补偿”成为可预期的循环而非一次性试点；在水利工程的投资决策中系统性地纳入休闲服务功能的规划和估值，使景区功能从“事后追加”变为“事前内置”；建立水利风景区特许经营的制度规范，明确准入条件、合约结构、价格规制和绩效监督，为社会资本的规模化进入提供稳定的规则环境。浙江提出的“水价值导向的投融资改革”是朝向这一方向的系统性尝试，其后续的制度产出值得密切关注。
7.4 治理能力的现代化：规划、安全与数据
治理能力现代化在水利风景区语境中不是一个抽象口号，它对应着三个具体的、紧迫的能力建设任务。
**规划能力。** 水利风景区总体规划长期面临“有规划但难实施”的问题，其原因往往不在于规划文本的质量，而在于规划与国土空间规划、流域规划、地方发展规划之间的衔接不足，以及规划对运营可行性的考量不够。未来的规划编制需要从“空间设计”转向“实施设计”，在规划阶段就明确运营模式、资金来源、社区参与机制和阶段性绩效指标。
**安全管理能力。** 需要从“合规性安全”走向“风险治理”。这意味着：针对不同类型景区的风险特征制定差异化的安全管理指南；建立基于风险评估的开放策略，而非以“禁”代“管”；将安全监测数据纳入日常运营决策，而非仅在事故后调取。
**数据与评估能力。** 建立全国性、年度性、口径一致的水利风景区核心指标监测体系，是质量提升阶段最基础也最紧迫的制度基础设施。监测体系不必追求大而全，应聚焦于少量能够反映运营效能和公共价值的关键变量：游客量（分类型）、运营收支结构、就业带动（含社区居民占比）、生态指标（水质、岸线生态状况）、社区满意度、安全事故率。数据的价值不在于汇总报表，而在于使横向比较、纵向追踪和循证决策成为可能。
7.5 文化赋能与品牌重塑：水利风景区的身份重构
水利风景区在旅游目的地体系中的身份认同，是其长期发展中最深层也最少被系统讨论的议题。如果它被理解为“有水的公园”，那么它的竞争对手是城市公园、郊野公园和一般景区；如果它被理解为“水利工程的科普基地”，那么它的受众主要是学生和行业参观者。水利风景区的独特定位，可能在于它是一种**“与水共处的公共空间”** ——既不是纯粹的自然保护地，也不是纯粹的人工游憩设施，而是展示人类如何与水共存、如何管理水、如何因水而形成文化与社会的场所。
这一身份重构的文化资源是丰厚的。中国古代水利工程所蕴含的治水智慧与地方社会的关系，近现代水利工程所承载的国家建设记忆与移民经验，当代河湖治理中所体现的生态修复理念，都可以成为景区叙事的素材。但文化赋能不能停留在“讲故事”的层面，它需要转化为可体验的空间、可参与的活动和可带走的认知。数字孪生和AI技术为此提供了新的可能，但技术只是媒介，核心仍然是叙事的解释力和情感力。
品牌重塑的另一个维度是“去景区化”的思维转变。水利风景区的公共价值在很大程度上不依赖于“景区”身份——一条安全的、可达的、有吸引力的滨水步道，其日常休闲价值可能远超一个需要门票和专门行程的“景区”。如果水利风景区的品牌建设能够从“创建更多的景区”转向“让更多的水利空间成为好用的公共空间”，其社会效益的覆盖面和可持续性都将显著提升。这并不是否定A级景区体系的价值，而是提示：在质量提升阶段，水利风景区的发展逻辑需要从“获得认定”回归到“服务生活”。
第八章 结论与建议
中国水利风景区经过二十余年的制度建设和规模扩张，已经成为一个覆盖全国、层级完整、功能多元的公共休闲与生态服务空间体系。国家水利风景区超过1000家、省县级景区数量更为庞大的事实，本身即是一项重要的公共成就。然而，规模本身不构成高质量发展的证明。本报告的分析表明，当前水利风景区的核心矛盾已经从“有没有”转向“好不好用、养不养得起、社区认不认”，从空间生产的问题转向制度效能的问题。
面向“十五五”及更长时期，以下方向具有战略优先性：
**第一，将运营效能置于政策中心，完成从“创建激励”到“运营激励”的制度重心转移。** 评价与复核体系应进一步增加运营绩效的权重，动态评估和退出机制应产生实质性的约束力。财政支持的方式需要从“创建奖补”向“运营绩效付费”倾斜，使持续的良好管理获得持续的经济认可。
**第二，在制度上区分“资源管理”与“服务运营”，为专业能力进入创造清晰通道。** 水利部门继续承担水域和工程资源的公共管理责任，休闲服务的运营则通过特许经营、委托运营、混合所有制等多元化形式向具备专业能力的市场主体和社会组织开放，以透明的合约和监管保障公共属性。陕西的国企合作模式、广东的水经济试点，为这一制度分工提供了初步的实践素材。
**第三，将社区参与从“受益”层面提升到“治理”层面。** 在景区的规划、定价、收益分配和日常管理规则中，建立社区代表参与的制度化通道。乐至“解放模式”的积分制和白云湖的共建共治机制提示了可行的微观制度形式，下一步的任务是将这些经验提炼为可推广的治理规范。
**第四，投资于“软能力”。** 产品研发、内容运营、人员培训和品牌建设在现行投资结构中占比过低，是制约品质提升的直接原因。需要建立专门的运营能力建设资金渠道，并鼓励景区管理单位与教育机构、文化机构、体育组织建立长期的内容合作关系。
**第五，建设最小必要的数据基础设施。** 聚焦核心指标的年度监测体系，其建设成本远低于其产生的决策价值。没有可靠的绩效信息，任何关于“高质量发展”的政策讨论都将停留在规范倡导的层面。
水利风景区的长远意义，或许不在于它能否成为旅游版图上的重要一极，而在于它能否成为中国水治理转型的一个可见标识：从“控制水”到“与水共生”，从“工程空间”到“公共空间”，从“部门管理”到“社会共治”。这一转型的难度远超数量扩张，但它所指向的，是水利事业在生态文明时代最根本的合法性来源。
参考文献：
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7. 陕西“水利+文旅”合作框架协议报道，群众新闻网，2026年11月12日。
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12. 黄河上游水利风景区问题研究、水利风景区高质量发展路径研讨及相关文献。
13. 乐至“解放模式”、广州白云湖共建共治、日本“河町建设”与“水边乐校”、澳大利亚布吉必姆文化景观等案例材料。
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15. 欧洲历史运河与水利遗产旅游案例（帝国运河、卡武尔运河、荷兰水防线），Interreg Europe等项目资料。
免责声明：本报告基于公开信息和行业研究数据编制，仅供行业参考，不构成投资建议，投资有风险，风险自己承担。
中国给水排水2027年大会主办协办技术报告邀请
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新兴产业水务发展：超纯水供应技术，冷却系统运维管理，新兴产业废水处理，新兴产业废水污染监测，废旧汽车电池处置废水处理技术，废弃太阳能、风能组件处置废水处理技术。（王领全 13752275003 主办、协办、报告、展览展示等）
中国给水排水智慧水务大会 会议主题：
1、城乡水务数字化转型政策方向与行业发展新趋势
2、智慧水务顶层设计与数字孪生平台建设实践
3、供排水管网漏损智能监测与精准管控技术
4、AI大模型在水务调度、水质预警、运维巡检中的应用
5、水务数据中台建设、数据治理与数据安全
6、污水处理厂智能化升级、智能加药、工艺数字调控
7、二次供水智慧化改造、水质在线监测与风险管控
8、智慧水务项目建设模式、投资管控与运维长效机制
9、物联网感知、新一代传感设备在水务场景落地应用
10、智慧水务建设难点复盘、典型项目经验与教训
（王领全 13752275003 主办、协办、报告、展览展示等）
