王守清，程珊珊：国内外PPP项目适用范围“PK”，施工企业管理，2014年9月

 

国内外PPP项目适用范围“PK”

清华大学建设管理系 王守清 程珊珊

并不是所有的基础设施和公用事业项目都适用公私合作(PPP)模式，这已经是国际上的共识了；但是国际上对PPP适用范围的相关规定，则不尽相同。本文简介国内外的有关规定并进行比较分析，以为我国PPP立法提供参考建议。

1. 我国有关部委和地方政府(不含港澳台)文件的相关规定

因我国目前没有专门的PPP法，其适用范围尚无国家层面明确、统一的规定，但有关部委和地方政府有关文件有些规定。1997年4月16日国家计委和国家外汇局发布的《境外进行项目融资[†]管理办法》规定，“项目融资主要适用于发电设施、高等级公路、桥梁、隧道、城市供水厂及污水处理厂等基础设施建设项目，以及其他投资规模大，且具有长期稳定预期收入的建设项目。”2004年3月19日建设部发布的《市政公用事业特许经营[‡]管理办法》规定“本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法”。很多地方政府的规章如2006年《北京市城市基础设施特许经营管理条例》中也提到“本办法所称城市基础设施特许经营，是指经行政特别许可，企业或者其他组织在一定期限和范围内经营下列城市基础设施：(一)供水、供气、供热、排水；(二)污水和固体废物处理；(三)收费公路、地铁、城市铁路和其他城市公共交通；(四)其他城市基础设施”。

从我国30多个地方政府公用事业特许经营管理办法或条例来看，地方政府更倾向于将适用的项目列举出来，甚至再加上一个兜底条款，以使得适用范围更加全面，但是这些条款很多提出的特许经营范围很狭窄，已经大大落后于实务了。范围最全面的应该是2014年刚出台的上海市《基础设施和公用事业特许经营条例(初稿)》中规定的：“下列基础设施和公用事业项目可以实施特许经营：

(一)煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源项目；

(二)铁路、公路、水路、航空、邮政、运输枢纽等交通运输项目；

(三)电信枢纽、通信、信息网络等通讯项目；

(四)防洪、灌溉、排涝、引(供)水、滩涂治理、水土保持、水利枢纽等水利项目；

(五)生态环境破坏与自然灾害防治、土地整治、矿山地质环境恢复治理等生态环境保护项目；

(六)供水、供电、供气、供热、污水和垃圾处理、公共交通、园林绿化、照明等城乡设施项目；

(七)科技、教育、文化、卫生、体育，以及社会福利设施等项目；

(八)廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房等保障性住房项目。”

上海的条例采用完全列举的方法，并没有加上诸如“政府或法律规定的其他情形”这样的兜底条款，基本上已经囊括了各类基础设施和公用事业，对于PPP项目而言，好像是为挑选项目节省了时间，但是，这种范围的界定，对PPP实务的指导作用其实并不明显，因为不管采用何种列举方式，涉及到的都是有限的范围，企业既不能因为这种列举而直接应用PPP(无论是政府或企业都必须通过可行性研究和物有所值等评估提出实施方案等一系列程序，才能应用PPP)，在有兜底条款时又不能因为没列举到的项目而排除适用PPP；而且，若是采用完全列举的方式，使得可能潜在的PPP项目因不在列举清单里而使得项目难以成型。总之，列举的作用是有限的，它至多能体现政府对于某些行业应用PPP的鼓励，提示政府可以将一些项目进行PPP的招标，提示企业可以主动提出PPP项目。

2. 其他国家和地区对PPP应用范围的相关规定

2.1 完全列举PPP应用范围的国家和地区做法

柬埔寨和台湾地区对PPP的适用范围都作了列举。《柬埔寨王国关于 BOT合同的法规》规定，“只有柬埔寨发展理事会或柬埔寨王国政府授权的单位宣布的基础设施项目才是BOT合同的客体。该类基础设施包括下列项目：电厂、道路、高速路、港口、电讯网、铁路、民用住宅、医院、学校、机场、体育场、旅游饭店、新建城市、水电站、水坝、工厂、净水厂及垃圾处理”。

台湾地区的《促进民间参与公共建设法》规定，“本法所称公共建设，指下列供公众使用或促进公共利益之建设：

一、交通建设及共同管道。

二、环境污染防治设施。

三、污水下水道、自来水及水利设施。

四、卫生医疗设施。

五、社会及劳工福利设施。

六、文教设施。

七、观光游憩重大设施。

八、电业设施及公用气体燃料设施。

九、运动设施。

十、公园绿地设施。

十一、重大工业、商业及科技设施。

十二、新市镇开发。

十三、农业设施。”

柬埔寨和台湾地区采用的也是完全列举的方式，这样做的好处和坏处都是遇到没有列举到的项目，可以直接不考虑采用PPP：节省时间和有可能浪费物有所值的机会。同样，完全列举也能起到部分正面清单的作用。

2.2 不列举PPP应用范围的国家和地区做法

国际上更多的国家和地区并未明确限定PPP的具体适用范围，而仅仅是通过对PPP的定义以及评估项目是否适用PPP的方法，从另一个角度间接表达出适用范围。

香港效率促进组编制的《PPP简要指引(AnIntroductory Guide to Public Private Partnerships)》将PPP定义为一种涉及到私营部门交付公共服务的合同安排，考虑到“适用PPP的项目具有如下特点：

1. 对建设和交付期间高效的风险管理有要求的重要投资项目：可能是单独的一个主项目，也有可能是一系列可复制的小项目；

2. 私营部门有交付所需设施和服务的专门知识，能够实现物有所值；

3. 服务的结构应该是适当的，允许公共部门将服务需求定义为产出/成果要求(以便准确地形成合同，保证企业能够高效率地、公平地和可问责地长期提供公共服务)；

4. 政府和企业之间的风险分配能够清晰地界定和执行；

5. 设备及其服务的自然属性在长期的寿命期内可以作价；

6. 项目规模要足够大，以确保招投标成本能够与之相称；

7. 技术和其他方面相当稳定，而且不易受到短期快速变化的影响。当项目涉及的设备受快速发展的技术影响时，PPP合同能作出相应的其他安排；

8. 期限是长期的，同时固定资产可预期长期使用。”

而“不适用于PPP项目则具有一些困境，比如：

1. 公共部门不能够完整和清晰地明确项目要求，即项目特性和预期服务质量的不确定性

2. 由于迅速的技术变更导致难以明确项目的要求；

3. 需要整合优势技术时难以更换供应商；

4. 过度依赖于企业贷款，但缺失独立尽职调查的私营企业又难以从金融机构获得贷款。”

对于什么项目适用PPP，香港《PPP简要指引》中有借鉴国际经验的意思，其中提到澳大利亚维多利亚州的伙伴政策(PartnershipsVictoria Policy)，表示当需要公共基础设施及其相应服务时，政府不应预判公共部门和私营部门哪一个更好，而应根据其在一个具体项目全生命周期的成本控制和风险转移的好处大小来进行决策。如果私营部门能更加有效节约地提供服务，那么通过公共利益测算后，就可承接公共项目。英国政府则明确，PPP是为了有效节约地提供安全的公共基础设施，招投标方法要看企业是否能够实现最佳的物有所值(Valuefor Money)。

物有所值是指综合考虑全生命周期内项目采购的所有的利益、成本、风险后最佳结果，评估变量的价值需要一定程度的判断和定量分析方法的应用，即“物有所值是经济、效率和有效性的综合体现，具体如下：

1. 低价提供服务；

2. 由于关键风险较少，预期的经济回报有更大的确定性；

3. 由于公共部门关注的是服务交付而不是资产获取，最终用户受益更多。”

物有所值除了不受备选交付方法(PPP与否)预算的影响，也应独立于私营财务安排的会计账目。不管借款是不是体现在政府的资产负债表上，备选方法对财政预算的影响都应该独立于政府的资源管理架构，包括PPP在内的私营融资模式若能比其他方式更好地保证物有所值就可以采用。

香港《PPP简要指引》中也对PPP项目特点，以及不适用PPP的项目特点进行了描述，客观上更加实用：对于一个项目而言，根据这些特点，初步判断是否适用PPP，然后再根据物有所值的概念，对适用的项目进行后续的评估，最终确定是否使用PPP。这种方法明显比完全列举要公正且合适得多：具体项目具体分析，对选择真正适用PPP的项目而言，考虑得更加全面；而且，其物有所值的评估方法中，也必要地考虑了公众的利益。

新加坡则在《PPP手册(PublicPrivate Partnership Handbook)》中更加明确地提出PPP的适用条件：政府采用资源最优的方法决定是否采用PPP，即将PPP采购方法与政府传统采购方法进行比较，如果PPP更加物有所值，政府就会采用PPP。“影响PPP能对政府实现物有所值、同时对私营部门充满吸引力的关键要素有：

1. 私营部门供应商的竞争力：可信赖的、有能力的私营部门比政府更加可能提供更好和更有效率的服务；

2. 可量化的产出/结果说明书；

3. 足够大的项目规模：项目规模越大，通过私营部门的潜在的管理效率更高；

4. 私营部门创新和管理效率的程度：当私营部门能够引进创新技术，PPP的方法使得项目更易成功。如果有可能，政府应当听取私营部门的建议共享设备设施，当这种资源共享有碍于公共政策和目标时除外；

5. 采用PPP模式和招投标的充分时间：不充分的时间不利于政府清晰地表述自己的要求，也不利于私营部门考察商业机会和提出新的主意；

6. 与其他项目或者已有合同的界面可控。”

新加坡《PPP手册》中也提出了政府选用PPP需要考虑的要素，实质也是在判断PPP是否能够提供更佳的物有所值，但是，与香港的《PPP指南》相比，没有提到具体的物有所值方法和不适用的情形。

亚开行等几个机构成立的CDIA(亚洲城市发展中心)所编制的《市政项目PPP指南(PPPGuide for Municipalities)》中提到，PPP适用于交通运输、公共事业和服务业等诸多行业，但是在不同项目中PPP的适用程度不同，CDIA认为，原则上任何能够带来收入的基础设施项目均有潜力实施PPP。多数情况下，仅需计算项目预计收入能否在合理时间框架内与项目成本实现平衡即可做出判断，与此同时，要确保用户愿意为新服务或改进后的服务付费；即便用户不愿意付费也未必表示该项目不适用PPP，但必须为投资者找到其它回报方式，道路、公立学校、医院、监狱等均可以考虑通过政府支付的方式回报投资者。CDIA同时指出，PPP应比传统政府融资项目更加物有所值，通过物有所值分析法，可以帮助制定项目采购政策。

澳大利亚《全国PPP指南(NationalPPP Guidelines)》则提出了PPP的核心服务与非核心服务的概念，对于公共产品中的核心服务(不同项目的判断标准不一样，没有提出界定)只能由政府提供，但是非核心服务可由私营部门提供，PPP也可适用于非核心服务，但要体现物有所值。而判断物有所值的方法，仍然是根据项目的特点来确定的，但PPP项目要考虑以下几点要素：足够大的规模、长期性、成本、创新、资产利用率、设计建造和运营的整合、竞争性。

欧盟的《PPP成功指南(Guidelinesfor Successful PPPs)》中提到，决定物有所值的因素有：减少的全寿命期的成本、更好的风险分担、更快的完工、改善的服务质量。而进行物有所值的评估，要从两方面进行比较：货币性比较(MonetaryComparison)，比较指标有财务Financial Comparator，BestAvailable Alternative，Comparable PPP Projects；非货币性比较，比较的是服务质量和安全等对政府和公众很重要的指标。PPP只有在比传统模式具备更好的物有所值时才能应用。

美国在《建立PPP项目工具(Establishinga PPP Program Toolkit)》中提到，当公共部门将PPP定为备选方法之一时，需要选择出最好的方法。分析方法主要有流量和收益研究(针对收费公路的)、风险评估、初步设计和成本估算、经济可行性研究和物有所值分析，其中物有所值评估是把考虑了风险而调整后的项目全寿命期成本与公共部门比较因子PSC (PublicSector Comparator)进行比较，而PSC是用公共部门传统模式交付同样项目的基准成本，通过这个比较来确定项目是否适合应用PPP。与此类似，英国财政部的《物有所值指南(Valuefor Money Assessment Guidance)》同样也将PSC作为物有所值的判断标准。

总之，国际社会上更主流的做法是通过强调PPP项目的一般特点，以及PPP是否能够更好地提供物有所值这两点来反映出PPP的适用范围，这对我国的PPP立法具有借鉴意义。

3. PPP学者对PPP适用范围的看法

王守清所领导的清华PPP研究团队等的研究指出，是否采用PPP，很大程度上取决于项目本身的性质，包括技术复杂性、收费的难易程度、生产或消费的规模、设施规模等。对于政府而言，最应关注应用PPP能否提高项目的建设和运营效率(其最典型的体现就是，项目产品或服务价格的降低和服务水平的提高)。

1. 从设施数量上看，道路、通信、电力、水供应、卫生、路灯等项目的数量大，适于采用PPP。

2. 从技术复杂性上看，健康、航空、通信、科研等项目需要复杂的技术，不太适用。一般而言，技术可靠的项目较适于采用PPP。

3. 从收费的难易程度上看，基于消费的一般性公共服务的收费(例如，铁路、航空、水路、海运、电力、水供应等)比纯公共服务(例如，国防、社会安全、司法、卫生等)更为容易采用PPP。一般而言，收费越容易，外资或民营企业介入的程度越高。

4. 从生产和消费的规模上看，城市运输、水供应、路灯等项目的区域性较强，即这些项目局限于一定的区域范围内，而项目的区域性越强，引入外资或者民营资金应用PPP的可能性就越大。

综上可发现，PPP主要适用于自然资源开发、基础设施和公用事业项目，按融资易难为序分列于下：

l 自然资源开采，如采矿/油/气及其加工处理或输送储存设施等

l 电厂、供水或废水/物处理厂

l 通信

l 公路、(城市)隧道或桥梁

l 铁路、地铁

l 机场、港口

其中，第一类项目是自然资源开采，因为自然资源在全世界都是紧缺物质，只要开采出来，总能以一定价格卖出，即使国内卖不了，也可以出口，因此较易应用PPP，但前提是储量一定要已经探明的，另外，项目所在国或国际上对所开采的产品没有禁运和限售等限制；第二类项目是电厂、水厂、污水和垃圾处理厂，因为这类项目的承购者往往为政府，项目公司只需跟一个用户(即政府)打交道，但是要保证政府的承购量足以支付运营成本和还本付息，并有一套严格的支付保障机制；第三类是光缆(如互联网)、固定或移动电话网、卫星等通信项目，这些本来就是利润率较高的高科技项目，而且多数项目还可能有外汇收入，外汇风险较小，但要注意市场的竞争，特别是新技术的出现和后来的竞争者；第四类是公路、(城市)隧道或桥梁(即非高速公路上的隧道或桥梁)等独立式设施，虽是跟一个个零散用户收费，但收费站设立后可收费性较有保障，但要注意保证在一定区域范围之内项目的惟一性，以避免竞争；第五类是铁路和地铁，但这类项目的投资相对较大(而用户主要是普通百姓，收费不能高)，施工难度和内部结算方式(因为项目的独立性一般不强)等可能导致风险较大；第六类是机场港口，这类项目除了与铁路类项目类似的风险外，货物运输量和旅行人数受国际经济和政治形势等影响很大，还涉及与国外航空、航海公司之间的结算，不确定性较大且不易控制。

除了上述项目，大型制造业(如轮船、飞机、大型武器制造等)也适用。在发达国家，PPP已经广泛应用于公共服务设施，如学校、医院、文化体育、政府办公楼、路灯路标、警岗、甚至监狱等，由私营部门融资、建设，提供硬件和部分软件服务，由公共部门使用。和典型的BOT不同的是，该模式中更多的是由政府根据项目公司提供服务的质量向项目公司付费而不是由公众消费者直接付费，这样既可以保证公用事业公益性服务和社会目标的实现，又可以把商业性的事务交给民营企业高效率地运作，实现政府和企业的双赢。

要特别提醒的是，因为PPP项目复杂，谈判耗时，前期费用高，因此对项目规模有一定要求，否则不合算，因为前期费用占项目总投资的比例过大。对国际工程而言，项目投资最好不低于3000万美元。另外，不能把PPP模式当做万灵丹，不管项目的特性和环境，例如，与国家安全有关的项目或非常敏感的项目(如核电站)或没有足够投资回报的项目一般不适合采用PPP。

总之，PPP适用的项目具有一定的特点，并不是所有的项目都适用于PPP。对于某些应用非常广泛的PPP项目，按照融资难易这样的方式来罗列，可能对于政府和企业而言更有价值，这也可以作为另一种PPP适用项目类型的正面清单。

4. 小结

对比国内外的立法实践，对PPP适用范围的确定方法主要有两种：限定范围(柬埔寨，中国台湾和大陆各个地方条例)和不限定范围(中国香港，新加坡，澳大利亚，英国，亚行等)。限定范围的又可分为完全列举(台湾地区，柬埔寨，上海)和不完全列举(北京等地方条例)。基础设施和公用事业项目均具有长期性、复杂性、投资大和涉及面广等特点，可复制性不强。因此，不管是通过列正面清单、负面清单的方式，还是通过完全列举的方式来限定PPP的适用范围，都可能会扩大或缩小实际的应用范围。国际上大多数的处理方法是从项目特点入手，而不是从行业入手，重点判断项目的指标(如经济指标和非经济指标)，将物有所值作为一种评估方式，通过判断相比于传统采购方式，PPP是否具有优势。所以，物有所值的判断标准和操作方法，对一个具体项目是否适用PPP就有了决定性的作用。

参考国际上对PPP应用范围的相关规定，很多国家或地区的PPP相关法规或指导文件中，都提出了PPP项目的特点，这样能更加直观地表达PPP的适用条件，特别是像香港《PPP简要指引》中提到的两种情形：PPP项目的特点以及不适用于PPP的情形，对选择PPP项目而言更具参考价值。而且这跟正面清单和负面清单不同，强调的是项目特性对PPP适用与否的影响，这些特性不一定跟行业相关。在项目评估之前，政府和投资者可以根据这些项目特性，迅速而直接地判断是否适用于PPP。若是在这之后，再次对适用PPP的项目进行进一步评估，就可以最终判断该项目是否适合用PPP。这就需要提出一种PPP适用性的评判方法，物有所值则是认可度相当高的一种方法，值得借鉴。

综上，对我国PPP立法中关于PPP应用范围的规定建议如下：

1. 不采用现行PPP法(征求意见稿)中，用完全列举或部分列举的方法来限定PPP的适用范围，而是通过提出PPP项目的特点，尤其是使得PPP项目成功的关键要素，相应地也可以提出不适用PPP的情形，以帮助政府和企业迅速判断项目是否适用PPP。在此条件下，可以部分列举已经成功运用PPP项目类别清单，以表示政府对这类项目应用PPP的支持来吸引投资者；同时，也可以设置负面清单，将必须由公共部门负责提供的项目(如涉及到国家安全的)排除在PPP应用范围之外。

2. 建立物有所值的判断准则，以判断具备PPP潜在应用可能的项目采用PPP是否比传统模式更加适用。如果借鉴其他国家和地区采用物有所值的判断标准，就需要同时考虑对政府、企业以及对社会公众三方的物有所值。对于政府而言，着重判断项目交给公共部门或交给企业，谁更能体现物有所值；对于企业而言，着重考虑PPP和传统模式相比，以及跟其他投资机会相比哪个更有把握且有利可图；对于公众而言，哪种模式能以更低的价格获得特别是更好的产品或服务。但在设计物有所值评估方法时，建议仍从项目着眼，而不对行业设置障碍，这样可以结合我国发展中国家的特点，并借鉴国外处理方法，设计出有效和实用的物有所值评估方法。

主要参考文献：

付于江、刘露，论新一轮公私合营——浅议BOT/PPP的适用范围，经济论坛，2006.5

王守清、柯永建，《特许经营项目融资(BOT/PFI/PPP)》，清华大学出版社，2008年7月(2012年11月第5次印刷)

柯永建、王守清，《特许经营项目融资(PPP): 风险分担管理》，清华大学出版社，2011年8月

欧亚PPP联络网编著，王守清主译，《欧亚基础设施建设公私合作(PPP)：案例分析》(中英文对照)，北方联合出版传媒集团，2010年8月

 

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[†]在国际上，PPP项目一般是由投资者设立专门的项目公司，由项目公司基于项目的期望收入、项目资产和有关合同权益去融资(即“通过项目去融资”)，故PPP多是项目融资，放贷方对项目公司的追索权是有限的。

[‡]按照欧盟等的定义，PPP是指政府和私营部门之间的合作关系，双方根据各自优劣势共同承担风险和责任，提供本该由政府负责的公共服务，需要政府的授权，因此，PPP在我国常称作(政府)特许经营。

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王守清简介：清华大学建设管理系教授/博导暨清华大学国际工程项目管理研究院副院长和清华大学恒隆房地产研究中心PPP研究室主任，兼全国项目管理领域工程硕士教育协作组(161所大学)组长、欧亚PPP联络网中方代表、亚洲开发银行PPP专家库成员、CDIA的PPP培训导师、中国PPP法起草小组核心成员、中国财政学会PPP研究专业委员会特聘专家、Int'l J. of Proj Mgmt等10多份国内外期刊的编委/顾问等，主要从事基础设施/公用事业/城镇化等的特许经营/PPP的研究、教学和培训，至今共发表300多篇论著，包括《特许经营项目融资(BOT、PFI和PPP)》、《特许经营项目融资(PPP)：风险分担管理》、《特许经营项目融资(PPP)：资本结构选择》、《欧亚基础设施建设公私合作(PPP)：案例分析》等，在1998至2008年间参与发表的PPP英文论文数列全球第3位、论文总被引用率或单篇论文被引用率列全球第2位、4篇论文进入被引用率全球前11名，2篇论文进入2008-2013年全球唯一项目管理相关SSCI期刊IJPM引用率最高论文榜，1篇论文进入1996-2014年美ASCE的SCI/EI期刊JIS引用率和下载量最高论文榜等。