《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》简评
作者系北京市君合律师事务所律师
2016年2月21日，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》发布，提出要“深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制”。为落实该意见，住房和城乡建设部（下称“住建部”）于2016年5月20 日颁布《关于进一步推进总承包发展的若干意见》（下称“《若干意见》”）。该意见全文共二十条，对工程总承包制度进行推广，并对工程总承包制度建设进行了具体规范，同时要求企业提高工程总承包供给能力，提高工程建设质量和效益。本文拟对《若干意见》的主要内容及总承包制度的特点做简要评述。
一、《若干意见》的主要内容
1、工程总承包的意义与主要模式
（1）推进工程总承包的意义
我国目前在建筑行业中主要采用设计施工平行发包的传统工程建设模式。在该模式中，设计与施工脱节，与施工协调工作量大，管理成本高，责任主体多、权责不够明晰，容易造成工期拖延、造价突破等问题。而推广工程总承包制，可以有效解决上述问题，促进工程建设提质增效。[1]
《若干意见》认为工程总承包可以提升项目可行性研究和初步设计深度，实现设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合，提高工程建设水平，同时有利于发挥工程总承包企业的技术和管理优势，推动产业转型升级，服务于“一带一路”战略实施。
（2）主要模式
《若干意见》主要列明了设计—采购—施工总承包或者设计—施工总承包两种模式，并要求政府投资项目和装配式建筑积极采用工程总承包模式。
2、完善工程总承包管理制度
（1）工程的发包及工程总承包企业的选择
建设单位可以根据项目特点，在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，进行工程总承包项目发包，采用招标或者直接发包的方式选择工程总承包企业，并在充分竞争基础上合同确定合同价格，采用总价合同或者成本加酬金合同。住建部、工商总局联合印发的建设项目工程总承包合同示范文本可供参照适用。
工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质，相应的财务、风险承担能力，同时具有相应的组织机构、项目管理体系、项目管理专业人员和工程业绩。此外，在《若干意见》中对工程总承包的项目经理明确了相关基本要求。
（2）工程总承包的管理
(a) 项目管理：建设单位应当加强工程总承包项目全过程管理。在管理方式上，可以自行管理，也可以另行委托项目管理单位进行管理。但项目管理单位不得与工程总承包企业具有利害关系。
(b) 风险管理：由工程总承包企业与建设单位共同分担，工程总承包企业出具履约担保，建设单位出具支付担保。
(c) 项目监管：按照法规规定进行施工图设计文件审查的工程总承包项目，可以根据实际情况按照单体工程进行施工图设计文件审查。住房城乡建设主管部门将依法办理建设工程质量、安全监督和施工许可等相关手续，在相关许可和备案表格将增加工程总承包企业、工程总承包项目经理等栏目。
(d) 安全生产许可证和质量保修：由工程总承包企业自行施工的，该总承包企业应取得安全生产许可证；将施工业务依法分包的，由施工企业取得安全生产许可证。工程总承包企业应当组织分包企业配合建设单位完成工程竣工验收，签署工程质量保修书。
（3）关于工程分包、转包及违法分包相关问题
允许以下三种情形的工程分包：
(a) 工程总承包企业根据合同约定或者经建设单位同意，将设计或者施工择优分包给具有相应资质的企业；
(b) 仅具有设计资质的企业承接工程总承包项目时，应当将项目中施工业务依法分包给具有相应施工资质的企业；
(c) 仅具有施工资质的企业承接工程总承包项目时，应当将项目中设计业务依法分包给具有相应设计资质的企业。
以下四种情形属于严格禁止的转包或违法分包：
(a) 将工程总承包项目转包；
(b) 将工程总承包项目中设计和施工业务一并或者分别分包给其他单位；
(c) 工程总承包企业自行实施设计的，将工程总承包项目工程主体部分的设计业务分包给其他单位；
(d) 工程总承包企业自行实施施工的，将工程总承包项目工程主体结构的施工业务分包给其他单位。
（4）责任的划分与承担
工程总承包企业应当依照与建设单位签订的合同对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责。工程总承包企业按照合同约定对建设单位负责，分包企业按照分包合同的约定对工程总承包企业负责。工程分包并不能免除工程总承包企业的合同义务和法律责任，工程总承包企业和分包企业就分包工程对建设单位承担连带责任。
二、工程总承包制度简评
1. 工程总承包制度的特点[2]
工程总承包制度（尤其是EPC）自上世纪80年代在国际工程承包市场上兴起后，由于其在目标管理、风险控制等诸多方面的优点而被广泛采用，尤其在大型、复杂、技术难度高、工期要求紧的项目中，正成为一种国际通行的工程总承包模式。
工程总承包制度（左图）与传统施工模式（右图）的基本交易结构分别如下图所示：
在实务中，建设单位在确定建设模式时，通常需对一些重要因素予以综合考量，包括项目的融资方式，商业目标的优先性（速度、成本，确定性等），市场条件，工程自身特点与性质等。一般而言，采用工程总承包制度具有以下优点：
一是工程总承包商一揽子承担了项目整体方面的风险（包括设计的风险、分包商无力履约的风险，各分包部分在整合过程中可能出现的风险等），避免各方之间责任的推诿；
二是项目总价、时间和质量均可以明确约定，项目实施的确定性增强；
三是业主仅需对工程总承包商进行管理，降低了管理难度和管理成本；
四是交易文件多为标准化条款，并且该种模式在项目融资时最为银行所乐意接受。
依据国际上采取EPC方式进行建设项目的相关经验，在采用总承包商制度进行项目建设时，也需要关注以下方面的问题：
首先，由于总承包商在该模式下承担风险较大，因此，项目的报价可能会有所提高（但另一方面，因为采用固定总价模式，业主也可以更好地控制总体实际成本）；
其次，业主对设计和建设的控制力会有所下降。就该方面，建设单位可以考虑在合同中加强对施工图设计的审批要求。
另外，在实际操作中，总承包商通常会以达到最低的质量接收标准为目标，并且会在合同中要求规定最高责任上限，通过该种方式锁定最大风险。
2. 小结
在《若干意见》出台前，2015年6月交通运输部已颁布了《公路工程设计施工总承包管理办法》（交通运输部令2015年10号，2015年8月1日实施），鼓励具备条件的公路工程实行总承包。总承包可以实行项目整体总承包，也可以分路段实行总承包，或者对交通机电、房建及绿化工程等实行专业总承包。此外，近年来，工程总承包在化工、石化、冶金、建材等工程建设领域也已得到一定范围的应用，但在房屋建筑和市政工程领域总体上发展相对缓慢[3]。
依据此前住建部的相关调研，中国有庞大的设计和施工队伍，分别承担着设计和施工，但两者却缺乏有效衔接，既无政策许可，也少有工程实践。至于采购，尽管有大量材料、设备供应商，但真正组建采购平台的企业非常罕见，即便组建了，其运行效果也仅是简单地满足施工需求，并没有显现出对设计的支撑作用[4]。
《若干意见》的出台对工程总承包制度进行了规范，明确了总承包制度的基本模式、责任和选择方式，明确了工程管理各方面的具体内容，为总承包制度发展奠定了基础，同时提供了政策依据，有利于工程总承包模式的推广和健康发展。如前文分析，对建设单位而言，对于一些建设难度较大，涉及设计与施工密切配合的工程项目，采用工程总承包方式进行建设可以提高效率与工程质量。对总承包企业而言，可以此为契机，推动行业转型的升级，促进技术、设计、采购和管理等多方面的能力的综合提升，培养我国具有国际竞争力的工程总承包骨干企业，提高国际工程承包市场竞争力，服务于我国“一带一路”战略的实施。
[1] 住建部相关负责人解读《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》，http://www.vccoo.com/v/e3b47b
[2]本部分参考 EPC andEPCM Procurement Issues for Owners, Clifford Chance https://www.cliffordchance.com/content/dam/cliffordchance/PDF/Construction_Workshop_EPC_and_EPCM_Procurement_Issues_for_Owners.pdf
[3] 住建部相关负责人解读《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》，http://www.vccoo.com/v/e3b47b
[4]从国际工程总承包实践看中国建筑的EPC之路http://www.cpmchina.com/book/story.php?id=163作者：李健 邓明胜；文章来源：中国工程项目管理网，转引自 http://blog.sina.com.cn/s/blog_8193711c0100yauo.html
工程总承包来了！施工企业你们准备好了吗？
为落实《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制，提升工程建设质量和效益，日前，住房城乡建设部出台了《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》。
倡导优先采用工程总承包模式
《若干意见》明确，建设单位在选择建设项目组织实施方式时，应当本着质量可靠、效率优先的原则。
优先采用工程总承包模式。政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式。
根据《若干意见》，建设单位可以依法采用招标或者直接发包的方式选择工程总承包企业。
工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质，相应的财务、风险承担能力。
同时具有相应的组织机构、项目管理体系、项目管理专业人员和工程业绩。
工程总承包项目经理应当取得工程建设类注册执业资格或者高级专业技术职称。
担任过工程总承包项目经理、设计项目负责人或者施工项目经理。熟悉工程建设相关法律法规和标准，同时具有相应工程业绩。
明晰转包和违法分包界限《若干意见》对转包和违法分包进行了界定。《若干意见》明确，工程总承包企业可以在其资质证书许可的工程项目范围内自行实施设计和施工。
也可以根据合同约定或者经建设单位同意，直接将工程项目的设计或者施工业务择优分包给具有相应资质的企业。
同时，工程总承包企业应当加强对分包的管理，不得不将工程总承包项目转包，也不得将工程总承包项目中设计和施工业务一并或者分别分包给其他单位。
工程总承包企业自行实施设计的，不得将工程总承包项目工程主体部分的设计业务分包给其他单位。
工程总承包企业自行实施施工的，不得将工程总承包项目工程主体结构的施工业务分包给其他单位。
《若干意见》明确了工程总承包企业的义务和责任：工程总承包企业对工程总承包项目的质量和安全全面负责。
工程总承包企业按照合同约定对建设单位负责，分包企业按照分包合同的约定对工程总承包企业负责。
工程分包不能免除工程总承包企业的合同义务和法律责任，工程总承包企业和分包企业就分包工程对建设单位承担连带责任。
《若干意见》要求，按照相关法规规定进行施工图设计文件审查的工程总承包项目，可以根据实际情况按照单体工程进行施工图设计文件审查。
住房城乡建设主管部门可以根据工程总承包合同及分包合同确定的设计、施工企业，依法办理建设工程质量、安全监督和施工许可等相关手续。
相关许可和备案表格，以及需要工程总承包企业签署意见的相关工程管理技术文件。
应当增加工程总承包企业、工程总承包项目经理等栏目。工程总承包企业自行实施工程总承包项目施工的，应当依法取得安全生产许可证;
将工程总承包项目中的施工业务依法分包给具有相应资质的施工企业完成的，施工企业应当依法取得安全生产许可证。
工程总承包企业应当组织分包企业配合建设单位完成工程竣工验收，签署工程质量保修书。
是指建设工程任务的总承包，即发包人将建设工程的勘察、设计、施工等工程建设的全部任务一并发包给一个具备相应的总承包资质条件的承包人，由该承包人对工程建设的全过程向发包人负责。
直至工程竣工，向发包人交付经验收合格符合发包人要求的建设工程的发承包方式。工程总承包与施工总承包有什么区别两者最大的区别是在工程范围。
工程总承包是企业对工程项目的可行性研究、勘察、设计、采购、施工、试运行等进行全过程的承包。
施工总承包，是指施工单位仅对施工任务(一般指土建部分)的承包 。其他阶段的承包任务由建设单位发包给其他的承包单位负责。
有利于优化资源配置
国外经验证明，实行工程总承包减少了资源占用与管理成本。
在我国，则可以从三个层面予以体现。业主方摆脱了工程建设过程中的杂乱事务。
避免了人员与资金的浪费;主包方减少了变更、争议、纠纷和索赔的耗费。
使资金、技术、管理各个环节衔接更加紧密;分包方的社会分工专业化程度由此得以提高。
有利于优化组织结构并形成规模经济
一是能够重构工程总承包、施工承包、分包三大梯度塔式结构形态；
二是可以在组织形式上实现从单一型向综合型、现代开放型的转变，最终整合成资金、技术、管理密集型的大型企业集团；
三是便于扩大市场份额;
四是增强了参与BOT的能力。
有利于政府部门打破行业垄断
并集中力量解决建筑市场最突出的问题，也有利于实行风险保障制度。因为惟有综合实力强的大公司方易获得保证担保
有利于控制工程造价
提升招标层次。在强化设计责任的前提下，通过概念设计与价格的双重竞标，把″投资无底洞″消灭在工程发包之中。并且，由于实行整体性发包，招标成本可以大幅度降低。
有利于提高全面履约能力
并确保质量和工期。实践证明，工程总承包最便于充分发挥大承包商所具有的较强技术力量、管理能力和丰富经验的优势。
同时，由于各建设环节均置于总承包商的指挥下，因此各环节的综合协调余地大大增强，这对于确保质量和进度是十分有利的。
有利于推动管理现代化
工程总承包模式作为协调中枢必须建立起计算机系统，使各项工作实现了电子化、信息化、自动化和规范化，提高了管理水平和效率，大力增强我国企业的国际承包竞争力。
附件：
住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见
建市[2016]93号
各省、自治区住房城乡建设厅，直辖市建委，北京市规委，新疆生产建设兵团建设局，国务院有关部门建设司（局）：
为落实《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制，提升工程建设质量和效益，现提出以下意见。
一、大力推进工程总承包
（一）充分认识推进工程总承包的意义。工程总承包是国际通行的建设项目组织实施方式。大力推进工程总承包，有利于提升项目可行性研究和初步设计深度，实现设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合，提高工程建设水平；有利于发挥工程总承包企业的技术和管理优势，促进企业做优做强，推动产业转型升级，服务于“一带一路”战略实施。
（二）工程总承包的主要模式。工程总承包是指从事工程总承包的企业按照与建设单位签订的合同，对工程项目的设计、采购、施工等实行全过程的承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的承包方式。工程总承包一般采用设计—采购—施工总承包或者设计—施工总承包模式。建设单位也可以根据项目特点和实际需要，按照风险合理分担原则和承包工作内容采用其他工程总承包模式。
（三）优先采用工程总承包模式。建设单位在选择建设项目组织实施方式时，应当本着质量可靠、效率优先的原则，优先采用工程总承包模式。政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式。
二、完善工程总承包管理制度
（四）工程总承包项目的发包阶段。建设单位可以根据项目特点，在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，按照确定的建设规模、建设标准、投资限额、工程质量和进度要求等进行工程总承包项目发包。
（五）建设单位的项目管理。建设单位应当加强工程总承包项目全过程管理，督促工程总承包企业履行合同义务。建设单位根据自身资源和能力，可以自行对工程总承包项目进行管理，也可以委托项目管理单位，依照合同对工程总承包项目进行管理。项目管理单位可以是本项目的可行性研究、方案设计或者初步设计单位，也可以是其他工程设计、施工或者监理等单位，但项目管理单位不得与工程总承包企业具有利害关系。
（六）工程总承包企业的选择。建设单位可以依法采用招标或者直接发包的方式选择工程总承包企业。工程总承包评标可以采用综合评估法，评审的主要因素包括工程总承包报价、项目管理组织方案、设计方案、设备采购方案、施工计划、工程业绩等。工程总承包项目可以采用总价合同或者成本加酬金合同，合同价格应当在充分竞争的基础上合理确定，合同的制订可以参照住房城乡建设部、工商总局联合印发的建设项目工程总承包合同示范文本。
（七）工程总承包企业的基本条件。工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质，相应的财务、风险承担能力，同时具有相应的组织机构、项目管理体系、项目管理专业人员和工程业绩。
（八）工程总承包项目经理的基本要求。工程总承包项目经理应当取得工程建设类注册执业资格或者高级专业技术职称，担任过工程总承包项目经理、设计项目负责人或者施工项目经理，熟悉工程建设相关法律法规和标准，同时具有相应工程业绩。
（九）工程总承包项目的分包。工程总承包企业可以在其资质证书许可的工程项目范围内自行实施设计和施工，也可以根据合同约定或者经建设单位同意，直接将工程项目的设计或者施工业务择优分包给具有相应资质的企业。仅具有设计资质的企业承接工程总承包项目时，应当将工程总承包项目中的施工业务依法分包给具有相应施工资质的企业。仅具有施工资质的企业承接工程总承包项目时，应当将工程总承包项目中的设计业务依法分包给具有相应设计资质的企业。
（十）工程总承包项目严禁转包和违法分包。工程总承包企业应当加强对分包的管理，不得将工程总承包项目转包，也不得将工程总承包项目中设计和施工业务一并或者分别分包给其他单位。工程总承包企业自行实施设计的，不得将工程总承包项目工程主体部分的设计业务分包给其他单位。工程总承包企业自行实施施工的，不得将工程总承包项目工程主体结构的施工业务分包给其他单位。
（十一）工程总承包企业的义务和责任。工程总承包企业应当加强对工程总承包项目的管理，根据合同约定和项目特点，制定项目管理计划和项目实施计划，建立工程管理与协调制度，加强设计、采购与施工的协调，完善和优化设计，改进施工方案，合理调配设计、采购和施工力量，实现对工程总承包项目的有效控制。工程总承包企业对工程总承包项目的质量和安全全面负责。工程总承包企业按照合同约定对建设单位负责，分包企业按照分包合同的约定对工程总承包企业负责。工程分包不能免除工程总承包企业的合同义务和法律责任，工程总承包企业和分包企业就分包工程对建设单位承担连带责任。
（十二）工程总承包项目的风险管理。工程总承包企业和建设单位应当加强风险管理，公平合理分担风险。工程总承包企业按照合同约定向建设单位出具履约担保，建设单位向工程总承包企业出具支付担保。
（十三）工程总承包项目的监管手续。按照法规规定进行施工图设计文件审查的工程总承包项目，可以根据实际情况按照单体工程进行施工图设计文件审查。住房城乡建设主管部门可以根据工程总承包合同及分包合同确定的设计、施工企业，依法办理建设工程质量、安全监督和施工许可等相关手续。相关许可和备案表格，以及需要工程总承包企业签署意见的相关工程管理技术文件，应当增加工程总承包企业、工程总承包项目经理等栏目。
（十四）安全生产许可证和质量保修。工程总承包企业自行实施工程总承包项目施工的，应当依法取得安全生产许可证；将工程总承包项目中的施工业务依法分包给具有相应资质的施工企业完成的，施工企业应当依法取得安全生产许可证。工程总承包企业应当组织分包企业配合建设单位完成工程竣工验收，签署工程质量保修书。
三、提升企业工程总承包能力和水平
（十五）完善工程总承包企业组织机构。工程总承包企业要根据开展工程总承包业务的实际需要，及时调整和完善企业组织机构、专业设置和人员结构，形成集设计、采购和施工各阶段项目管理于一体，技术与管理密切结合，具有工程总承包能力的组织体系。
（十六）加强工程总承包人才队伍建设。工程总承包企业要高度重视工程总承包的项目经理及从事项目控制、设计管理、采购管理、施工管理、合同管理、质量安全管理和风险管理等方面的人才培养。加强项目管理业务培训，并在工程总承包项目实践中锻炼人才、培育人才，培养一批符合工程总承包业务需求的专业人才，为开展工程总承包业务提供人才支撑。
（十七）加强工程总承包项目管理体系建设。工程总承包企业要不断建立完善包括技术标准、管理标准、质量管理体系、职业健康安全和环境管理体系在内的工程总承包项目管理标准体系。加强对分包企业的跟踪、评估和管理，充分利用市场优质资源，保证项目的有效实施。积极推广应用先进实用的项目管理软件，建立与工程总承包管理相适应的信息网络平台，完善相关数据库，提高数据统计、分析和管控水平。
四、加强推进工程总承包发展的组织和实施
（十八）加强组织领导。各级住房城乡建设主管部门要高度重视推进工程总承包发展工作，创新建设工程管理机制，完善相关配套政策；加强领导，推进各项制度措施落实，明确管理部门，依据职责加强对房屋建筑和市政工程的工程总承包活动的监督管理；加强与发展改革、财政、税务、审计等有关部门的沟通协调，积极解决制约工程总承包项目实施的有关问题。
（十九）加强示范引导。各级住房城乡建设主管部门要引导工程建设项目采用工程总承包模式进行建设，从重点企业入手，培育一批工程总承包骨干企业，发挥示范引领带动作用，提高工程总承包的供给质量和能力。加大宣传力度，加强人员培训，及时总结和推广经验，扩大工程总承包的影响力。
（二十）发挥行业组织作用。充分发挥行业组织桥梁和纽带作用，在推进工程总承包发展过程中，行业组织要积极反映企业诉求，协助政府开展相关政策研究，组织开展工程总承包项目管理人才培训，开展工程总承包企业经验交流，促进工程总承包发展。
中华人民共和国住房和城乡建设部
2016年5月20日
文章来源：筑龙新闻
图片来源自网络
工程总承包之路怎么走？住建部发布“新20条”（内附权威解读）
来源：中国勘察设计杂志 作者：吕俐
国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制，提升工程建设质量和效益，日前，住房城乡建设部出台了《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）。《若干意见》以问题为导向，针对工程总承包模式、工程总承包企业和项目经理基本条件、转包及违法分包界限、工程总承包企业义务和责任、工程总承包项目办理监管手续条件等关键环节明确了政策，提出了20条意见和措施。
《若干意见》明确，建设单位在选择建设项目组织实施方式时，应当本着质量可靠、效率优先的原则，优先采用工程总承包模式。政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式。
█ 明确工程总承包企业及项目经理的基本条件
根据《若干意见》，建设单位可以依法采用招标或者直接发包的方式选择工程总承包企业。工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质，相应的财务、风险承担能力，同时具有相应的组织机构、项目管理体系、项目管理专业人员和工程业绩。工程总承包项目经理应当取得工程建设类注册执业资格或者高级专业技术职称，担任过工程总承包项目经理、设计项目负责人或者施工项目经理，熟悉工程建设相关法律法规和标准，同时具有相应工程业绩。
《若干意见》对转包和违法分包进行了界定。《若干意见》明确，工程总承包企业可以在其资质证书许可的工程项目范围内自行实施设计和施工，也可以根据合同约定或者经建设单位同意，直接将工程项目的设计或者施工业务择优分包给具有相应资质的企业。同时，工程总承包企业应当加强对分包的管理，不得将工程总承包项目转包，也不得将工程总承包项目中设计和施工业务一并或者分别分包给其他单位。工程总承包企业自行实施设计的，不得将工程总承包项目工程主体部分的设计业务分包给其他单位。工程总承包企业自行实施施工的，不得将工程总承包项目工程主体结构的施工业务分包给其他单位。
█ 工程总承包企业全面负责项目质量和安全
《若干意见》明确了工程总承包企业的义务和责任：工程总承包企业对工程总承包项目的质量和安全全面负责。工程总承包企业按照合同约定对建设单位负责，分包企业按照分包合同的约定对工程总承包企业负责。工程分包不能免除工程总承包企业的合同义务和法律责任，工程总承包企业和分包企业就分包工程对建设单位承担连带责任。
《若干意见》要求，按照相关法规规定进行施工图设计文件审查的工程总承包项目，可以根据实际情况按照单体工程进行施工图设计文件审查。住房城乡建设主管部门可以根据工程总承包合同及分包合同确定的设计、施工企业，依法办理建设工程质量、安全监督和施工许可等相关手续。相关许可和备案表格，以及需要工程总承包企业签署意见的相关工程管理技术文件，应当增加工程总承包企业、工程总承包项目经理等栏目。
工程总承包企业自行实施工程总承包项目施工的，应当依法取得安全生产许可证；将工程总承包项目中的施工业务依法分包给具有相应资质的施工企业完成的，施工企业应当依法取得安全生产许可证。工程总承包企业应当组织分包企业配合建设单位完成工程竣工验收，签署工程质量保修书。
——住建部建筑市场监管司负责人就《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》答记者问
近日，住房城乡建设部印发了《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）。《若干意见》要求，深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制，提升工程建设质量和效益，提高工程总承包的供给能力。对此，记者采访了住房城乡建设部建筑市场监管司有关方面负责人。
█ 记者：出台《若干意见》的背景是什么？
答：《若干意见》出台主要有以下三方面考虑：
一是贯彻中央城市工作会议精神的重要措施。
2015年12月，中央城市工作会议召开，习近平总书记、李克强总理发表重要讲话。2016年2月，中共中央、国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，明确提出：“深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制”。《若干意见》的出台，是贯彻中央城市工作会议精神，落实推广工程总承包制的重要举措，文件的颁布，将有力推进工程总承包的发展。
二是改革建设项目组织实施方式的需要。
建筑业是国民经济的支柱产业，“十二五”期间，全社会固定资产投资不断增加，建筑业总产值不断提升。2015年全社会固定资产投资56.2万亿元，比上年增长9.8%，全社会建筑业实现增加值4.6万亿元，占国内生产总值的6.9%。建筑业为推进我国基础设施建设和城镇化发展，改善人民群众居住条件，吸纳农村转移劳动力等作出了重要贡献。
但是，建筑业和工程建设发展存在着一些问题，需要我们通过改革加以解决，如建设项目组织实施方式和生产方式落后，目前主要采用的设计施工平行发包的传统工程建设模式，这种建设模式设计与施工脱节，设计与施工协调工作量大，管理成本高，责任主体多权责不够明晰，容易推诿扯皮，造成工期拖延、造价突破等问题。推广工程总承包制，可以有效解决上述问题，促进工程建设提质增效，推动建筑业发展，更好发挥投资对经济的促进作用。
三是解决工程总承包实践中存在的问题需要。
目前，工程总承包在化工、石化、冶金、建材等工程建设领域，已经得到一定范围应用，在房屋建筑和市政工程领域虽然部分地区和企业也进行了探索，但总体上发展相对缓慢。工程总承包发展中也存在一些障碍，如工程总承包主体定位不清晰，工程总承包企业、项目经理的基本条件不明确，工程总承包企业的选择、分包管理没有明确的规定等，都需要出台《若干意见》明确政策，推进工程总承包发展。
2014年，住房城乡建设部同意浙江省住房城乡建设厅开展工程总承包试点，2016年，住房城乡建设部同意吉林、福建、湖南、广西、四川、上海、重庆七个省（自治区、直辖市）住房城乡建设厅（建委）开展工程总承包试点，上述省（自治区、直辖市）在房屋建筑和市政工程领域开展工程总承包的探索，取得了一定的经验，为出台《若干意见》奠定了基础。2015年、2016年的人大建议和政协提案分别专门提出了推进工程总承包的建议，建议出台具体的政策，在政府工程中加快推进工程总承包模式，反映了行业和社会对进一步推进工程总承包发展的强烈要求。
█ 记者：出台《若干意见》的意义是什么？
答：《若干意见》是对中央城市工作会议精神的落实，其颁布必将有力推进工程总承包制的实施，促进工程建设提质增效，推动行业转型升级，提升企业的国际竞争力。
一是有利于降低工程投资风险。工程总承包能够引导建设单位强化项目前期工作，提高项目可行性研究和初步设计深度，降低投资风险；减少建设单位协调设计、施工工作，降低管理协调成本；可以通过总价合同和风险分担，控制投资总额。
二是有利于提高工程建设质量和效益。工程总承包项目在设计阶段就充分考虑施工的可行性，开展精细化设计和优化设计，有效节约投资；可以实现设计和施工的合理交叉，缩短建设工期；能够发挥责任主体单一的优势，由工程总承包企业对质量、安全、工期、造价全面负责，明晰责任；有利于发挥工程总承包企业的技术和管理优势，实现设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合和资源的高效配置，提高工程建设水平。
三是有利于推动行业转型升级。企业承接工程总承包业务，不仅需要技术优势，而且需要具备强大的资金实力、深化设计能力、完备的采购系统以及获取技术精良专业分包资源的能力和项目管理能力。工程总承包的推进，将有力促进企业上述能力提升，引导企业调整组织机构，建立工程总承包项目管理标准体系，从市场低端走向高端，在更高层次参与国际竞争，推动行业转型升级。
四是有利于提升国际竞争力。国际工程市场普遍采用工程总承包模式，大力推广工程总承包，能够使得企业和人才在项目实践中得到锻炼，在项目管理上与国际接轨。“一带一路”战略的实施，工程市场国际化以及国内工程总承包的实践，都将加快培养我国具有国际竞争力的工程总承包骨干企业，不断提高国际工程承包市场竞争力。
█ 记者：工程总承包有哪些模式？
答：工程总承包是指从事工程总承包的企业按照与建设单位签订的合同，对工程项目的设计、采购、施工等实行全过程的承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的承包方式。工程总承包一般采用设计—采购—施工总承包或者设计—施工总承包模式。建设单位也可以根据项目特点和实际需要，按照风险合理分担原则和承包工作内容采用其他工程总承包模式。
█ 记者：如何引导建设项目优先采用工程总承包模式？
答：《若干意见》规定，建设单位在选择建设项目组织实施方式时，应当本着质量可靠、效率优先的原则，优先采用工程总承包模式。政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式。
█ 记者：工程总承包项目在哪个阶段发包？
答：建设单位可以根据项目特点，可在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，按照确定的建设规模、建设标准、投资限额、工程质量和进度要求等进行工程总承包项目发包。
█ 记者：建设单位如何对工程总承包项目进行管理？
答：建设单位应当加强工程总承包项目全过程管理，督促工程总承包企业履行合同义务。建设单位有相应管理机构、资源和能力的，可以自行对工程总承包项目进行管理。如果建设单位自身能力不足，也可以委托项目管理单位，依照合同规定职责对工程总承包项目进行管理。项目管理单位可以是本项目的可行性研究、方案设计或者初步设计单位，也可以是其他工程设计、施工或者监理等单位，但项目管理单位不得与工程总承包企业具有利害关系。
█ 记者：建设单位如何选择工程总承包企业？
答：建设单位可以依法采用招标或者直接发包的方式选择工程总承包企业。工程总承包评标可以采用综合评估法，评审的主要因素包括工程总承包报价、项目管理组织方案、设计方案、设备采购方案、施工计划、工程业绩等。工程总承包项目可以采用总价合同或者成本加酬金合同，合同价格应当在充分竞争的基础上合理确定，合同的制订可以参照住房城乡建设部、工商总局联合印发的建设项目工程总承包合同示范文本。
█ 记者：工程总承包企业应具备哪些基本条件？
答：工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质，相应的财务、风险承担能力，同时具有相应的组织机构、项目管理体系、项目管理专业人员和工程业绩。
█ 记者：担任工程总承包项目经理应符合哪些基本要求？
答：工程总承包项目经理应当取得工程建设类注册执业资格或者高级专业技术职称，担任过工程总承包项目经理、设计项目负责人或者施工项目经理，熟悉工程建设相关法律法规和标准，同时具有相应工程业绩。
█ 记者：工程总承包企业能否对所承担项目的设计和施工等进行分包？
答：工程总承包企业可以在其资质证书许可的工程项目范围内自行实施设计和施工，也可以根据合同约定或者经建设单位同意，直接将工程项目的设计或者施工业务择优分包给具有相应资质的企业。仅具有设计资质的企业承接工程总承包项目时，应当将工程总承包项目中的施工业务依法分包给具有相应施工资质的企业。仅具有施工资质的企业承接工程总承包项目时，应当将工程总承包项目中的设计业务依法分包给具有相应设计资质的企业。
但是，工程总承包企业不得将工程总承包项目转包，也不得将工程总承包项目中设计和施工业务一并或者分别分包给其他单位。工程总承包企业自行实施设计的，不得将工程总承包项目工程主体部分的设计业务分包给其他单位。工程总承包企业自行实施施工的，不得将工程总承包项目工程主体结构的施工业务分包给其他单位。
█ 记者：与设计、施工企业分别承包相比，工程总承包企业的义务和责任有什么不同？
答：在设计、施工分别承包的模式下，设计、施工企业只对各自承担的设计、施工部分负责，缺乏对项目整体实施的考虑，两者之间衔接缺乏协调，对实施中出现的问题往往互相推诿，责任不清，影响了工程质量、安全、工期和造价。
工程总承包企业应当依照与建设单位签订的合同对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责。
工程总承包企业按照合同约定对建设单位负责，分包企业按照分包合同的约定对工程总承包企业负责。工程分包不能免除工程总承包企业的合同义务和法律责任，工程总承包企业和分包企业就分包工程对建设单位承担连带责任。
█ 记者：工程总承包项目如何办理施工图审查、建设工程质量、安全监督和施工许可？
答：按照法规规定进行施工图设计文件审查的工程总承包项目，可以根据实际情况按照单体工程进行施工图设计文件审查。住房城乡建设主管部门可以根据工程总承包合同及分包合同确定的设计、施工企业，依法办理建设工程质量、安全监督和施工许可等相关手续。相关许可和备案表格以及需要工程总承包企业签署意见的相关工程管理技术文件，应当增加工程总承包企业、工程总承包项目经理等栏目。
█ 记者：工程总承包企业是否必须取得安全生产许可证？
答：工程总承包企业自行实施工程总承包项目施工的，应当依法取得安全生产许可证。设计企业承担工程总承包项目并将其中的施工业务依法分包给具有相应资质的施工企业完成的，由施工企业依法取得安全生产许可证，设计企业不再领取安全生产许可证。
█ 记者：工程总承包企业是否承担工程保修责任？
答：工程总承包企业应当组织分包企业配合建设单位完成工程竣工验收，签署工程质量保修书，并依照质量保修书承担工程保修责任。
█ 记者：如何引导企业提升工程总承包能力？
答：企业开展总承包业务需要相应的管理体系，目前一些设计企业或者施工企业原有的组织机构、人才队伍、管理体系等已无法适应工程总承包业务的开展，为此，开展工程总承包的企业应该按照《若干意见》要求，参照国际工程公司的模式和《建设项目工程总承包管理规范》，进一步完善组织机构，加强工程总承包人才队伍建设，加强工程总承包管理体系建设，逐步成为以项目为核心、以技术为支撑、以项目管理为手段的国际型工程公司。
█ 记者：各级住房城乡建设主管部门如何加强组织领导？
答：各级住房城乡建设主管部门要高度重视推进工程总承包发展工作。第一，要创新建设工程管理机制，完善相关配套政策；第二，要加强领导，推进各项制度措施落实，明确管理部门，依据职责加强对房屋建筑和市政工程的工程总承包活动的监督管理；第三，要加强与发展改革、财政、税务、审计等有关部门的沟通协调，积极解决制约工程总承包项目实施的有关问题；第四，要加强示范引导，从重点企业入手，培育一批工程总承包骨干企业，发挥示范引领带动作用，提高工程总承包的供给质量和能力；第五，要加大宣传力度，加强人员培训，及时总结和推广经验，扩大工程总承包的影响力。
█ 记者：在推进工程总承包方面行业组织应如何发挥作用？
答：行业组织是连接企业和政府的桥梁和纽带，聚集了丰富的社会资源。在推进工程总承包发展过程中，行业组织要积极反映企业诉求，协助政府开展相关政策研究，组织开展工程总承包项目管理人才培训，开展工程总承包企业经验交流，促进工程总承包发展。
提高工程总承包供给能力
推动建筑业转型升级
工程总承包的含义
明确监管手续办理条件
工程总承包企业全面负责项目质量和安全
明确工程总承包企业及项目经理的基本条件
