姿势 | PPP模式在香港的应用 | 能源投融资
文／阳光时代公司与投融资部
一、PPP典型案例
（一）西区海底隧道
1989年香港政府完成其整体交通研究，并计划运用BOT模式建设运营西区海底隧道。同年，香港政府对交通流量，路线选取以及环境影响等做了研究，并对BOT模式进行了评估。1992年，香港政府通过公开对外招投标选择项目公司。香港政府允许特许经营期为30年。
西区海底隧道称不上公私合营的成功案例，因其并未满足效率及公众便利的需求
1.责任划分
作为公共部门，政府主要承担项目前期的评估和论证工作，并对私人部门提供建设施工的土地并承担土地的征用和清理的费用。同时政府出面协调项目的整体开发和利用，必要时进行重新规划。作为私营部门，项目公司主要负责项目整体的建设和融资，聘请独立的第三方对西区隧道的建设进行施工和设计监理，以及项目的运营与维护。
2. 利益与风险
在实际操作中,西区海底隧道的日平均流量距设计最高车流量有很大距离，项目公司西隧公司的实际收入远比与港府订立的《西区海底隧道条例》所规定的最低估计收入低。造成该种现象的主要原因：一是香港公共交通尤其是地铁的发展使大部分市民选择公共交通出行,小汽车出行比例较低；二是西隧周边道路系统的容量限制和规划布局导致车辆通行不畅。
而根据《西区海底隧道条例》，若西隧的净收入比最低估计净收入低时，西隧公司可行使其权利要求政府加价。实际上,由于交通量过少，收入未达到预期，西隧公司自1997年通车以来已先后在2000年、2002年、2004年、2005年、2006年及2007年六度增加法定收费,并于2000年、2003年、2004年及2008年四度实施实质加价。以私家车为例,西隧的隧道费已比1997年提高了50%。而频繁加价反向导致客流量的下降。
尽管目前西隧公司已经实现盈利，但是因其回报率远低于预期，因此作为投资者的私营部门并不满意。而对于作为公共部门的政府而言，采用BOT的西区海底隧道称不上公私合营的成功案例，因其并未满足效率及公众便利的需求。
（二）香港迪士尼乐园项目
为发展香港旅游业，以带动相关行业如零售业、餐饮业及酒店业等发展，香港政府和迪士尼公司于1999达成了合作协议兴建主题公园，并于2000年进行填海，2003年正式开工。香港迪士尼乐园共占地126公顷，由香港政府及华特迪士尼公司联合经营的香港国际主题乐园有限公司（HKITP）（以下称“香港迪士尼”）建设及营运，由香港迪士尼乐园管理有限公司管理。
香港迪斯尼将公益性资产和经营性资产区分建设、统一管理，达到令港人满意的投资结构及令投资者满意的实际利益结构
1.融资结构
在该项目中，香港政府注资32.5亿港元，控股香港迪士尼57％股权；华特迪士尼公司则注资24．5亿元，拥有43％的股权。然而，初期兴建主题公园的费用为141亿港元，除了资本金57亿港元，还需要借款84亿港元，以达到“负债：净资产=6：4”的最佳资本结构。但是在进行第一期投资时，仅进行土地填海和平整的费用就高达40亿元，HKITP若以现金形式进行支付，则将导致股本的预期收益大大下降，造成后期的融资困难。于是，港府又以建设土地126公顷作为附属股权的形式注入HKITP。附属股本可以在HKITP业绩理想时转换为公司普通股，但只能在主题公园启用五年后开始转换，转换上限每年增加5％，任何一年的最高转换额不得高于10％，也就是说，如将全部附属股份转换，要到主题公园启用后至少25年才能完成，而25年后港府将拥有香港迪斯尼75%的股份。84亿负债中包括61亿港元政府贷款，分25年连同利息摊还，以及23亿港元的商业贷款。商业贷款只占负债的1／4，原因是预期HKITP运作初期，流动资金不能承受过高比例的商业贷款。该融资结构如图所示：
2. 区分化建设
从项目建设层面，香港迪士尼将项目分为公益性和经营性两部分，分别采取不同的投融资方式。公益性部分，即香港迪斯尼的土地开拓，周围地铁、运输网等基础设施，完全由香港政府投资建设，建成后由香港迪士尼以使用权出资和租赁两种方式供专区食品和纪念品销售商使用。经营性部分，即迪斯尼乐园的141亿港元建设，由香港迪士尼投资建设并经营管理，通过设计合理的风险分配与收益调节机制，建立适度市场竞争机制。这样，通过公益性资产租赁方式，实现了公益性资产和经营性资产在同一项目上的管理整体性，达到令港人满意的投资结构和令迪斯尼满意的实际利益结构。
（三）香港地铁
香港地铁有限公司（以下简称“港铁公司”）创立于1975年，由香港政府全资拥有。2000年成功上市后，政府控股77%，社会公众占股23%，实现公私化运营。与大多数地铁公司接受政府补贴不同，港铁公司是全球少数几家能够盈利的地铁运营商。
地铁建设与沿线物业开发紧密联系、形成共赢
1.“轨道+物业”模式
港铁公司实现盈利首先归功于其“轨道+物业”模式，即每开一条新建线路,港铁公司都首先向政府取得发展车站附近的土地使用权，之后通过招标方式引入开发商共同开发，根据不同条件兴建大型住宅、写字楼或商场，出售或出租物业所得利润，由地铁公司与开发商共享，而管理已落成物业的收入，则成为香港地铁的额外收入。具体如图所示：
2. 公私部门责任
在整个项目的运作中，政府部门负责制定轨道交通的总体方针及长远运输策略，采取措施协调各交通行业的良性竞争，平衡各方利益，减少恶性竞争和服务重叠；同时确认了铁路优先的原则，颁布《地下铁路条例》、《运营协议》法例等办法来协调各交通行业，为铁路建设规划的长期稳定性提供保证。另外政府部门还提供其他支持，如为项目融资进行担保，给予项目土地补偿等。
而港铁公司则严格按市场化模式运营。首先，重视投资风险及收益成本的控制，通过完善的系统化管理实现投资风险的控制及收益成本控制。其次，注重运营方式创新，创造商业价值。如，通过其信息系统及IT部门实时监控运营效率及运营成本，将各类管理信息（人力资源管理、财务管理、供应链管理、维护管理、项目管理、收益管理、市场和客户关系管理、物业管理、运输和客运管理等）系统打通，形成信息顺畅流通的统一系统。将这种信息闭环转化成商业利益的是一套八达通卡系统，实现地铁及其附属商铺经营的有效连接。
总体而言，地铁的建设与地产商业开发紧密联系在一起形成共赢，沿线的物业开发又支撑了地铁本身的营运。
二、香港PPP的经验与启示
公私合营项目，公共部门引入私人部门，一方面希望利用私人部门的资金，而另一方面最主要的是希望引入私人部门的先进管理运营经验，实现资源的最大化运用，并最终达到向社会公众提供更好服务的目的。而私人部门，最终目的是获得可观的项目报酬。上述项目，无论是采取BOT还是公私股权合作，收益将最终决定项目的成功与否。因此合理收益是PPP项目的关键，因为私人部门不能实现其收益目的势必将影响其对项目的经营，影响所提供的公共服务的质量（如西区海底隧道无法实现预期收益而不断加价），而这同样不符合公共部门便利大众的目的。基于“合理收益”的基础，香港的PPP应用有以下几点值得我们借鉴：
1. 重视合作，明确公私部门责任界限
以往的PPP项目，公共部门倾向于将项目及其风险费用转移给私人部门，而实践证明这样的做法并不可行。对于PPP（Public-Private-Partnership），业界一致认为应当重视“Partnership”的作用，实现资源的最大化利用。一般而言公共部门主要负责：制定合理的建设规划，减少恶性竞争，促进各方利益的平衡；承担项目前期的评估和论证工作；提供合理的政策支持，以实现项目的长期稳定性；以及提供征地、融资等支持。在风险承担方面，公共部门主要承担法律风险、政治风险、政策风险、通货膨胀风险、利率变动风险等。私人部门主要承担项目的建设及运营工作，运用其技术和经验实现对运营风险及运营成本的控制，最终实现项目的成功经营。而在这个方面，公共部门不应进行过多干涉。在风险承担方面，私人部门主要承担技术风险、经营管理风险、市场风险等。
2. 灵活运用项目区分理论
根据项目区分理论，对不同类型的城市基础设施，可以根据经济学的产品或服务分类理论，采取不同的投融资方式，即根据城市基础设施项目的性质和特征，将项目区分为经营性、准经营性与非经营性。经营性项目是指其现金流（收入）可以实现完全收回成本并盈利的项目；准经营性项目是指有现金流（收入），但由于其公益性政策要求及收费价格没有到位等因素影响，可能无法收回成本而需要政府补贴的项目；非经营项目是指完全没有现金流（收入），只能由政府投资的项目。实践中，一个项目可能涉及经营性部分和非经营性部分，这就要求合理运用项目区分理论，对投融资方式作出合理安排。在这个方面，香港迪斯尼乐园的区分化建设就是一个很好的例子。
3. 重视项目的运营阶段
一般而言，PPP项目具有较长的经营期限，期间变数较多，而实践中往往出现问题也是在项目的经营阶段。运营阶段的风险控制、成本控制，经营方式的创新等对于实现项目的合理收益都有较大的影响。在这个方面，香港地铁是一个很好借鉴例子。我国中央政府层面也开始意识到这个问题，在财政部近期出台的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中也明确规定了财政资金将从“补建设”向“补运营”转变。
