近年来，我国北京、上海、深圳、武汉、杭州和南昌等多个城市频繁出现城市内涝，受灾城市数量、规模、经济损失程度和人员死伤均呈显著上升的态势。2013年，全国31省(自治区、直辖市)中县级以上城市受淹234个，直接经济损失3100多亿元。为有效应对城市内涝的高发态势，逐步削减城市雨洪风险，国务院办公厅、住房城乡建设部、水利部和财政部等部门自2010年开始，逐步通过顶层政策设计，要求地方加强城市雨洪管理、改善城市排水能力和构建有中国特色的海绵城市体。2014年4月，习近平在关于保障水安全重要讲话中指出，要根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化布局；尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源资源；解决城市缺水问题，必须顺应自然，建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”。特别是2014年11月，住房城乡建设部发布《关于印发海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）的通知建城函〔2014〕275号》，对于强化地方开展海绵建设的工程技术能力起到关键性作用。据不完全统计，截止2015年1月，四个省份（福建、海南、四川和台湾）和九个城市（南宁、昆明、广州、巢湖、南京、西安、青岛、秦皇岛和哈尔滨）均不同程度在海绵城市规划、工程设计和建设运营等方面率先启动。
2015年4月，住房城乡建设部和财政部确定了武汉、济南和重庆等16个第一批海绵城市试点。据估算，中央财政资金补贴累计总额将超过300亿元（三年）。与其他国家级示范相比，属于中等偏上规模的财政支持（棚户区改造）。加强对政府投资项目的绩效监管，是规范使用财政资金和有效引导市场参与的重要枢纽，构建科学的绩效评价方法，对于包括海绵城市在内的大中型城市建设项目，具有良好的示范作用，有效实现可追踪、可查询、可监督和可问责。通过海绵城市试点示范项目投资建设平台的建设，来逐步优化和统筹中央财政投资项目的流程和实现有效监管，并为构建起国家、省和市三级政府投资项目平台提供有效经验，兼具有效防控地方债务等问题。2015年8月，海绵城市绩效评价方法的出台，明晰了对中央财政资金的使用要求，并对试点示范城市的建设成效提出了指引。同期城建系统在推进综合管廊的试点示范（资助力度与海绵城市相当）和智慧城市单项试点（与科技部等部委协同），财政系统在推进PPP（公私合营伙伴关系），为地方城市开展海绵城市示范建设提供了有效的政策依据、财政支持和融资创新。
通过对首批16个试点城市方案的研究，发现试点示范主要是从主要工程和重点地块出发，全市（县、区）范围的海绵体建设，较为有限。海绵体建设与其他市政设施、公服设施相比，增量成本较低，有的如果应用绿色材料，甚至低于常规建设投入；有的通过设计调整优化，增量成本相当有限。与传统的城市排水管网建设相比，具有较好的低冲击建设效果，在设计、建设和材料应用等方面，均体现就地取材、依靠自然竖向和应用自然能力的特点。因此，海绵城市的创建，自国家财政政策和城市内涝形势等多方因素的促进下，目前成为城市建设的重要理念。
截止2015年8月底，仅半年时间，31省(自治区、直辖市)和234个曾受到内涝县级以上的城市中，分别有51.6%（16个）和32%（75座）的县级以上城市将海绵城市工作列入政府报告或部门年度工作重点，部分城市启动中心城区，以致全市域的海绵城市总体规划，武汉、池州等城市发布了市级海绵城市规划设计导则，其中蕴含超过千亿级的投资，对海绵城市这一新兴城市建设理念下的规划、建设和运营的产能需求极为迫切。如能有效引导市场参与，将可能产生和城市绿道相当的试点推广成效。因此，需要海绵城市行业中产业链企业的参与（如规划设计单位、建材提供商、运营服务商等）。从政府角度出发，有意培育和引导该产业的孵化与发展，同时形成具有可复制可推广的低成本海绵城市建设模式，充分体现试点示范的全局性价值。引导产业孵化（培育和发展海绵城市上中下游生产链，激发市场参与的活力），注重海绵城市行业平台的建设，促进产业链条的孵化，推进海绵城市国家、区域性联盟和会展的举办，扩大试点地区之间沟通交流，通过行业平台促进试点示范城市经验的传播和共享。重点对试点城市的产业发展规律进行专题研究，以促进新兴产业的培育。
海绵城市行业体系结构解析
参考《海绵城市建设技术指南》并结合城市建设实际经验，海绵城市建设行业体系应包括规划、设计、施工、运营、监理和投资等六个环节。其中在规划环节，涉及到海绵城市规划关键技术研发和运用、与其他专项规划（城市水系规划、绿地系统规划、排水防涝规划和道路交通规划等）的有效协同、控制性详细规划（海绵分区、地块控制、用地布局、设施选择和技术措施）和修建性详细规划（场地设计、设施选择布局和技术措施等）；在设计和建设环节，涉及到建筑与小区、城市道路、城市绿地与广场、城市水系以及单项技术；在建设、运营环节，主要涉及透水铺装、屋顶绿化、生物滞留设施、下沉式绿地、渗透塘、渗井、渗管/渠、湿塘、雨水湿地、蓄水池、雨水罐、调节塘、调节池、植草沟、植被缓冲带、初期雨水弃流设施和人工土壤渗滤等；在监理环节，主要从政府职能和服务出发，由城管、规划、建设、水利、水务、环保和绿化等部门参与，直接或委派，甚至委托第三方行使责任，行政性较强；在投资环节，则包括规划、设计、施工、运营和监理等全流程。
该行业以城市雨洪风险控制、缓解和雨水综合利用为核心，是对传统排水和中水/再生水等已有一定基础性的行业的革新，更加从自然本身力量的应用出发，尊重自然和善待自然，用绿色水设施（仿自然力），来降低灰色/黑色水设施（强人工力）的承载压力，用人工智慧（规划、设计和设施建设）和自然力量（设施运用）来缓解城市雨洪造成的内涝问题，并实现地表水和地下水的有效补给，构建广义尺度、跨行业部门的人工雨水利用生态系统。
该行业与传统行业相比，具有极强的外部性和公共性，从雨洪造成的城市内涝出发，属于城市排水/安防；从雨水利用出发，属于水务；从构筑物出发，属于市政基础设施的组成部分。该行业提供的是公共服务，是保障城市水系统安全的组成部分，当前是面向城市雨洪，本质是引导城市低冲击开发，城区在推进高度、密度、深度和强度建设的同时，反自然、反生态的规划思路理念和工程技术方式的叠加效应，必将快速降低城市的综合承载能力、抵抗自然/非自然冲击并快速恢复的能力，导致城市部分点位“中风”，甚至出现局部或全局性瘫痪。历史上的城市灾害历程表明，负面外部性的叠加效应，促进系统性漏洞的动态变化，必将诱导外部关联性公共系统功能出现障碍，从而城市代谢失常，影响甚至危及城市居民生活、生产和生命。
海绵城市行业发展总体概况
本研究调研范围主要包括我国31个省、直辖市和自治区（不含港澳台），截至2015年8月，从事海绵城市建设的企业总数约为84家，覆盖我国48.4%的省（市、区），超过一半的省份基本没有专门从事海绵城市建设的企业，其中位居前五的省（市、区）的依次是江苏、广东、北京、上海和山东(图1)，占行业企业数的比例分别为22.6%、19.0%、17.9%、16.7和6.6%，前五个地区的累计总和约占行业总量82.1%（表1）。
图1我国海绵城市建设企业总体分布示意
注：地图为示意图，不代表实际边界情况，特此说明。
表1我国海绵城市行业企业按省、区市分布概况
|
排名 |
省、市、区 |
数量 |
比例 |
排名 |
省、市、区 |
数量 |
比例 |
|
|
1 |
江苏 |
19 |
22.6% |
9 |
河南 |
2 |
2.4% |
|
|
2 |
广东 |
16 |
19.0% |
10 |
重庆 |
1 |
1.2% |
|
|
3 |
北京 |
15 |
17.9% |
11 |
河北 |
1 |
1.2% |
|
|
4 |
上海 |
14 |
16.7% |
12 |
湖南 |
1 |
1.2% |
|
|
5 |
山东 |
5 |
6.0% |
13 |
浙江 |
1 |
1.2% |
|
|
6 |
安徽 |
3 |
3.6% |
14 |
陕西 |
1 |
1.2% |
|
|
7 |
广西 |
2 |
2.4% |
15 |
四川 |
1 |
1.2% |
|
|
8 |
福建 |
2 |
2.4% |
在城市层面，84家企业主要分布在全国28座城市，涵盖12.0%的受灾城市（2013，全国县级以上城市受淹234座），53.6%集中在省会或特区以上的城市。根据企业数量计算，排名前五的城市依次是北京、上海、深圳、苏州和无锡，比例分别为17.9%、16.7%、13.1%、4.8%和4.8%，前五城市累计占所统计企业的比例约为57.1%（表2）。
表2我国海绵城市行业企业按城市分布概况
|
排名 |
城市 |
数量 |
比例 |
排名 |
城市 |
数量 |
比例 |
|
|
1 |
北京 |
15 |
17.9% |
15 |
石家庄 |
1 |
1.2% |
|
|
2 |
上海 |
14 |
16.7% |
16 |
淄博 |
1 |
1.2% |
|
|
3 |
深圳 |
11 |
13.1% |
17 |
泰安 |
1 |
1.2% |
|
|
4 |
苏州 |
4 |
4.8% |
18 |
常州 |
1 |
1.2% |
|
|
5 |
无锡 |
4 |
4.8% |
19 |
淮安 |
1 |
1.2% |
|
|
6 |
青岛 |
3 |
3.6% |
20 |
镇江 |
1 |
1.2% |
|
|
7 |
合肥 |
3 |
3.6% |
21 |
盐城 |
1 |
1.2% |
|
|
8 |
南京 |
3 |
3.6% |
22 |
泰州 |
1 |
1.2% |
|
|
9 |
南通 |
3 |
3.6% |
23 |
杭州 |
1 |
1.2% |
|
|
10 |
广州 |
3 |
3.6% |
24 |
佛山 |
1 |
1.2% |
|
|
11 |
郑州 |
2 |
2.4% |
25 |
东莞 |
1 |
1.2% |
|
|
12 |
南宁 |
2 |
2.4% |
26 |
西安 |
1 |
1.2% |
|
|
13 |
厦门 |
2 |
2.4% |
27 |
成都 |
1 |
1.2% |
|
|
14 |
重庆 |
1 |
1.2% |
28 |
长沙 |
1 |
1.2% |
按照行业的一般特征，将海绵城市业务内容分为规划、设计、设备、材料（建材）、施工、运营、模拟、投融资和综合类（参与三项以上），对初步调研的企业进行分类统计。84家初步统计的企业当中，通过对从事的业务数量分析，81.0%以上都能够承担三项以上的业务能力，承担一项的主要是材料（建材）和模拟；承担两项的主要是设备、施工等（表3）。
表3海绵城市从业企业涉及的业务数量分析
|
从事业务数量 |
企业数量 |
比例 |
|
一项 |
8 |
9.5% |
|
两项 |
8 |
9.5% |
|
三项及以上 |
68 |
81.0% |
从单项业务分析来看，规划、运营和投融资领域的专业企业目前没有（表4）。由于海绵城市规划具有跨学科、跨专业的特点，涉及空间规划、市政排水、园林绿化和生态环境等专业。因此，传统的城市（乡）规划设计院、水利规划设计院、市政设计院和景观设计院等涉及城市排水领域，但是，专业从事雨水综合利用规划的。运营需要有稳定的市场和有效的盈利模式，才可能促进市场化的公司，特别是私营部门的参与，当前，海绵城市正处于培育阶段，运营即便要开发，主要还是依托公共部门。而投融资领域的专业企业的空白，主要是行业处于培育期，但不排除有相关的融资机构正在考虑这一新兴市场。而海绵城市工程设计、设备和施工类的企业占总调研企业数83.3%以上。从事城市雨洪模拟的企业有两家（北京、上海），其中北京HY企业有雨水排水模块的开发，而上海WB企业则能够为城市提供区域性商业化的雨洪风险预报服务。从事海绵城市材料（主要指建材），约占11.9%,重点分布如表5，企业数量与分布均分散和有限。
表4海绵城市从业企业涉及的业务领域分析
|
业务领域 |
规划 |
设计 |
设备 |
材料 |
施工 |
运营 |
模拟 |
投融资 |
综合 |
|
企业数量 |
0 |
73 |
70 |
10 |
77 |
0 |
2 |
0 |
68 |
|
企业比例 |
0.0% |
86.9% |
83.3% |
11.9% |
91.7% |
0.0% |
2.4% |
0.0% |
81.0% |
注：其中材料包括建材。
表5海绵城市行业中建材企业地域分布
|
地区 |
北京 |
上海 |
河北 |
安徽 |
江苏 |
广东 |
四川 |
|
企业数量 |
2 |
1 |
1 |
1 |
2 |
1 |
1 |
从事海绵城市建设的企业最早起步于1990年代，以渗水砖等建材企业为标志，主要集中在北京和深圳等城市。2000-2009年间，江苏各城市南京、苏州、无锡、常州、淮安、镇江、南通、盐城和泰州等纷纷成立雨水利用相关的企业，主要是工程设计、设备安装和施工建设。2010年以来，特别是2014年，专业化围绕雨水利用的创业型公司大量出现，注重技术引进和开发，并申请实用新型和外观设计专利。
表6海绵城市从业企业成立时间特点与主要分布地区
|
企业成立时段 |
企业数量（家） |
重点省份或地区 |
业务领域 |
行业创新 |
|
1990-1999 |
9 |
北京、深圳 |
以建材和虹吸、排水为主 |
注重传统资源的绿色利用、开发雨水收集处置、成套设备 |
|
2000-2009 |
39 |
江苏 |
以雨水处理和利用为主 |
构建雨水收集利用体系、注重德、澳和日本等国际技术的引进 |
|
2010-至今 |
36 |
北京、深圳、江苏 |
以雨水综合利用为主 |
注重专利设计与申报、国际技术的引进和国产化率 |
当前从事海绵城市规划建设的企业类型主要包括四类：1、完全以雨水利用为核心，围绕“渗、滞、蓄、净、用、排”理念设计业务服务的专业化企业，全国范围企业总数少于15家（其中，市级以上高新技术企业约10家），且分布主要集中在北京、深圳和上海；2、从虹吸、排水等传统防雨企业衍生，将业务扩展到雨水利用领域，目前该类企业由于从事防雨较早，且企业数量较多（超过70%），是雨水利用企业的组成主体;3、传统建材行业中，部分从事环保建材，特别是从事渗水性好的生态地砖等材料的企业,其中包括国家级高新技术企业1家;4、经过40余年的发展，我国水处理行业基本成熟，其中有部分涉及到雨水水质和水量的处理企业。雨水处理作为城市水处理的组成部分，有少量企业开始关注到雨水综合利用，并实施雨水综合利用工程设计、设备安装和施工建设（总量约为11%）。
结合企业规模、技术能力、专业化程度和工程经验等，初步判定了调研企业中的龙头企业，共计22家（约占总量的26.2%），分布主要集中在北京、广东（主要集中在深圳）和上海等地（表7）。北京、深圳和上海是开展海绵城市建设技术应用研发创新和产能服务的中心。
表7海绵城市龙头企业数量与分布
|
省、市、区 |
龙头企业数量(家) |
备注 |
|
北京 |
6 |
- |
|
上海 |
3 |
- |
|
河南 |
1 |
郑州 |
|
山东 |
1 |
青岛 |
|
安徽 |
1 |
长沙 |
|
江苏 |
2 |
无锡 |
|
广东 |
7 |
深圳，广州 |
|
广西 |
1 |
南宁 |
海绵城市行业培育存在的主要问题
行业产能规模与城市内涝风险空间分布不相适应
自2010年开始，损失规模均在千亿以上，13个省份经济损失过百亿，其中四川接近300亿元。2013年，广东省各种气象灾害造成全省174人死亡，直接经济损失约489.4亿元（占当年GDP的0.787%），高于同期全国水平57.7%（全国平均0.499%）。2000-2010年和2011-2013年，全国洪涝累计直接经济损失分别为10800.99亿元和7122亿元。经估算，2013年，7个省（区）份洪涝直接经济损失超过当地GDP的1%，包括海南（2.05%）、江西（1.66%）、广西（1.38%）、吉林（1.30%）、甘肃（1.17%）、四川（1.12%）和湖南（1.08%），而安徽接近1%（0.91%）。海绵城市行业可认为是传统城市市政排水行业的子领域，行业产能和规模占城市排水行业总量的比例微乎其微。有限的产能主要集中在北京、上海、广东和山东等地，其中东北、华中和西部（包括西南）严重空缺（图2）。我国城市雨洪灾害空间分布极为不均衡，主要集中在华东、华中、华南和中西部地区，其中华北和东北同样存在较高的城市雨洪风险。将产能和洪涝分布对比可见，以江西、湖北为代表的中部地区供需矛盾严重不平衡。
图2我国城市雨洪灾害造成经济损失的强度示意（以2013年为例）
注：地图为示意图，不代表实际边界情况，特此说明。
行业创新能力与城市雨洪控制目标要求不相适应
从事海绵城市雨水技术开发的企业，开展技术应用创新的力度和成效与我国既定的城市雨洪控制目标不相适应。基于调研的84家企业，与雨水利用技术相关的专利总数约为230余项，平均每家企业不到3项，部分专利为实用新型，缺乏创新性。在技术设计参数上，与径流系数控制的目标也缺乏有效的对应。根据径流系数控制目标，广东、广西等南部沿海地区、苏浙沪和山东半岛等是控制的重点地区。而以专利技术为标志的雨水利用创新缺乏有效的地域性应用参数，因此，当前的海绵城市技术创新能否支撑城市径流系数控制目标缺乏依据。
行业盈利模式与城市配套激励政策措施互动不足
海绵城市技术体系的规划建设和运营，从前期的政府主导推动，必须逐步扩展为市场投资作为主体，其速度的快慢对于能够成功实现海绵城市发展战略起关键性影响。当前，海绵城市技术体系所处行业的盈利模式，基本缺乏有效的市场机制。主要还是依靠政府投入、多方筹措公共经费予以维持，从私营部门出发的盈利模式设计，探索较为有限。开展海绵城市建设的资金投入机制与城市配套激励政策对接较为有限，除中央财政提供的试点示范资金支持外，地方财政措施目前还较为有限，与现有的城市配套财税政策对接也缺乏灵活性。
行业培育和参与重大市政设施的能力和路径有限
海绵城市行业规模小、产能有限，但面对城市内涝、雨洪管理和雨水利用的需要，行业培育正处于关键时期。当前从事海绵城市技术的企业，主要是从虹吸、排水等具体单项工程，而海绵城市建设，则是系统性、若干个互动式的工程组合。不仅需要解决局部工程项目雨水收集、储蓄和利用的需要，更需要从空间循环、总量平衡、风险消减和动态利用等方面来构建住区级以上等城市单元的雨水利用体系。孤立地开展雨洪建设而不能与以排水为主的重大市政设施工程相衔接或介入，那么雨水利用缺乏源头支持、系统设计将是脆弱的，其运行的效能将远低于设计预期。与此同时，从行业的成长性考虑，海绵城市建设企业参与重大市政设施建设，因企业规模、业务范围和工程技术能力等限制，参与路径十分有限，同时面临传统大中型排水企业的影响，甚至竞争。因此，打造龙头企业缺乏依托。
行业体系化规模化服务城市建设的政策设计不足
海绵城市建设现阶段主要是围绕城市雨水展开，只有实现技术企业的规模化市场服务，并与现有城市市政体系实现有效融合或介入，才可能发展成为有市场竞争力的行业，成为与排水行业有效分工、协同的市场参与主体。通过系统性的海绵城市政策设计，来培育新兴行业，促进专业化雨水利用企业有机会体系化、规模化参与城市雨洪建设，才有助于行业尽快形成市场机制，提高政府资金投入和政策引导的效率。部分省、市（福建、昆明、广州和南京等）2009年以来已经开始探索，但是法律效力、执行力度、政策系统性和市场针对性、可操作性都有待健全与完善。
行业专业化人才队伍建设和职业发展机制缺保障
海绵城市建设涉及城市规划、给排水、风景园林、环境科学与工程、工程管理、材料学、经济学、自动化和机电与控制专业，复合型的人才和多学科合作性的团队建设，是提高雨水利用专业化水平的关键。日本和德国的雨水利用产业发展经验表明，有效的跨学科队伍建设和完善的职业发展体系，对于稳定和壮大海绵城市行业队伍起到核心作用。专业化带动学科交叉和创新，促进雨水利用理论与技术体系的丰富和发展；职业化促进研发与工程相结合，保障队伍稳定性的同时，促进社会对该行业的认知和认可，有助于行业内部和行业间智力资源的有效流通。
“十三五”时期构建海绵城市行业的初步建议
海绵城市是对我国当前传统规划体系的创新。因为城市规划以往主要从物质空间进行考量，而对以雨水为代表的城市非传统水源利用关注不够，所以与以往相比，海绵城市战略的提出是进步的标志。与此同时，与国外在该领域已经达到先进水平的国家，如德国、日本、澳大利亚和美国等相比，我国至少落后二十年。在解决好产城融合等突出城市发展需求的同时，以海绵城市作为切入点，来重视城市生态问题，符合今年中央政治局对于全面推进“绿色化”的顶层设计要求。结合国内开展海绵城市建设的热潮，海绵城市的创建不应该仅仅考虑规划雨水的利用，还应该从城市开发模式的视角予以创新，改变以往粗放、高生态冲击的开发方式和高速扩张的空间发展模式，不断实现城市低冲击开发。
深入调研行业现状与市场需求，识别瓶颈
本研究初步调研了全国范围内开展雨水综合利用的企业概况，产能规模、服务能力、创新基础和市场供需等均有待深化，特别是针对雨水资源丰富和雨洪风险形势严峻的地区，缺少对市场主体的全面把握，对于海绵城市市场支撑体系的判断会存在较大的偏差。与此同时，把行业企业参与海绵城市建设存在的政策准入、标准规范、工程验收、资金安排和组织建设等方面存在的问题充分予以识别，服务于政策设计（图3）。
图3我国城市雨水资源分布特征图（以2013年为例）
注：其中吉林、陕西、新疆、青海和西藏缺乏数据，地图为示意图，不代表实际边界情况，特此说明。
编制“十三五”发展规划，构建顶层设计
我国当前各级政府和行业部门，均在开展面向“十三五”的前期研究工作，总结研究“十二五”期间的发展进展和存在的突出问题，为“十三五”规划的编制提供科学依据。海绵城市，作为我国城市发展新时期，党和国家领导提出的，应对城市雨洪灾害的关键性理念，对于缓解和改善我国城市洪涝总体态势，为有效解决城市雨水问题提供了政策契机。把握“十三五”，运用行业规划统筹的手段，结合已经发布的海绵城市政策，保障下一个五年期海绵城市建设的延续性，编制系统性行业规划，构建顶层设计，规范和统筹海绵城市建设行业总体规模和空间布局，建立海绵城市管理的体制与机制，形成多部门齐抓共管的协作模式，扶持带动有能力，包括排水企业在内的相关行业参与到雨水综合利用的产业开发之中，培育新的行业，重点引导城市排水行业对于雨水的传统处置模式，并努力实现雨水利用体系与建设、园林和交通等部门的有效衔接，形成城市低冲击开发的新态势。
实施海绵城市建设六位一体行业创新工程
打破政策、规范等瓶颈，建设六位一体（设计、设备、材料、施工、运营和模拟）行业创新工程，改变对雨水的传统处置思路，推广成功的工程技术经验。当前，雨水利用必须依靠政府。我国部分城市推行中水利用都遇到难题，雨水利用更加困难，经济性和绝对量等方面均劣势明显。建议首先从倡导分散式利用开始，以小区为单位，开展雨水收集试点；结合公共建筑，开展项目应用。与此同时，应重视规划的有效性和经济合理性。按照海绵城市“渗、滞、蓄、净、用、排”等原则实施空间规划，并注重部门之间的衔接和配合，如园林部门管绿地、环保部门管水质和城建部门管网线，要取得试点成效，必须要依靠多家行政主管部门的协同、配合，锁定症结、完善标准和修订规范。当前，绝大多数城市，围绕雨水还是以排为核心出发点，主要是考虑城市安全，对于雨水综合利用，缺乏统一认知和实践工具支撑。因此，现阶段从基本面来看，针对雨水利用，建议通过海绵体的建设，将富余的雨水通过收集、渗透、输送，尝试开展应用，并最终返回到自然，补给地表（下）水，要实现海绵城市开发的成功商业模式目前还不具备条件。
支持行业平台建设，有效扶持雨洪新产业
中国中部的一些城市洪涝灾害造成的经济损失平均约为GDP的1.5%。据不完全统计，我国现有从事雨水利用的企业不超过150家，且分布高度不均衡，海绵城市的发展肯定和其产业孵化密切相关，而目前海绵城市产业还是很脆弱的，需要政府的扶持。有些城市想做海绵城市，但是它所在的城市甚至整个省都没有一家相关企业。国家投入财政资金支持的同时，应该引导民间资本的参与。海绵城市产业中很多企业属于创业型企业，规模较少，需要政府合理的去引导他们，给他们找市场，从而有效地防止因为市场虚高给观望的创业者提供错误信息。与此同时，探索由政府牵头引导和整合市场力量的参与，通过规划部门实现海绵城市规划与传统规划体系的衔接，通过公用事业特许经营等PPP模式激发市场参与活力，逐步改善城市雨洪灾害现状。
开展国际试点示范，拓宽产业推广新渠道
德国、日本、美国、澳大利亚等国家在城市雨洪风险管控和雨水综合利用方面有超过三十年的法律法规、公共政策、技术开发和工程实践经验，其中德国部分专业化程度高的企业，拥有七十年的历史，在雨水管理、雨水集蓄利用和沉积设备等经验丰富（图4），销售网络遍布全球，代表性案例包括柏林坡斯坦广场、慕尼黑国际展览中心和慕尼黑新机场等雨水综合利用工程。我国海绵城市企业在雨洪模拟方面，处于起步阶段，开展海绵城市规划和工程建设需要开发适合我国城市暴雨特征和雨洪模式的软件支持，相关的模型和软件包括洪水管理模型( SWMM，美国环保局)、MIKE URBAN(或MOUSE，丹麦水力学研究所)、InfoWorks CS（英国Wallingford软件公司）、扩散式雨水径流模型(DR3M-QUAL，美国地质勘察局)和蓄水、处理与溢流模型(STORM，美国陆军工程兵团)等。通过与相关国际政府部门和技术单位联合，在我国遴选径流系数控制的重点地区开展国际性试点示范，有助于直接将先进雨洪控制与利用经验综合引入，为加快我国自主研发创新提供渠道。与此同时，国际合作具有良好的外事性特点，政企重视程度和参与水平总体良好，在生态城市和智慧城市领域成功的国际合作经验，为海绵城市的国际合作提供了启示。
图4海绵城市建设的国外工程经验（以德国为例）
支持关键技术攻关培育区域性服务新主体
围绕海绵城市建设的关键性技术：规划技术（雨洪敏感区划分技术、径流系数区划技术）、建设技术（下凹式绿地、透水铺装、屋顶绿化）、运营技术（基于GIS的雨水运营管理体系、雨洪风险控制体系）等，展开集成创新。当前，海绵城市建设企业主要集中在北京、上海和深圳等特大型城市，而海绵城市的市场需求则遍布东部绝大多数地区。本次初步调研的企业中，仅有10.7%在其他城市设置分公司或办事处，设置时间基本都是近三年，进一步验证了地方城市对于城市雨洪利用技术的市场需求。因此，培育跨区域性大中型企业主体，是满足海绵城市建设的客观需要。促进北京、广东、上海和江苏等已有产业基础的地区加快海绵城市试点示范的范围，同步培育中部地区（湖北、湖南、安徽和江西等）海绵城市建设企业。
城市内涝、灰霾和拥堵等关键性问题已经对大中城市的正常运行构成威胁，伴随城镇化进程中人口的外部性集聚和城市的内生性增长，城市危机隐患常在，北京的非首都功能疏导牵引的京津冀协同发展，既是首都发展的需要，更是缓解城市问题的应急手段。城市灰霾通过区域协同、产业升级、排放控制和行业培育，在逐步改善，但同时又有光化学污染的问题。城市拥堵的形势因情况的复杂性，仍然形势严峻，靠行政调控和市场调节均面临难度。城市环保部门和交通部门分别在治霾、治堵中注重通过行业的引导来发挥市场调节功能。内涝作为复杂性的城市问题，涉及城建（设施）、水务（水体）、环保（水质）、绿化（用水）等多部门。推动海绵城市设施建设，通过设施承载多元化功能，是实现雨水可调、可控、可用，减少城市洪灾的关键性手段，提供人工性的自然方法，来提高城市雨水承载能力。因此，城建领域先行探索，协同相关部门并行创新，是缓解城市水患的有效路径。引导行业力量参与、负责海绵城市建设，用政府购买服务的方式，培育和激发市场活力，逐步进入城市建设配套费等财税机制，扭转城市高冲击建设态势。有效调节市场要素配置向海绵城市创新集聚，形成海绵城市设施建设投资模式与传统高冲击模式的有效竞争，通过政策淘汰或限制落后产能在城市建设中的应用，改善和增强城市综合承载骨架。
扶持海绵城市企业成长，促进海绵城市行业建设，是新型城镇化进程中，通过市场力量，缓解日益突出的城市内涝问题的关键性措施。当前，我国海绵城市企业处于培育的起步期，企业规模、产业水平、服务能力、创新水准和辐射能力，均较为薄弱，将海绵城市市场培育工作纳入到编制“十三五”行业发展规划的战略层面，是持续做好顶层设计、持续坚定市场信心的关键性渠道，逐步向低冲击的城市开发转型升级。
（作者简介：徐振强，中国城市科学研究会数字城市工程研究中心副主任、副研究员、博士）
来源： 河南省建科院规划所 新华网 water8848
首批16 个国家试点有10 个内涝，能怪海绵城市没建好吗？
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撰文 视觉 | 赵雅 统筹 | 何海宁
2015 年底，首批海绵试点四川遂宁，工人在建设地下蜂窝储水模块系统。图片来自视觉中国
2015 年4 月，国家颁布了首批海绵城市试点。2016 年入夏，16 个试点城市有10 个出现了内涝。
住建部调研显示，项目完工率较高，但存在着小、散、碎片化现象。而百亿投资之后，海绵城市项目面临难以维护的窘境。
本文系南方周末海绵城市专题报道，点击查看报道
《城市看海背后，专家吵成一锅粥丨海绵城市进入百家争鸣时代》
2015年以来，30座城市分两批，成为海绵城市国家级试点。然而，原本寄望能增强城市抵御暴雨等灾害的工程建设，在2016年入夏却遭遇了尴尬。根据新闻报道，首批16个城市试点里，包括武汉、镇江、嘉兴等在内，有10个出现了内涝。
面对尴尬，不少城市选择了沉默。“缓一缓，现在我们还不方便接受采访。”江苏省镇江市建设局婉拒了南方周末的约访。而实际上，镇江被不少专家视为目前中国海绵城市建设的典范。
动辄数百亿投资的海绵城市，正遭受强降雨的考验。南方周末梳理了第一批试点建设状况，以窥海绵城市的中国现实。
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三年任务，时间太紧
“项目负责人都在工地忙碌，很少见到他们回来。”作为首批试点中唯一入选的县级市，河北省迁安市住建局办公室工作人员说。
这是这一批先行者的目前常态。2015年4月，财政部、住建部、水利部等三部委联合发文，镇江、迁安、厦门、武汉等16个城市成为首批海绵城市试点。时间很紧：3年期限，需在试点区域完成70%的降雨就地消纳和利用目标。由此，首批试点建设如火如荼开展，如今已一年有余。
“所有试点城市都感觉，时间太紧。”据与会专家称，2016年3月在深圳召开的一次海绵城市国际研讨会上，镇江、西咸新区等第一批试点城市一致反映时间问题。
据不少受访专家称，现阶段，国内的规划设计院所普遍存在技术、经验、数据不足，首批试点项目在方案设计阶段耗时很长。但迫于项目的时限，常常出现项目方案粗糙、生搬硬套，导致工程达不到预期效果。
2016年初，北京东方利禾景观设计有限公司景观设计师王幸大对首批试点的部分项目进行图审。
“设计太过简单了。”王幸大在图审后当场指出。他对两处试点城市的方案比较发现，虽然两地在气候、雨行、土壤等方面地域差别较大，但由同一规划设计院设计的两张图纸却如出一辙，设计较为粗糙。经过实地考察发现，有三条道路项目建设，基本的竖向都没有解决，导致排水不畅；填料没有考虑到有无机非隔离带的差异，所选用的植物基本相同。
道路两旁的隔离带。图片来自网易陕西
首批试点中，王幸大实地考察的主要是新区试点项目，除此之外，老旧小区项目改造更为复杂。试点镇江是唯一一个396项建设项目几乎全部在老旧小区的城市。
2016年4月，镇江华润新村试点项目开工。“工程计划8月完成，但我感觉到9月份才能结束。”负责该区项目的北京土人城市规划设计有限公司上海分公司副院长周水明捏了把汗，老旧城区普遍绿化率低、空间狭窄，需要通盘考虑综合管网、雨污分流工程、道路系统工程及小区的公共活动空间。“镇江委托国内专业的水环境公司提前测算摸底，给出基础参数，当地市政院负责管网建设，我们做景观设计，需要协调各家设计才行。”
2016年5月，试点建设已一年多，据官方公布，住建部城市建设司首批试点调研显示，现已开工建设并形成实物工作量的项目593个,占59.8%，完工率较高。
不过，对首批试点的累累硕果，李迪华吐露他的担忧，“三年时间，基本需要一年到两年时间学习，第三年全面铺开，很显然太紧张了。”
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老园林工人的对峙
低影响开发设施下凹式绿地。图片来自水世界
陈雨是李迪华的学生。北大毕业生和老园林工人僵持不下，只能在施工现场给导师打电话。
李迪华倒是理解这些园林工人：“让他们一下子改变积攒了几十年的工程经验，这是革命性的变化，你想这容易吗？”
这仅是海绵城市建设里的一个剪影。这类观念上的微观冲突，各地几乎都在上演。不只是参与建设者，身处“试验田”里的公众对此类建设也大惑不解。
江二小区是镇江实施海绵城市建设的首个项目，对十幢楼及停车场的1.9万平方米进行改造。2015年4月前的半年时间里，为设计方案，镇江规划设计院院长赵江跑来十多次检查小区管网、管道。
“去一次就被看门老大爷骂一次。”他诉苦。2015年4月下半月，推土机涌入这座高龄小区，江二小区停车场最终像制作夹心饼干一样进行了含粗砾石、细砾石的透水铺装。
面临这样的不理解，试点城市只能加强海绵城市的宣传力度。2016年1月，在陕西省西咸新区，当地开展了海绵城市知识有奖竞赛活动：“海绵城市改变传统城市建大管道，以快排为主的雨水处理方式，让城市如生态海绵般通畅地呼吸吐纳，实现雨水在城市中的自然迁移……”
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碎片化
“建设海绵城市不仅仅是雨水的源头控制，如雨水花园、下沉式绿地、生物滞留池等低影响开发措施，还应该系统考虑水安全、水环境、水资源和水生态的问题。”住建部海绵城市建设技术指导专家委员会委员谢映霞认为。
2016年3月，在镇江华润新村试点，负责该小区景观设计的周水明与物业沟通时察觉，镇江是事先通知各小区申请海绵城市项目后进行筛选。“我得到的《海绵城市背景下的老旧小区LID景观改造》研究课题目标是使华润新村小区承担该区75％的年径流总量，没有考虑其对整片汇水区域的作用。”
不过，广州大学海绵城市建设工程研究所所长佘年则提出，镇江每个小区的LID改造正是在系统分析完成后定出的控制指标，是系统分析优化的结果。
北京建筑大学海绵城市研究院院长助理王文亮告诉南方周末，“碎片化往往不是体现在工程层面。海绵城市建设初期有过分强调源头减排，企图依靠该系统，或仅依靠传统管网达到内涝防治目标的倾向。”目前，不经过系统分析和方案比选，片面、理想化地通过源头、末端、管网、水系等单一技术措施，来解决复杂的系统问题的现象普遍存在。
碎片化问题根源最终指向顶层设计。王文亮解释，此种情况除了与在国内普遍缺乏建设经验技术下，项目一哄而上有关，还和地方管理部门城市建设理念没有根本转变有关。
北京建筑大学城市雨水系统与水环境教育部重点实验室主任李俊奇建议，试点应该绿色（绿色基础设施）和灰色（传统的雨水管渠排放系统）结合，并以绿色为主，共同构建弹性的雨水基础设施系统。
“对于下凹式绿地的施工，传统施工队在施工过程中，仅是把绿地平面做得低于路面，地下的渗透铺装不完善，原本应兼具收纳、滞留雨水功能的下凹式绿地成了蚊蝇孳生地。”在美国西雅图从事低影响开发二十余年的佘年常常遇到该情况。为此他感慨：在国内从事低影响开发最得意的是培养几个优质包工头。
2016 年7 月的第二届中国智慧城市国际博览会上，参展人员展示海绵城市项目的地下“功夫”。图片来自东方IC
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后期难维护
2016年7月底，在西咸新区，天福和园小区项目接近尾声，西咸新区海绵城市技术中心技术员梁行行发现新设施并未得到社区的特殊关照。本用于蓄积雨水的植草沟、下凹式绿地摆放着自行车，由于地势低，垃圾也被丢进了草沟。
“从商业逻辑上，此类公益应由政府付费，但长期依靠政府埋单不可持续。”国家财政部PPP研究院副院长满莉说。因此，国家鼓励首批试点采用PPP模式（一类公私合作模式），对PPP项目私人资本占比超过一定比例额外奖励10%。
中宜环科环保产业研究数据显示，目前首批试点项目已有60%-80%采用该模式。但主要处于规划推广及招投标的阶段，落地项目寥寥，这是首批试点普遍遭遇的难题。
2016年7月，据新华网报道，常德市海绵办称，目前试点项目只能依靠地方投资平台借债，导致债务增加。截至2016年6月，常德市政协调研报告显示，常德本计划三年完成示范区148个项目，除国家、地方政府财政支持，还需融资以及引入社会资本42亿元。但PPP项目进展缓慢，仅有14%的项目完成PPP项目方案，进入实操阶段的PPP项目仅占已开工项目的1%，与中央要求70%差距大。主要原因是常德现有条件与民营资本的期望值有差距。
“社会资本观望多，进入少。”满莉认为，主要因为海绵城市的多目标、多渠道、多手段、多技术特征，盈利模式不确定，致使地方政府操作难度大。
“首批试点PPP项目存在乱象，为了做PPP而PPP。”据参与首批试点建设的财政专家介绍，“普遍试点将PPP视为单一融资功能，以追求农发行、国开行等政策性银行低息贷款为目的，项目识别时，对财政承受能力和物有所值方面论证不足，没有完全遵照应有的‘公开、公平、公正’程序评定。”
不少专家对试点城市的未来表示担忧，“首批试点PPP项目中，对非营利性的内容主要是由政府购买服务，这种方式是不可持续的。”
“首批试点城市要实现建设的持续发展，必须有持续盈利模式。”佘年发现，几乎所有发达国家都将暴雨管理作为公用项目，以使用者付费来解决问题。
对此，满莉建议建立奖励补偿制度和按效付费机制。首先，对超额排放雨水的工程收取相应的费用，尤其是排放污水直接污染到下游水体给予重罚；其次，对在建设地下雨水收集利用系统的建筑与小区使用雨水资源时，制定对使用雨水者的奖励制度，以及授予雨水项目经营者雨水特许经营制度，按市场化方式经营雨水，从而实现后期的海绵城市工程运营维护和雨水资源的循环利用，逐步使海绵城市建设项目由纯公益性向准经营性和经营性过渡。
除了实施雨水收费，上海市水务规划设计研究院副总工程师赵敏华表示，“海绵城市具有缓解热岛等生态环境效益，应该按效付费，可以从土地增值上考虑。”但房地产税等国家制度尚未完善，土地增值的回报难以施行。 来源 ：千篇一绿
住建部副部长倪虹在实地调研后强调： 抢抓机遇补上城市基础设施“短板”，改革创新推进地下管廊建设
8月5日，住房和城乡建设部在厦门市召开“部分市推进地下管廊建设工作座谈会”，学习贯彻落实习近平总书记、李克强总理重要指示精神，研究部署统筹推进城市排水防涝设施、地下管廊和海绵城市建设。住房和城乡建设部副部长倪虹在会上强调，我们必须抢抓机遇，着力补上城市基础设施“短板”；必须尊重规律，统筹好各类基础设施建设；必须改革创新，扎实推进重点项目建设。
倪虹指出，党中央、国务院高度重视城市基础设施建设，特别强调要补上地下管网等城市基础设施“短板”；中央城市工作会议对加强城市排水防涝、地下管廊和海绵城市建设作出了明确要求和具体部署。这既是我们工作的机遇，也是压力，更是动力，必须抢抓机遇，善乘东风，着力补上补好城市地下管廊、排水防涝设施、海绵城市、黑臭水体整治等城市基础设施“短板”。我们一定要认识到，补上补好城市基础设施“短板”，是推进供给侧结构性改革的重要内容；我们一定要认识到，补上补好城市基础设施“短板”，是扩内需、稳增长的重大举措；我们一定还要认识到，补上补好城市基础设施“短板”，是落实党中央、国务院决策部署的责任担当。
倪虹强调，要尊重规律、创新理念、统筹协力，开创城市基础设施建设工作新局面。
一要抓好地下空间规划的“多规合一”，切实提高各类规划的科学性、系统性和可实施性，实现地下空间的统筹协调利用，合理安排地下管廊和排水防涝等各类设施。
二要深刻认识和更新治水理念，将城市排水防涝与海绵城市、地下管廊建设协同起来推进，将规划、建设、管理各环节统筹协调起来，用好“渗、滞、蓄、净、用、排”6字箴言，构建以“源头减排系统、排水管渠系统、排涝除险系统、超标应急系统”为核心的城市排水防涝工程体系，并与城市防洪体系做好充分衔接。
三要积极创新模式，完善机制，吸引社会资本参与投资建设。放宽市场准入，大力吸引社会资本参与城市地下基础设施建设；要鼓励社会资本积极创新运营模式，实现社会资本的合理回报。
四要认真落实中央城市工作会议提出的“适用、经济、绿色、美观”建筑方针，推进城市地下管廊、排水防涝等城市基础设施建设，做到尊重科学，尊重规律，注重安全，质量优先。
倪虹要求，做好城市排水防涝、地下管廊和海绵城市建设工作，必须改革创新，破解难题，扎实推进重点项目建设。
1积极推进排涝设施和地下管廊建设，抓紧梳理出城市易涝点清单，力争到“十三五”末切实解决重点城市内涝和看“海”问题。
2研究破解管线入廊收费问题，这是吸引社会资本进入的前提，必须要突破。各试点城市要大胆探索，住房和城乡建设部也会加强指导。
3完善管廊建设标准体系，住房和城乡建设部将和有关省市一道重点推进特殊管线敷设规范，以及管廊运行维护和安全技术等标准的制定工作，进一步完善标准规范。
4今年“开工建设地下综合管廊2000公里以上”的目标任务，必须完成。目前全国总体进展顺利，但各地进展不平衡。各省市要采取积极措施，保质保量完成今年的建设任务。
倪虹还特别强调要抓好城市安全运行，做好当前防汛排涝工作。
15个省、直辖市住房城乡建设厅（委）负责同志，19个管廊（海绵）试点城市政府领导参加了会议。厦门、长沙、郑州、成都等地作了典型发言。
来源：中国建设报
