党的十八大把生态文明建设放到国家战略高度，提出要深入推进行政体制改革，转变政府职能。环保体制和职能也面临改革，笔者认为，当前急需厘清以下重要关系，为下一阶段的转型发展明确方向。
重新审视环境与发展关系
如何处理好环境与发展的关系是一个关键问题。在我国，政绩考核是决定官员行动方向的指挥棒。长期以来，由于奉行片面重视GDP的政绩观，使得很多地方政府只重视经济效益，客观上加剧了环境污染和生态破坏。中组部前段时间印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，明确了政绩考核的新导向。但是，中央政策到了地方可能会出现矫枉过正的现象。
随着政绩考核方向的调整，当前更要防止两种倾向：第一种是借产业结构调整的大旗，罔顾经济发展规律，简单地采取关、停、搬等手段加速传统产业衰败；或者，不愿承担传统产业发展可能带来的生态破坏风险，无所作为，听任传统产业自生自灭。第二种是借生态文明建设之风，一哄而上，大搞生态公园等建设难度不大、景观效应明显的面子工程。
第一种倾向如果日趋严重，产业空心化现象将会蔓延，给地区乃至国家发展带来深远影响；第二种倾向则容易造成环保工作流于表面，对投入大、见效慢的工作望而却步。
现在大批学者强调生态保护优先，不少地方官员也随即奏起生态高调。但是，多数人并没有准确理解生态优先的内涵，有的在盲目跟风。在这种大背景下，决策者更要重新审视和准确把握环境与发展的关系。今年的政府工作报告为下一阶段的发展定下了基调：经济要保证合理的运行空间；产业结构调整要进退并举，新兴产业有进有为，传统产业重组升级，优先发展生产性服务业。
基于此，笔者认为当前环境与发展应该是共生的关系，环境保护既不是经济增长的拦路石，也不是经济下行的落井石，而应该成为促进产业结构调整升级的一块基石。应重点把握好3个环节：
第一，制定不同地区合理的绿色GDP差别化发展指标。经济增长指标要充分考虑各地区不同的发展方向。指标的设定要合理，要把经济增长速度控制在可以承受的资源环境耐受度门槛之内。
第二，充分运用环境保护的市场、科技、法律、行政等手段。把握经济发展的绿色方向，借鉴美国“再工业化”战略，推进以制造业为主体的实体经济的重组升级，争取在国际制造业新一轮布局中抢占高地。地方政府在决策时，应充分发挥市场经济内在的活力和效率，不能简单地“一刀切”，或放任实体经济转移到落后地区。相关部门要敢于啃硬骨头，善于借助科技进步，下大力气从制造业生产的全过程来治理污染。
第三，及时共享发展成果，经济反哺环境，工业反哺农业，城市反哺农村。环境治理占GDP的投入比例要能达到环境质量在较快的时间内得到改善的水平，努力做到早还旧账、不欠新账。
重新审视政府主管与社会共治关系
各地环境污染和生态破坏现象严重，也导致了公众对地方政府的不信任感日益突出。公众参与是挽救公众信任危机、增加政府统治和公共决策合法性的有效手段。上世纪末以来，席卷全球的新公共管理运动指明了建立一个多方参与、协调合作的新型环境公共服务体系是今后环境管理创新的方向。发达国家的环境管理转型，就是在环境公害事件以及新公共管理运动等因素推动下一种被动的转型，是“公众拽着政府走”。对此，我们要重新审视政府在环境治理中的地位和作用，扬弃传统的政府主管模式，认真研究各利益相关者，包括同级政府各有关部门，上下级政府，企业、社会组织和公民等如何建立合作伙伴关系。要让公众参与成为有效的社会调控机制，形成“政府与公众并肩走”的局面。政府要主动引导，把公众参与放在与政府和市场同等的地位来看待。要从政府一元管理，转变为政府、社会组织、社区组织、公众等多元共同管理。
重新审视新老环境管理制度关系
环境管理制度的不断完善，推动着环境保护的历程。不同历史阶段环境管理制度的重心和作用各不相同。如在本世纪初，以考核政府为主的环境保护目标责任制成为当时八项环境管理制度的龙头。“十一五”前后，总量控制成为连接各项环境管理制度的主线。“十一五”期间，排污权交易、生态补偿、绿色保险、绿色信贷等环境经济政策相继出台。随着市场经济的发展，这些环境经济手段的作用将日渐明显，势必涉及和已有制度之间的衔接、调整，原有的制度也需要适应新的形势进行深化、创新。
目前，以总量控制为主线的环境管理工作面临挑战。无论是目标责任制考核还是总量减排考核，主要落脚点均是强化政府部门的环境意识，主要通过行政手段来完成目标，虽然成效明显，但是行政成本、社会成本过高。而且，忽视了各项管理制度之间的协调问题，也没有彻底解决污染控制和环境质量改善两张皮的问题。
笔者认为，应尽早确定排污许可证的主线或龙头地位。环境管理最终落脚点是每个排污单位，协调的是其与所在环境之间的关系，最终解决的是排污单位的环境外部性问题。排污许可证是以法定的名义，规定排污单位的行为和环境的关系。而这种行为和关系，可以通过排污权交易这一市场手段，从顺应企业逐利本质、顺应市场机制入手，和其他环境管理制度有效结合，协同解决环境外部性问题。
因此，随着市场经济、法治政府、公民社会的成长，排污许可证的龙头作用应该得到彰显，因为其涉及总量控制、目标责任考核、环境影响评价、排污权交易、生态补偿等各项制度。在推进的过程中，恰好可以梳理、衔接、整合各项制度在新形势下应该承担的功能，明确各项制度之间的关系，进一步提高环境管理效能。
推进体制改革要厘清几种关系
