作为上海国资国企改革的重要一环，公用事业改革近期或将启动。
上海国资系统相关人士近日告诉早报记者，按照上海市的思路，本轮国资国企改革中，公共服务类企业改革的市场化，主要实现形式是特许经营。此外，政府也会在监管方面加强设计。
上海市城市建设投资开发总公司（上海城投公司）已经对外表示，今年上半年，该公司下属的公路、水务板块将成立专业集团。
去年底发布的“上海国资国企改革20条”提出，将探索建立符合上海特点，特许经营、定价机制与政府财政收入相配套的公共产品管理体系。
按照相关计划，上海将积极探索，建设形成有效、公平、合理的良性公用事业定价机制，完善特许经营制度设计，以“利益平衡、风险分担”为原则，加强政府监管，对公共服务业进行市场化改革。
中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部总经理谭志国近期在接受早报记者专访时表示，“大部分的公用事业企业属于国有企业的范畴，其改革既涉及国有企业的改革，也涉及公用事业行业的改革。特许经营制度的实质，是把市场性和公益性平衡好。”
上海市国资委17日发布的《2014年度本市国有企业财务监管工作要点》提出，对公共服务类企业，预算安排除体现政府要求的各项任务外，还应按照公共服务及产品的成本规制要求加强成本控制，保持适度资产负债水平，优化存贷比指标。
用市场化满足公益
目前，上海市的公用事业主要涉及上海城投公司（涉及水务、环境等行业）、申能集团（涉及燃气供应）、上海电力公司（涉及电力供应）、上海申通集团集团、上海交运集团、上海巴士集团（涉及公共交通）等。
谭志国认为，对这类公司来说，和普通竞争性行业不同的是，产品的价格不是企业自主决定，政府需要综合考虑企业的经营成本、民众的承受能力、社会的接受程度，需要走听证程序。这就决定了这种行业兼具市场性（强调成本、收益、效率）和公益性（必须持续保证供给），当两者出现矛盾的时候，公益性优先。
“但是，随着经营成本的提高，当出现亏损的时候，矛盾就凸显了，行业改革显得更加紧迫，在公用服务类行业，就出现了特许经营的模式。上海的公用事业改革和管理，核心就是要平衡好市场性和公益性，用市场化的方式运作来满足公益性的要求。”谭志国告诉早报记者。
如何进行特许经营？
以燃气为例，谭志国解释，首先是要签署一个特许经营协议，地方政府与燃气运营商签署城市管道燃气特许经营协议，明确特许经营范围、期限以及期限内双方的各项权利义务，期满的资产处置方式等。这个目的是，让政府有一个监管的依据，同时也是给企业一个经营的保障，这是对双方权利的保证和义务的约束。
特许经营协议中，谭志国认为，关键条款应该包括：特许经营权是否收费，特许经营期间的超前投资如何平衡社会效益和企业利益，企业早期以收取“初装费”、“接驳费”等方式建设的燃气管网的资产处理方式，特许经营期末燃气管网和相关设施资产的处置方式，政府对于企业服务质量的评估制度和考核方法等。
不过在谭志国看来，燃气企业属于公用企业，无论什么企业性质，无论如何改革，政府都无法免除为社会提供良好公共服务的职责，无法免除对企业提供良好服务的监管。因此，在特许经营协议中必须注意设计科学的监管机制，制定科学的“游戏规则”。
特许经营的期限，根据建设部令第126号文（《市政公用事业特许经营管理办法》）规定一般不超过30年，到期后政府有权另行评估、重新遴选运营商。
特许经营终止时，资产的处置要在特许协议里明确，目前实际操作中有多种处理方式。
谭志国认为，一般情况下，在特许经营期末，新增的且属于运营商的资产，按照账面净值由政府回购或给予补偿。在纯粹的国有企业，这么做没什么问题。但企业一旦准备上市，将引入其他社会投资人成为合资公司，就必须把期末资产的处置方式在特许协议中约定，避免以后的争议。
在具体的操作中，谭志国告诉早报记者，对于行业监管，还要在特许经营协议中明确相关行业主管部门和运营商的权利义务关系，让政府的监管和企业的运营都有依据。特别是对燃气安全、供气质量、服务标准、应急机制等方面要有详细的约定。
“原来是国有独资的燃气公司，进行股份制改革、引入战略投资人后就是合资公司，上市后就成为公众公司，政府不能再按照以前的思路管理企业了，必须以契约的方式明确权利义务关系。”谭志国说。
更多行业亟待改革
目前，上海的出租车、公交、燃气等行业都已经开展特许经营。
近期，上海国资改革加速，公共服务类企业的改革也有启动迹象。如上海强生控股股份有限公司（强生控股， 600662）就在接触相关战略投资者，国资将进一步退出。
2012年3月1日，强生集团将所持有的强生控股3.36亿股股份（占强生控股总股本的 31.91%）无偿划转给上海久事公司。目前，上海久事公司持有该公司5.04亿股股份，占其总股本的47.88%，强生集团不再持有强生控股股份。
谭志国认为，按照目前的分类，上海市国有企业分为竞争类、功能类和公共服务类，但有些企业不好完全割裂分开。“例如上海城投公司，三种性质都有，是一个综合类的平台，既是功能类的公司，又承担公共服务类的服务，同时还有竞争性的板块，例如它的房地产、环境投资。对于综合类的平台，未来应该要进行分类监管，独立核算。”
上海城投公司总经理蒋耀近日在接受《文汇报》记者采访时就表示，今年上半年，该公司公路、水务板块将成立专业集团。蒋耀说：“成立专业集团，通过社会化分工到市场上去竞争，既锻炼了业务上的专业能力，总公司层面也能够专注于战略决策、资源配置、风险控制。”打个形象的比喻，就是要喝牛奶，不一定非要自己养头奶牛。
今年2月，上海城投公司与PE巨头弘毅资本完成转让手续，弘毅资本以近18亿元入股上海城投控股股份有限公司（城投控股，600649），这被视作上海国资国企改革的大事件。
蒋耀告诉《文汇报》，这种“混合”之所以能够成功，一是因为城投控股是上市公司，有明确的监管。二是在二级市场上，资本有退出机制，因此，弘毅资本才作为“二股东”参股。通过引入弘毅资本，既改善了上市公司的法人治理结构，从根本上改变国有股一股独大的局面，也为城投控股带来新机遇。同时盘活了国资存量，将退出的资金投入到公益性基础设施中。
上海城投公司成立于1992年，是一家专业从事城市基础设施的投资、建设、运营管理的国有大型投资产业集团，拥有路桥、水务、环境和置业四个核心主业。
申能集团此前也提出，将加快推动旗下科技公司和申欣环保体制机制改革，启动系统能源资源贸易整合方案研究，深入推动制气转型转岗等。
不过在谭志国看来，“目前上海大部分公用事业类企业，本身运营水平处在行业前列，资金方面没有太多的压力。未来更多的可能是进行行业改革，比如如何去考评、监管、评估，特别是成本监管这一块，如何设计出合理的、可操作的收支两条线的政府采购模式等。”
上海公共服务类企业改革力推特许经营，平衡市场性和公益性
