4月8日，国家发展改革委等六部门联合对《基础设施和公用事业特许经营管理办法》进行了修订并发布。修订后的管理办法为PPP项目规范发展、阳光运行奠定了制度基础，并且规范了特许经营实施方式，鼓励民营企业参与，改进了特许经营管理程序。

央视中国之声就此采访国家发展改革委法规司副司长于文涛、中国宏观经济研究院投资研究所投资体制与政策研究室主任、研究员吴有红、E20研究院执行院长薛涛进行解读。

薛涛应邀对以上特许经营新规进行撰文解读，本文文末另附薛涛2000多字解读全文。为读者更好了解和理解新规提供参考。

据央视中国之声报道，国家发展改革委近日会同相关部门联合发布了修订后的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，这是2015年以来，对《管理办法》首次进行修订，修订后的新办法将从2024年5月1号起施行。

修订后的《管理办法》，规范了特许经营实施方式，鼓励民营企业参与，改进了特许经营管理程序。业内普遍认为，这是我国政府和社会资本合作模式，也就是PPP模式的重磅文件。着力解决基础设施和公用事业领域近年来暴露出的民营企业入场难等问题。

修订后的管理办法，作为政府和社会资本合作新机制实施后的首个制度文件，厘清了基础设施和公用事业特许经营与政府和社会资本合作PPP的关系，也就是基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的PPP模式。

国家发展改革委法规司副司长于文涛介绍：“《管理办法》中主要涵盖了交通运输、市政工程、生态保护、环境治理、水利、能源、体育、旅游等系列相关的基础设施和公用事业领域，《管理办法》的修订发布是规范实施政府和社会资本合作新机制，引导基础设施和公用事业特许经营在法治轨道上高质量发展，促进民营经济发展壮大的重要制度建设举措，有利于保障民营资本投资效益，提高公共服务质量效率。”

要深入理解此次修订的变化和意义，首先要从政府和社会资本合作，即PPP在我国的发展改革入手。上世纪八九十年代，以招商引资为出发点的特许经营试点，为公用事业的市场化发起了开端。此后，市政领域实质性推进特许经营，并全面落地，开始了特许经营市场化改革的第二阶段；2014年启动以PPP为关键词的改革，作为市场化改革的第三阶段，将PPP从特许经营范畴推广到了民间主动融资，也就是PFI的非运营类；第四阶段则是2023年11月《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的印发以及此次《管理办法》的修订，明确提出，政府和社会资本合作项目应全部采取特许经营模式实施，PFI模式正式退出历史舞台。

图注：PFI分类，详见薛涛2016年11月发布于财政部ppp中心微信公号的相关ppp四分类的文章，详见如下链接：薛涛：环保PPP年度盘点，分类后的顶层思考与产业变局。此外，薛涛在《薛涛解析中国式环保PPP》一书中，也做了更详细的阐述。

中国宏观经济研究院投资研究所投资体制与政策研究室主任、研究员吴有红表示：“PPP就是政府和社会资本，反映的是一种合作的理念，体现在具体项目里，有两种模式：一种模式叫特许经营，另一种模式叫PFI。去年二月统计显示，PPP项目89%都属于政府付费，或者是可行性缺口补助。有一部分使用者付费，但是，付费的规模不大，中间还有缺口就要政府来补。简单来讲，绝大部分都属于PFI的项目。这样的一种偏离，违背了PPP的一个本源和初衷。”

从国际经验看，特许经营是PPP的两种主要类型之一，已有上百年的历史，其主要特征是特许经营者拥有排他性权利，承担需求风险，收益主要来自使用者付费。而PFI模式也被认为是低效的基础设施建设和过度负债拉动经济的模式。为此，《管理办法》规范了特许经营实施方式，明确禁止通过建设、移交，也就是BT的方式，逃避运营义务或垫资施工，实质性叫停了PFI模式。

央视中国之声采访薛涛，解读特许经营管理办法新规

E20研究院执行院长薛涛表示：“英国PFI模式产生了泰晤士水务，但是在国际市场上没有太多的声音。所以从国际市场上实践来看，PFI相对较难操作，对国情要求极高，即使在国外没有形成普遍的模式。而特许经营作为法国模式，现在走到了东南亚、南美等，大部分的发展中国家都在使用。”

《管理办法》直面特许经营领域焦点问题，最大程度保障了特许经营各方合法权益。统计数据显示，2015年新中标的PPP项目中，由民营企业牵头的项目数量占50.76%，此后占比一路下滑，到2022年仅占18.33%，上一阶段PPP模式也因此受到众多质疑，被认为偏离了PPP本源，制约而非推动了基础设施领域的市场化改革。

国家发展改革委法规司副司长于文涛表示，《管理办法》的修订着力解决民营企业入场难的问题，将促进民间投资作为立法目的，在总则中予以明确；新增政府和社会资本共担风险作为基本原则，要求必须以公开竞争方式选择特许经营者，杜绝以单一来源采购、直接委托等方式避免竞争，专设鼓励民营企业参与特许经营条款、不同所有制企业融资同等待遇等金融支持措施，加大对民营企业的支持力度。

于文涛表示：“《管理办法》通过相关的条款，来鼓励广大的民营企业通过直接投资或者是独资、控股、参股等方式，积极参与特许经营项目，获取合理的回报，促进相关领域的发展壮大。”

修订后的《管理办法》明确，特许经营应当聚焦使用者付费项目，并进一步明确使用者付费，包括特许经营者直接向用户收费以及由政府或其依法授权机构代向用户收费。专家普遍认为，修订后的《管理办法》体现了防范地方政府债务风险的原则，突出强调了财政资金补贴合规性、政府和社会资本风险分担等要求，明确禁止了涉嫌政府违规融资的情形。

吴有红表示：“公用基础设施领域，符合特许经营模式特点，又不会增加地方政府隐形债务，都要按照《管理办法》来体现。”

《管理办法》还鼓励企业创新，将特许经营最长期限延长到40年。明确特许经营者改善经营管理和改进技术获得的收益归其所有。薛涛认为，此次修订控制隐性负债是表，基础设施建设管理需要全面转入提质增效阶段才是里。

薛涛表示：“PFI模式会出现企业冲动说服政府上项目，最后企业债务丢给银行的状态。当一个企业的发展路径不能依赖于财政和政府兜底时，企业就越要去发展，企业就会面对商业创新的要求，包括特许经营中要扩大使用者付费等要求，那么就会带来一些新型基础设施特许经营的尝试。《管理办法》也鼓励企业朝着这个方向发展。”

业内普遍认为，修订后的《管理办法》就是要摆脱传统经济增长模式和生产力发展模式的过于粗放的状态，从而推动我国特许经营模式走上规范发展、阳光运行的新路径，进一步深化基础设施投融资体制改革。

薛涛表示：“我觉得很多文件之间是有共振的，城市生活的绿色化、工业生活的绿色化以及大智能、大智慧，这部分落到特许经营管理办法，实际上是有呼应的。深刻意思看未来，原来做特许经营的这些企业，也要提升自己的能力，应用新的技术以及新的风控手段和内在管理机制等，这些都要发生变化。”

围绕新规，上述《中国之声》节目中，概括了PPP在我国的发展改革历程，同时也提到PFI很大程度上违背了PPP的本源和初衷，以及特许经营相关的需求风险等话题。

针对这些话题，薛涛在2016年“财政部PPP中心”发布的署名文章中都有详细的介绍。（相关链接：薛涛：环保PPP年度盘点，分类后的顶层思考与产业变局）

在今年年初的2023（第十七届）固废战略论坛上，针对相关话题，薛涛也做了深入解析。他引用叔本华的一句话“一切看起来偶然发生的事，其实都是必然。”

今天一早，薛涛在他的朋友圈补充批注：

好多人来问我这个修订版新增的“排他性”如何理解？

“特许经营者获得协议约定期限内对特定基础设施和公用事业项目进行投资建设运营并取得收益的排他性权利”

在《薛涛解析中国式环保PPP》一书中对特许经营二分里提到，a类受益者付费才有排他性，b类污染者付费的特许经营原来没有排他性，但是现在若类的保底量取消的话，对应的公平措施就是换取行政垄断的排他性，即将PPP的b类转为a类，俗称光谱右移。



 

附E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长对新规的撰文解读全文：

从发展新质生产力的历史新阶段角度

解读《基础设施和公用事业特许经营管理办法》修订

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《管理办法》）的修订发布，不仅要从PPP在中国的四个阶段发展来追溯，更要从社会主义现代化国家新征程下如何发展“新质生产力”的高度来把握。

上世八九十年代，由国家计委主导的特许经营试点，以外资的招商引资为出发点，为公用事业的市场化发起了开端。此后市政领域实质性推进特许经营并全面落地，开始了特许经营市场化改革的第二阶段，并由此为基本商业模式，诞生了当下供水、环保及燃气等领域主要的上市公司。2014年启动的以“政府与社会资本合作（PPP）”为关键词的改革，作为市场化改革的第三阶段，将PPP从特许经营范畴推广到了PFI的非运营类，并伴随着后者的过度发展而在去年进行了及时调整。《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）及《管理办法》的修订，则是PPP的第四阶段的长期性纲领性文件。在上述的四个阶段里，改革始终在路上，与时俱进，想要深入领会政策，就需要从时代背景和未来趋势中，来获得深刻的认识和对趋势的预判。

第一阶段的PPP，为我国引进了不仅是当时急缺的外资，更是先进的管理经验，后者在第二阶段的前期依然明显。和其他行业一样，在跟随和学习中，国内企业随着自身能力增长逐渐成为了特许经营的主角，又逐渐由于融资成本等原因，国企占有了更多的优势。第三阶段，伴随着外部大形势上地方政府对拉动基建投资的过度依赖，和由此对融资诉求的进一步加重，PPP中释放的PFI模式也对融资能力提出更高要求，由此进一步加大了国企的优势，甚至变成了国有施工企业的主导，背离了通过市场化提升效率的主线。所以，第四阶段在部分领域需要重新激发民企的活力，也是对此趋势带来的负面影响的强力纠偏，其背后，出发点是发挥民企创新优势带动公共服务效率提升的唯一核心目标。

进一步而言，重工程轻运营的投资效率降低，和过度融资造成普遍性的隐债风险的提升，确实是第三阶段PPP推进中带来的主要问题，相对而言主要来源是非特许经营类的PFI模式，因其不具备真正的运营属性。但同时我们也要关注到，特许经营本身的成熟模式在这方面也不能说完全没有一点异化。因此，特许经营管理办法的修订版一方面将PPP重新收缩于特许经营，把PFI模式排除在外；一方面也要对特许经营中一些过度滥用的行为进行调整。之所以对特许经营本身也要有更高的要求，这也是宏观环境上城镇化速度相对减缓，基础设施总体解决了从无到有，需要逐步解决从有到优的时代大背景下的产物。

从这个时代大背景和更长期的趋势来理解，PPP第四阶段的全面转型，控制隐性负债本身是“表”，基础设施建设管理需要全面转入提质增效阶段才是“里”。对这个长期核心任务的深刻认知，才能不受来自咨询、工程等业务相关者的抵触情绪影响。修订版的目标就是精准的去遏制第三阶段PPP中前述各个要素所带来的新增隐性债务的负面影响，明确的纠正相关的重工程轻运营倾向，大力的聚焦以提升运营效率为中心，为了在建立长期主义和激励相融的良好机制中，鼓励创新和技术进步，促进政府和不同所有制企业各自之间的清晰边界，以优势互补，增量分享，总体最优为导向，进而在政企合作的市场机制中培养新质生产力的土壤。

从以上的认识出发，我认为对《特许经营管理办法》修订版的理解，可以归纳为以下四点：

一、 规范调整方向

发展新质生产力，首先就是要摆脱传统经济增长模式和生产力发展模式的过于粗放的状态，此处在PPP中对应的就是低效的基础设施建设和过度负债拉动经济的模式。

修订版进一步明确终结了与BT相关的模式（划去原第五条（三）款的BTO），也通过分散在各处的一些条款和改动，实质性叫停了本轮PPP中与我国国情结合而演化出的具有BT拉长性质的PFI，比如叫停与后者紧密联系的可用性付费（第二十二条）。类似的，还包括第七条结尾再次明确“禁止在建设工程完成后直接将项目移交政府，或者通过提前终止协议等方式变相逃避运营义务。” 再比如二十一条“选定的特许经营者及其投融资、建设责任不得调整。确需调整的，应当重新履行特许经营者选择程序”有关规定也是为了控制大型施工企业借此套取工程的现象，但并未禁止运营阶段的特许经营项目在政府允许的条件下进行转让，并在第四十条也增加了“特许经营项目涉及运营主体实质性变更、股权移交等重大事项的，应当及时书面告知相关行业主管部门”有关规定，由此建立了特许经营项目转让的基本流程，有利于保持健康的特许经营的二级市场。

（特许经营光谱右移全系列视频可搜索“薛涛E20”视频号观看）